劉超

〔摘要〕頁巖氣是我國近兩年來能源發(fā)展戰(zhàn)略重點。頁巖氣的成功開發(fā)利用除了要從關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)進行突破，也需要探究頁巖氣開發(fā)的法律制度需求。波蘭是繼美國之后力促頁巖氣商業(yè)性開發(fā)并進行了系統(tǒng)制度建設(shè)的國家，其在完善頁巖氣資源權(quán)屬制度、細化礦業(yè)權(quán)特許取得制度以及構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險規(guī)制制度等幾個方面有其特色，我們可以歸納其制度經(jīng)驗并予以借鑒，完善我國頁巖氣開發(fā)管理的制度架構(gòu)，包括完善頁巖氣資源國家所有權(quán)制度和頁巖氣資源特許權(quán)制度，并從機構(gòu)設(shè)置上改進當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與管理制度。

〔關(guān)鍵詞〕頁巖氣；波蘭；礦業(yè)權(quán)特許；環(huán)境風(fēng)險預(yù)防

〔中圖分類號〕DF462〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0085-07

頁巖氣是一種非常規(guī)天然氣資源，它以吸附或游離狀態(tài)存在于泥巖、高碳泥巖、頁巖及粉砂質(zhì)巖類夾層中?！?〕加快頁巖氣開發(fā)，對于保障國家能源安全、改善能源結(jié)構(gòu)、帶動經(jīng)濟社會發(fā)展、保護環(huán)境等都具有十分重要的意義。〔2〕我國是世界上頁巖氣儲量最為豐富的國家①，與此同時，我國發(fā)展過程中面臨傳統(tǒng)能源供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，能源危機凸顯。因此，如何更好地開發(fā)利用頁巖氣資源是改進我國當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對能源短缺危機的迫切需要。我國既有的研究多注重于頁巖氣自身的自然屬性及開發(fā)利用技術(shù)。僅此不夠，我們還必須探究頁巖氣開發(fā)管理的法律制度需求，設(shè)計完善的制度架構(gòu)以保障頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康迅速發(fā)展。波蘭的頁巖氣儲量豐富且在歐洲率先進行了大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。在此過程中，為了保障和規(guī)范頁巖氣的開發(fā)利用，波蘭構(gòu)建了一系列法律制度，可以為我國提供一些有益的經(jīng)驗和借鑒。

一、頁巖氣開發(fā)管理的法律制度需求

本世紀(jì)以來，由美國“頁巖氣革命”所掀起的頁巖氣勘探開發(fā)的熱潮席卷全球，世界上48個已發(fā)現(xiàn)頁巖氣巖層的國家，很多已經(jīng)開始正式開發(fā)利用頁巖氣資源。我國國家決策層面已經(jīng)逐步重視頁巖氣的勘探開發(fā)工作。國土資源部于2011年發(fā)布公告將頁巖氣列為新發(fā)現(xiàn)礦種，將對其按單獨礦種進行投資管理。國家能源局隨后密集發(fā)布《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》、《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》和《國土資源部關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》等政策文件以推動頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在實踐層面，國土資源部于2011年和2012年實施兩輪頁巖氣招標(biāo)出讓，分別出讓4個和19個頁巖氣區(qū)塊的探礦權(quán)。在我國的頁巖氣開發(fā)規(guī)劃中，我國將逐步推行頁巖氣大規(guī)模開發(fā)利用。

但是，頁巖氣豐富儲量僅為我國勾畫了一個緩解能源危機的美好前景，到大規(guī)模開發(fā)利用還有漫漫長路。頁巖氣資源的成功開發(fā)利用，首先受制于頁巖氣開發(fā)的水力壓裂技術(shù)和水平鉆井技術(shù)等核心技術(shù)的成熟，而且，確定頁巖氣儲層地質(zhì)構(gòu)造、成藏條件并準(zhǔn)確評估儲量和可采資源量以及開發(fā)并推廣核心技術(shù)，有賴于政府出巨資完成基礎(chǔ)工作以形成龐大數(shù)據(jù)庫并向公眾完全開放?！?〕同時，還必須應(yīng)對與解決國際能源署（IEA）提出的一系列可能會影響全球非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)問題，包括有：世界各地的非常規(guī)天然氣潛力研究有限，環(huán)境問題，財政狀況，土地所有者的承認，地方當(dāng)局的干擾，管道和基礎(chǔ)設(shè)施方面的問題，技術(shù)、設(shè)備的可用性和熟練勞動力，燃氣工作者的經(jīng)驗，等等?！?〕頁巖氣能否被成功開發(fā)利用，就不僅僅取決于關(guān)鍵技術(shù)問題的解決與突破，還取決于在制度設(shè)計上能否為頁巖氣開發(fā)利用確立有效的權(quán)利規(guī)范、利益配置與風(fēng)險分擔(dān)體系，而進行這一項工作之前，必須深入探析頁巖氣開發(fā)中的法律制度需求。

