伊利運(yùn)河，全長(zhǎng)為584公里（363 英里），是第一條連通美國(guó)東海岸與西部?jī)?nèi)陸的快速運(yùn)輸通道。伊利運(yùn)河的修建提高了運(yùn)輸速度，降低了運(yùn)輸成本，并帶來了美國(guó)中西部人口的快速成長(zhǎng)。

南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，州政府參與或?qū)徟慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍很廣。運(yùn)河通常既由政府修建，又由政府經(jīng)營(yíng)，這點(diǎn)與后來的鐵路不同。既然政府在運(yùn)河的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中起核心作用，且運(yùn)河收益具有明顯的地理分布特點(diǎn)，因此在決策和為落實(shí)決策而拉選票的過程中，會(huì)牽涉到政治因素，而這些政治因素會(huì)導(dǎo)致運(yùn)河的過度建設(shè)。過度建設(shè)會(huì)拉高總成本。在紐約州，許多地區(qū)都想加入到低成本的水上運(yùn)輸之列，那么，伊利運(yùn)河（和其他運(yùn)河）的具體線路是如何選擇的呢？控制運(yùn)河實(shí)際建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)則和管制計(jì)劃，又是如何在法律上得以通過的呢？

伊利運(yùn)河是一項(xiàng)規(guī)模和社會(huì)成本空前的公共工程，但作為一條將中西部、伊利湖與哈得遜河連接起來的運(yùn)河，伊利運(yùn)河所選擇的路線顯然并非最佳。有一條更短、更廉價(jià)的線路，可將尼亞加拉瀑布附近的一條運(yùn)河與另一條從安大略湖到奧斯威戈河的運(yùn)河連接起來。這就是艾伯特·加勒廷在其《1808年運(yùn)河報(bào)告》中向紐約市政府推薦的線路。在報(bào)告中，他還出色地設(shè)計(jì)出了南北戰(zhàn)爭(zhēng)前詳細(xì)的運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)。不過，伊利運(yùn)河線路的設(shè)計(jì)有其嚴(yán)格的邏輯，從州政府的觀點(diǎn)看尤其如此。加勒廷提出的運(yùn)河線路，有可能導(dǎo)致中西部產(chǎn)品的貿(mào)易分流到加拿大（蒙特利爾）而不是紐約市。伊利運(yùn)河線路有它的好處，它能帶來較高的預(yù)期收益，因?yàn)樵谖骷~約還有大量未開墾的土地，可籍由運(yùn)河成為重要的生產(chǎn)基地。實(shí)際上，為了誘使伊利運(yùn)河經(jīng)過自己的土地，包括霍蘭土地公司在內(nèi)的多家公司以劃撥巨額土地的形式支持伊利運(yùn)河籌資。

伊利運(yùn)河在投票中并非是一致通過的，因?yàn)槠渲袪可娴讲块T和政治爭(zhēng)議。實(shí)際上，伊利運(yùn)河是在1817年以微弱多數(shù)通過的。哈得遜河流域中部的農(nóng)民反對(duì)修建運(yùn)河，因?yàn)閺V袤的中西部地區(qū)和偏遠(yuǎn)的北部地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入紐約市，會(huì)對(duì)他們?cè)斐赏{。紐約市的堅(jiān)決反對(duì)讓人難以理解。伊利運(yùn)河可以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這能否足以證明伊利運(yùn)河這樣一項(xiàng)浩大的公共工程應(yīng)該上馬——從某種程度上講具有極大的不確定性。因此，伊利運(yùn)河在經(jīng)濟(jì)上能否取得成功（甚至它能否在合理的期限內(nèi)完工），事先并不明朗。甚至以卓絕膽識(shí)聞名的托馬·杰斐遜在1808年也認(rèn)為伊利運(yùn)河工程在當(dāng)時(shí)超前了一個(gè)世紀(jì)。紐約市民則擔(dān)心，他們可能會(huì)因這項(xiàng)社會(huì)投資而承擔(dān)沉重的稅收負(fù)擔(dān)，但得不到什么收益。紐約市不支持的第二個(gè)原因是紐約州內(nèi)部存在著嚴(yán)重的政治分歧。德威特·克林頓（1817年當(dāng)選州長(zhǎng)）和他的聯(lián)邦主義追隨者們，為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)提升自己的政治利益，大力推動(dòng)運(yùn)河建設(shè)。而當(dāng)時(shí)控制紐約市的民主黨人，則本能地加以反對(duì)，目的在于阻止自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手由此提升政治聲譽(yù)。來自不同地區(qū)和黨派的代表之間的這種政治斗爭(zhēng)，一直延續(xù)到隨后有關(guān)運(yùn)河建設(shè)、維修、擴(kuò)建的支出，以及運(yùn)河就業(yè)的政治庇護(hù)等問題的爭(zhēng)論上。

