鮑海波

摘 要： 從寧波城市飲用水源地保護的角度出發(fā)，結合目前“五水共治”的大背景，切入“保供水”這一目標，通過政策研究、實地調研走訪等，研究城市水源地保護目前切實存在的問題，分析解讀現(xiàn)有生態(tài)補償機制的建立情況、政策的落實情況和國內其他城市在水源地保護方面的經(jīng)驗，通過調研提出城市水源保護的思路和對策。

關鍵詞： 水源地； 保護； 生態(tài)補償

中圖分類號： TU991.11 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）02-0048-03

2013年年底，浙江省委、省政府提出了“五水共治”的要求，即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的五大目標，以治水倒逼浙江經(jīng)濟的轉型。作為五大目標之一的保供水，承擔了開源的一個角色，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市供水的需求越來越大，城市水源地正日益成為重要的供水主體。隨著城市水源地保護重要性和水源地周圍人民群眾生產生活改善緩慢的矛盾的日益擴大，如何有效的進行生態(tài)補償，平衡兩者之間的關系從而更好的保護城市水源地的水質成為亟待解決的問題。

一、我市目前飲用水水源地保護的現(xiàn)狀

為確保城市水源保護與建設管理工作的連貫性與長效性，我市積極構建水源保護的制度體系，從制度層面對全市水資源的開發(fā)利用與保護進行統(tǒng)籌謀劃，制定了《寧波市飲用水源保護和污染防治辦法》，編制完成《寧波市水資源綜合規(guī)劃》、《寧波市飲用水水源地環(huán)境保護規(guī)劃》，制定了《飲用水源突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等。

截至2011年底，寧波市已建成大型水庫6座，中型水庫24座，小型水庫379座。2012年參與評價的24座具有飲用水功能的大中型水庫水質監(jiān)測表明，水庫水質為Ⅱ類為14座，占總數(shù)的58.3%，Ⅲ類的8個，占總數(shù)的33.3%，Ⅳ類的有2個，占總數(shù)的8.4%。周公宅、皎口、亭下、橫山、白溪等五座大型水庫是向寧波市區(qū)供水的主要飲用水源地，水質均保持在Ⅱ類。5座水庫的總集雨面積840km2，總庫容6.6億m3，總供水能力達到170萬噸/日，其中向寧波市區(qū)供水能力達到140萬噸/日。

自2004年以來，我市已啟動生態(tài)林補償機制，在原來林業(yè)部門的補助標準之上對水源保護區(qū)內的林地再給予5元/畝的補償，并在2010年調整了補償價格，逐年遞增。

截至2012年，寧波市自來水水價中0.10元/m3用于上游水環(huán)境治理，對上游涵養(yǎng)林實施效益補助共計3860萬元，更有9個用水城區(qū)和10個供水庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤結對等。

二、水源地保護目前還存在的問題

在調研中我們發(fā)現(xiàn)，雖然政府為城市水源地的保護做了很大的努力，但是現(xiàn)實中還是存在許多的問題，主要有以下幾個問題：

（一）未建立水源地保護協(xié)調管理機構

目前寧波市水源地保護主要由各級水行政主管部門進行監(jiān)督和管理，而實際上，水源地生態(tài)環(huán)境惡化和水源污染等問題，需要多部門聯(lián)動，建立行之有效的水源地保護監(jiān)督機制，但我市迄今為止還沒有建立起一個統(tǒng)一的協(xié)調管理機構，沒有形成一套行之有效的水源地保護監(jiān)督機制，農林、水利、環(huán)保、國土資源等部門按照各自的職能范圍對水源地分塊管理，彼此之間信息不通暢，要么都不管，要么都來管，專職執(zhí)法人員較少，對違法行為的打擊力度不夠，造成制度難于落到實處，導致保護行為與應實現(xiàn)的預期目標存在差距。在保護治理措施上，各部門統(tǒng)籌協(xié)調不足，各做各的規(guī)劃，各花各的錢，各實施各的項目，工程之間相互孤立，治理措施難以形成一個有效的體系，導致“錢花了不少，效果卻不盡如人意，老百姓還要罵娘”的狀況。