（一）頁巖氣資源權(quán)屬制度

頁巖氣是地下礦產(chǎn)資源，世界各國在對資源進行大規(guī)模開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之前，隱含的前提是必須明晰資源權(quán)屬。就世界各國的資源權(quán)屬法律體系所提供的資源權(quán)屬制度經(jīng)驗而言，無非有兩種：第一，私有化，將自由獲取的資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán)；第二，管制，包括外部管制（政府管制）和內(nèi)部管制（使用者的自我管制），這在法律上經(jīng)常體現(xiàn)為在該資源上確立公共財產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)實中各國的頁巖氣資源權(quán)屬制度的規(guī)定整體上是鑲嵌在其自身的所有權(quán)制度框架中，是其所有權(quán)理念與制度的邏輯延伸，但也并非完全如此，有些國家會基于礦產(chǎn)資源以及頁巖氣等新型能源的特殊自然屬性，以及這些資源在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要社會意義而制定一些特殊性的所有權(quán)或勘探開采權(quán)獲取的特殊規(guī)則。比如，頁巖氣是從地下頁巖層中開采的，針對礦權(quán)與土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體很難統(tǒng)一的問題，美國在土地私有制制度語境下適用“天空法則”處理這二者關(guān)系，土地所有權(quán)人對其土地下的石油和天然氣資源享有所有權(quán)，并享有開采權(quán)，但隨著石油天然氣開采技術(shù)的發(fā)展成熟以及頁巖氣大規(guī)模商業(yè)性開發(fā)，美國以獲取法則（the rule of capture）取代天空法則，油井經(jīng)營者可以開采另一土地所有者的土地下的原油卻不承擔(dān)責(zé)任，以運行和鼓勵以最大的開采能力開采原油和天然氣。參見胡德勝編著《美國能源法律與政策》，鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2010年，100頁?？梢?，頁巖氣資源的權(quán)屬制度的規(guī)定，首先是政治與政策選擇，其次才是立法技術(shù)的選擇。

（二）頁巖氣礦業(yè)權(quán)取得制度

不管世界各國對于自然資源權(quán)屬進行了何種制度設(shè)計，都會面臨一個的問題是，如何設(shè)計制度以賦予特定主體獲取頁巖氣資源的探礦權(quán)與采礦權(quán)。頁巖氣資源開發(fā)是一項專業(yè)要求非常高的工作，無論是自然資源公共所有或者私人所有，有成熟技術(shù)和經(jīng)濟基礎(chǔ)的有資質(zhì)主體基本不會與頁巖氣資源所有權(quán)人完全重合。因此，每個國家均需規(guī)定完善的頁巖氣探礦權(quán)與采礦權(quán)制度，以賦予有資質(zhì)主體開發(fā)利用頁巖氣資源的權(quán)利。比如在我國，一切自然資源屬于國家所有，國土資源部先后兩次以招標(biāo)方式出讓頁巖氣探礦權(quán)，吸引三大國有油企以及民營企業(yè)、地方國企和非油氣央企等近百家單位參與角逐以獲取探礦權(quán)?！?〕在實行自然資源私人所有的制度體系中，也會存在如何將頁巖氣的探礦權(quán)和采礦權(quán)向所有權(quán)人之外的其他主體讓渡的問題。

（三）環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與管理制度

國際能源機構(gòu)（IEA）在2011年12月發(fā)布的《世界能源展望：非常規(guī)天然氣特別報告》中宣稱，天然氣的“黃金時代”的來臨仰仗頁巖氣的成功開發(fā)，但其對比于傳統(tǒng)能源優(yōu)勢實現(xiàn)的前提是頁巖氣資源開發(fā)所帶來的環(huán)境風(fēng)險能夠得到有效規(guī)制管理?！?〕雖然從理論上而言頁巖氣是清潔能源，世界上已經(jīng)探明頁巖氣儲量豐富的國家均認可頁巖氣開發(fā)利用在解決能源危機、推進清潔生產(chǎn)中的功能。但一直未能平息的是頁巖氣資源開發(fā)可能引致的環(huán)境風(fēng)險的爭議，且頁巖氣本身是否為清潔能源也受到質(zhì)疑?！?〕由此，如何應(yīng)對頁巖氣資源開發(fā)的自然規(guī)律設(shè)計出有效的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與管理制度，是能否成功開發(fā)頁巖氣資源的重要的制度保障。

二、波蘭頁巖氣開發(fā)管理中的制度安排

根據(jù)美國能源信息署（EIA）的數(shù)據(jù)，波蘭頁巖氣儲量達到53萬億立方米，位列歐洲第一。與此同時，波蘭傳統(tǒng)的石油和天然氣資源極度匱乏，波蘭在每年消耗的140億立方米天然氣中，本國僅能滿足30%的能源需求，70%的天然氣依賴于從鄰國俄羅斯進口。