運(yùn)河建設(shè)最為關(guān)鍵的問題自然是如何籌資。雖然聯(lián)邦政府早先曾表示愿意為跨州公共工程提供支持，但紐約州所提出的正式援助申請(qǐng)還是被聯(lián)邦政府拒絕了，理由是，該工程所帶來的收益僅為有限地區(qū)的居民所獲得，對(duì)這樣的工程提供聯(lián)邦資金是不適當(dāng)?shù)?。隨后，紐約州組織了一次申請(qǐng)，試圖爭(zhēng)取聯(lián)邦政府旨在改善地方公共設(shè)施的一般轉(zhuǎn)移支付，但也被拒絕了。最后，在1817年4月，即在麥迪遜總統(tǒng)否決向紐約州提供資金的提案之后的第六周，州議會(huì)果斷呼吁修建運(yùn)河，并認(rèn)可紐約州承擔(dān)運(yùn)河修建的全部責(zé)任。1817年7月4日，伊利運(yùn)河破土開工。

法律規(guī)定，運(yùn)河債務(wù)將由運(yùn)河基金償還，由州長(zhǎng)以外的所有州官員進(jìn)行監(jiān)督?；鹗杖雽碜赃\(yùn)河收費(fèi)、州內(nèi)鹽稅、物品拍賣稅、輪船旅客稅、撥款、捐款和沿運(yùn)河25英里以內(nèi)的房地產(chǎn)稅（最后一種稅似乎沒曾征收過）。由于需要在紐約州內(nèi)征稅，這就不可避免地導(dǎo)致可望直接從中受益的人群與不能直接從中受益的人群之間的沖突，還導(dǎo)致了關(guān)于如何分配所增加的稅收收入的爭(zhēng)議。

對(duì)于那些不能直接從運(yùn)河受益的地區(qū)，吸引其代表投票的一種辦法是采取傳統(tǒng)的互投贊成票，即保證在對(duì)方未來的運(yùn)輸項(xiàng)目決策中報(bào)以同樣的支持。例如，為促使建設(shè)伊利運(yùn)河的法案獲得批準(zhǔn)所作的大量立法操作，促成了在1817年的法案中納入對(duì)尚普蘭運(yùn)河（連接哈得遜河與尚普蘭湖）建設(shè)的授權(quán)。在伊利運(yùn)河和尚普蘭運(yùn)河竣工后，互投贊成票似乎發(fā)揮著越來越重要的作用，這在當(dāng)時(shí)逐漸形成了運(yùn)河熱，州議會(huì)在1825年通過了17條運(yùn)河線路的勘查，在隨后的10年內(nèi)，又實(shí)際修建了5條較短的運(yùn)河。

互投贊成票看似缺乏效率（或存在腐?。?，但這種推動(dòng)議案在議會(huì)通過的做法，不但過去不少見，今天仍很普遍。在南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，只要工程議案提請(qǐng)議會(huì)審議，地理沿線互投贊成票就是一種普遍存在的、靈活的政治聯(lián)盟形式，在賓夕法尼亞州、俄亥俄州、肯塔基州和紐約州最為明顯。如果議案獲得成功，互投贊成票意味著，工程成本將高于核心工程建設(shè)所必需的成本。如果互投贊成票未獲得成功，則盡管從一方面看可節(jié)省下州政府的成本，但另一方面，它也意味著州政府將失去公共工程可能的收益，因?yàn)楣补こ掏顿Y僅憑私人資金往往是難以承受的。由此可見，對(duì)于那些為自己選民的利益而投票的議員而言，互投贊成票不應(yīng)在本質(zhì)上視為一種腐敗行為。

在有關(guān)伊利運(yùn)河建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的大量議會(huì)聽證會(huì)中，并沒有提及伊利運(yùn)河議案的通過中有行賄問題，而自該運(yùn)河修建以來所發(fā)表的有關(guān)這一浩大公共工程的許多學(xué)術(shù)論述中，也沒有提及行賄問題。在伊利運(yùn)河的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中，腐敗和欺詐行為受到全州的高度關(guān)注，或者說受到了公共資金責(zé)任人的高度關(guān)注。政策規(guī)定州雇員不能承擔(dān)工程建設(shè)，而是把工程建設(shè)承包給自備設(shè)備和自雇人工的私人企業(yè)或個(gè)人。絕大部分技術(shù)和設(shè)計(jì)問題由少數(shù)幾位工程師（他們大部分是運(yùn)河委員會(huì)的成員）負(fù)責(zé)，這些工程師及其助理工程師監(jiān)督各個(gè)承包人的工作。部分由于那個(gè)時(shí)代的企業(yè)規(guī)模小，每個(gè)承包人只能承包一小段運(yùn)河（不會(huì)超過幾英里，有時(shí)只有1/4英里長(zhǎng)）。這個(gè)政策也意味著，工程的費(fèi)用支出非常分散，惠及到了當(dāng)?shù)氐脑S多承包人，在支付承包人的工程款之前（通常按月支付），工程師要對(duì)作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收。