（二）水源地居民缺乏水源保護意識

現(xiàn)有的生態(tài)補償機制主要針對上游環(huán)境治理和生態(tài)林建設，真正落實到人的補償微乎其微。而事實上，我市大部分飲用水源地位于山區(qū)，為了保障飲用水源地周邊環(huán)境不受污染，水源保護區(qū)域內人們的生產生活受到限制，犧牲了部分既得利益，比如養(yǎng)殖業(yè)、花木、農林產品加工等產業(yè)受到限制，工業(yè)發(fā)展更是不可能。農民的收入得不到提高，保護水源積極性很難持久，而生態(tài)林的補償標準又很低，農民的育林護林的積極性不高，而傳統(tǒng)意義上的靠山吃山，偷盜偷伐又造成水土保持的困難，農民群眾對此反響強烈。例如雙溪口水庫上游村莊，和周公宅水庫上游村莊，水庫所在地和上游保潔區(qū)不在一個區(qū)屬內，上游村莊的居民沒有在水源保護的過程中得到過實際的利益，抵觸情緒明顯，甚至長期把生活垃圾丟棄在溪坑中，隨雨水沖入水庫中。

作為城市水資源的保護者——山區(qū)農民，實際上并不使用和飲用他們犧牲經(jīng)濟利益所保護的水庫水，也很難從水資源的效益中得到好處。作為水資源的受益方——城市居民缺乏節(jié)約用水、有償使用水資源的意識，忽視了對水源保護區(qū)居民生活水平的關注。大部分城市居民認為水源地生態(tài)補償與自己無關，承擔生態(tài)補償責任的意識淡漠。

（三）生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟ€處于空白狀態(tài)

不是說生態(tài)補償機制建設不重要不迫切，而是目前生態(tài)補償機制的建立和立法等相關工作，還存在著許多的問題，比如補償機制的具體內容和基本環(huán)節(jié)，補償機制需要的資金如何到位，補償如何切實落到每個受益人的手上，具體補償?shù)幕A和標準如何來制定等等。我們可以適當借鑒和參考發(fā)達國家在生態(tài)補償機制建立方面的積極探索。

（四）水資源監(jiān)管能力尚需進一步加強

雖然我市在水資源開發(fā)利用、原水水質監(jiān)管保護方面做了大量工作，但是目前五大水庫的水質并不能盲目樂觀，飲用水監(jiān)測能力需要進一步增強，監(jiān)測體系需要健全，監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息需要共享，水源保護和水質監(jiān)測數(shù)據(jù)需要進一步公開。另外，還存在部分水源地功能區(qū)的劃分界線不清，權責不明，統(tǒng)籌不力，管理不到位等問題，需要進一步提高管理水平，加強監(jiān)管力度。

三、水源地保護的建議和對策

保護水源地應該積極借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，同時也要根據(jù)我國國情和特點，加以適度調整和規(guī)范。水源地保護不應該犧牲當?shù)乇Ｗo者利益，只有調動水源地保護區(qū)內城鄉(xiāng)居民和當?shù)卣姆e極性，確保水源保護措施得以落實，水源地所在地區(qū)一方百姓和當?shù)亟?jīng)濟得以可持續(xù)發(fā)展，才能確保城市供水安全，實現(xiàn)五水共治中“保供水”的要求，才能落實科學發(fā)展觀，促進和諧社會建設。

（一）進一步完善制度建設，依法有據(jù)保護城市水源地

由于我國生態(tài)補償立法落后于生態(tài)保護和建設的發(fā)展，部分生態(tài)補償方面的法律法規(guī)還沒有出臺，或者不全面、不完善，一些重要法規(guī)對生態(tài)保護和補償?shù)囊?guī)范不到位，或者缺乏下位法的具體規(guī)定，導致自然資源有償使用原則難以有效實施。因此，寧波市雖然出臺了一些辦法、方案，但是還不能從根本上解決水源保護和地方經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，建議在適當?shù)臅r機，可以請求人大制定出臺《寧波市城市水源地保護和生態(tài)補償條例》，用更完善的法律制度保障城市水源地保護機制的順利運行，更好地維護群眾的生命安全和合法權益。