伊利運(yùn)河采用這種建設(shè)形式的基本原因是當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況：工程作業(yè)分散在十分廣闊的地理區(qū)域，而那個(gè)時(shí)代的建設(shè)企業(yè)規(guī)模又很小，且主要是地方性企業(yè)。這就迫使負(fù)責(zé)每個(gè)區(qū)段的工程師，將工程任務(wù)切割為相當(dāng)短的工段，使之與投標(biāo)合同相稱。從一個(gè)角度看，由于對(duì)簽約程序缺乏集中的控制和監(jiān)督，所雇用的建設(shè)企業(yè)規(guī)模小，且工程師與承包人之間的個(gè)人關(guān)系又非同一般，這很有可能助長(zhǎng)腐敗行為。但換一個(gè)角度來看，又可以認(rèn)為，上述情況恰恰不利于不正當(dāng)行為。一方面，運(yùn)河建設(shè)技術(shù)不但使得每英里的工程成本容易在實(shí)施監(jiān)督的工程師或承包人之間做出比較，而且也易于查出那些低于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的河段；另一方面，單個(gè)腐敗事件所獲得的利益絕對(duì)量無疑是很小的。

1825年官方舉辦的伊利運(yùn)河整體竣工儀式飽受贊譽(yù)，但此前觀察家們已對(duì)伊利運(yùn)河財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)上的成功了然于心。的確，在伊利運(yùn)河中段開通后不久，就有大筆收費(fèi)入賬。正因?yàn)槿绱?，為剩余工程籌資而發(fā)行的證券，甚至引起了遠(yuǎn)在倫敦的投資者的興趣。

伊利運(yùn)河竣工后，即使不存在腐敗，超支問題在紐約州也變得日益嚴(yán)重。如上所述，伊利運(yùn)河不但在刺激沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展上成效顯著，而且它的收費(fèi)帶來收入盈余，以至于在州議員中間掀起了一股通過借款在全紐約州修建更多運(yùn)河的熱潮。五年之內(nèi)，他們連續(xù)批準(zhǔn)了一系列運(yùn)河的修建，盡管運(yùn)河委員會(huì)提交的一份報(bào)告預(yù)測(cè)，所規(guī)劃的運(yùn)河中至少有一些是入不敷出的，盡管州審計(jì)長(zhǎng)和州長(zhǎng)多次提出嚴(yán)重警告，表示這些項(xiàng)目的收益不可能彌補(bǔ)成本。州政府年度支出不斷增長(zhǎng)，而州議會(huì)又不愿增稅，因而，政府只好更多地依靠運(yùn)河收費(fèi)收入或累計(jì)盈余，以及外部融資款，如以低于市場(chǎng)的利率從公共教育基金借款，這就使情況變得更糟。盡管出現(xiàn)了財(cái)政不平衡的征兆，但州議會(huì)卻在1835年和1836年再次否決州長(zhǎng)的提議，不但批準(zhǔn)了大規(guī)模擴(kuò)建和改建伊利運(yùn)河（人們廣泛認(rèn)為這是由于運(yùn)輸量大于預(yù)期，以致伊利運(yùn)河通航能力不足），而且批準(zhǔn)了其他幾項(xiàng)水道工程項(xiàng)目和一筆300萬美元的貸款用以資助紐約與伊利鐵路建設(shè)。盡管其間政府權(quán)力發(fā)生了黨派更迭（從民主黨到輝格黨），盡管有一位膽識(shí)過人的州審計(jì)長(zhǎng)，盡管1837年的金融危機(jī)和隨后出現(xiàn)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)低迷（運(yùn)河收益隨之下降）促使人們收縮注意力，但州議會(huì)依然奉行鋪張政策。結(jié)果，州政府無論是償還舊債的能力還是獲得新貸款的能力都遭到明顯削弱。

（摘自商務(wù)印書館《腐敗與改革——美國(guó)歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》 ）