飲用水源保護涉及各級政府和多個部門，發(fā)改、水利、環(huán)保、城管和衛(wèi)生等部門要落實責任，統(tǒng)一協(xié)調，形成合力；要深入調研，制定新一輪水源保護規(guī)劃，科學劃定保護區(qū)域，明確政府實施的保護工程；認真分析現(xiàn)有問題，充分利用法律、行政、經(jīng)濟和技術手段，加快解決生態(tài)林培育、農林產業(yè)結構調整、重要污染源控制、農村環(huán)境整治和生態(tài)移民等重大問題；建立完善水源安全監(jiān)測和預警體系，提高監(jiān)測能力，增加政府監(jiān)測頻次，形成技術監(jiān)測和人員巡視為主體的監(jiān)測網(wǎng)絡，落實政府責任；處理好飲用水源地與使用地、政府與企業(yè)、建設與監(jiān)管、公共產品與市場規(guī)律等關系，明確主體責任，平衡各方利益。

（二）進一步建立有效的水源地保護生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制的探索，一直是一個世界性的難題，而我國在探索建立生態(tài)補償機制方面，浙江省一直走在全國前列。繼2005年出臺《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》、2006年出臺《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》之后，2008年又出臺了《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內全流域生態(tài)補償?shù)氖》荨?011年更是由財政部和環(huán)保部牽頭，和安徽省建立了跨省的流域生態(tài)補償機制。寧波市完全可以借鑒省里的做法，通過政府干預方式，引用經(jīng)濟手段，建立長效的城市水源地保護生態(tài)補償機制，以保障水源保護區(qū)內個體和地方的利益。政府要加大對水源地保護的財政支持力度，專門從財政資金中撥出一塊作為水資源保護的專項資金，同時深化水價改革，堅持“誰得益誰補償、誰開發(fā)誰保護”的原則，堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村，認同水源保護生態(tài)功能的價值，建立健全水源保護生態(tài)補償機制，讓水源保護受益人支付一定的費用，對生態(tài)環(huán)境保護做出努力并付出代價者進行合理的經(jīng)濟補償，逐步提高生態(tài)補償和水環(huán)境治理費標準，進一步完善供水地與用水地結對政策，促進水源保護項目建設和污染源治理。要系統(tǒng)研究生態(tài)補償機制，加強產業(yè)政策、財政稅收政策、社會保證政策的引導與銜接，提高保護區(qū)公共服務水平，研究支持保護區(qū)發(fā)展的社會保障體系建設，制定適合保護區(qū)發(fā)展的產業(yè)政策，提升水源保護區(qū)發(fā)展水平。

（三）進一步加強城市水源地環(huán)境保護宣傳和教育

加強宣傳教育對于城市水源地保護的順利開展和實施具有重要作用，只有人們真正認同“水是生命之源”，提高飲用水的質量事關每一個人，水源地保護工作才能真正落到實處。

1. 要充分運用傳統(tǒng)媒體的力量，樹立全民環(huán)境意識。傳統(tǒng)媒體包括：廣播、報紙、電視等。由于水源地一般都位于山區(qū)半山區(qū)，當?shù)氐木用窈娃r民群眾，對于水源地保護的意識的提高，是提高水源保護的關鍵。這部分人，一般年齡較大，他們相對依賴傳統(tǒng)媒體的作用。比如：在電視上播放環(huán)保公益廣告片、滾動字幕等；在上下班高峰的車載廣播、電視上宣傳水源地保護；也可以組織力量下鄉(xiāng)下村，通過農民群眾喜愛的活動如有獎知識競答、抽獎等活動讓人們充分認識到保護水源地生態(tài)環(huán)境對生存和發(fā)展的重要性，廣泛動員農民群眾積極參與到水源地生態(tài)保護行動中來，形成全社會關心支持水源地環(huán)境保護的良好氛圍。

2. 要充分運用新媒體的力量，拓展受眾范圍。新媒體的使用人員以年輕人為主，他們也是這個社會的中堅力量和新興力量，充分調動他們保護的積極性，使水源地保護深入人心，促進全社會對水源地環(huán)境問題的關注，提高公眾的環(huán)境憂患意識。比如運用微博、微信的廣泛影響力。除了相關職能部門在各自的官方微博平臺積極發(fā)布各種有效信息，微信的朋友圈也可轉載水源保護的相關文章，只要通過真實事例，就能起到警示作用，引導廣大群眾充分認識飲用水源地保護的重要性和緊迫性。