因此，為滿足國內(nèi)能源需求、改變能源結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)狀、追求能源獨立、擺脫對俄羅斯天然氣的依賴性以及削減二氧化碳排放量等多重訴求，波蘭致力于推進頁巖氣開發(fā)，并為頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)利用而突破技術(shù)瓶頸的同時，積極出臺政策或創(chuàng)新制度以力促頁巖氣開發(fā)。概括而言，波蘭為促進頁巖氣開發(fā)利用中的制度安排，擇其要者可以歸納為以下幾個方面。

（一）波蘭對頁巖氣資源國家所有的一般和特殊制度

波蘭系統(tǒng)規(guī)范礦產(chǎn)資源權(quán)屬與礦業(yè)行為的法律規(guī)范是1994年頒布的《地質(zhì)與采礦法》。該法律第7條第1款規(guī)定，礦產(chǎn)資源并不屬于土地房產(chǎn)的一部分，而是屬于國家財產(chǎn)。在符合法律規(guī)定的情況下，國家可以通過授予采礦使用權(quán)來利用、處置該權(quán)利。根據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第9條，在采礦使用權(quán)協(xié)議及其他法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，采礦使用權(quán)能排除他方勘探指定的礦物。不過，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)由國家保留。〔8〕質(zhì)言之，在波蘭已經(jīng)確立的礦產(chǎn)資源法律制度體系中，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家所有。

與此同時，兼之上述新能源的勘探、開發(fā)和利用對波蘭追求能源獨立的特殊價值，波蘭針對頁巖氣這一新能源的權(quán)屬制度制定專門規(guī)則，以重申和突出國家的能源利益。要言之：第一，通過具體規(guī)定，國家實現(xiàn)對戰(zhàn)略資源的唯一控制權(quán)；第二，通過現(xiàn)有的監(jiān)管，勘探、發(fā)掘、利用資源的控制權(quán)在波蘭也由國家保留；第三，國家對勘探者在他們的活動中獲得的珍貴地質(zhì)信息也保留控制權(quán)以保護國家的能源利益；第四，在波蘭能源依賴受到行為實體持有優(yōu)惠的探索、前景，或利用資源損害的情況下，國家可以通過條款捍衛(wèi)自己的利益?！?〕

（二）波蘭對頁巖氣勘探開采特許權(quán)的體系化規(guī)定

波蘭的礦產(chǎn)資源所有權(quán)由國家保留，且為頁巖氣國家所有權(quán)的實現(xiàn)制定了專門規(guī)則。同時，美國頁巖氣成功商業(yè)性開發(fā)昭示的經(jīng)驗是，要通過礦業(yè)權(quán)制度設(shè)計以開放市場吸引大量企業(yè)參與勘探開發(fā)。美國“頁巖氣革命”中頁巖氣市場高度開放，有7900家油氣公司、油田服務(wù)公司和設(shè)備供應(yīng)商進入頁巖氣行業(yè)。具體內(nèi)容參見趙川《頁巖氣美國模式：7900家中小企業(yè)分羹盛宴》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2012年12月28日第22版。所以，當(dāng)波蘭預(yù)期推進頁巖氣開發(fā)時，必須設(shè)計出體系完整的頁巖氣勘探特許權(quán)制度，以同時兼顧實現(xiàn)上述兩種制度目標(biāo)。具體而言，在波蘭《地質(zhì)與采礦法》框架下，其頁巖氣勘探與開采特許權(quán)制度可以歸納為以下幾個方面：

1.設(shè)定專門的特許機構(gòu)。波蘭《地質(zhì)與采礦法》第16條規(guī)定：“除第二項以外，特許權(quán)均由環(huán)境保護、自然資源和森林部授予。”也即波蘭立法賦權(quán)其環(huán)境保護、自然資源和森林部作為礦產(chǎn)資源勘探與開采特許權(quán)的特許機構(gòu)，根據(jù)該法第103條規(guī)定，該部人員的資格由部長會議批準(zhǔn)。

2.取得特許權(quán)的資質(zhì)要求。企業(yè)預(yù)期在波蘭進行頁巖氣的勘探與開發(fā)，必須從波蘭環(huán)境保護、自然資源和森林部部長取得特許權(quán)。該機構(gòu)作為國家授權(quán)機關(guān)負責(zé)許可證的頒發(fā)。為了取得這一許可，企業(yè)必須符合特定的法律要求，特別是《地質(zhì)與采礦法》和《經(jīng)濟活動自由法案》的資質(zhì)要求。

3.特許權(quán)的程序要求。該程序性要求可以概括為：（1）招標(biāo)，依據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第11條規(guī)定，在預(yù)期開放設(shè)定探礦權(quán)與采礦權(quán)的礦區(qū)應(yīng)先進行招標(biāo)程序。（2）申請，社會主體特許申請的內(nèi)容規(guī)定于《地質(zhì)與采礦法》第18條，包括：申請人的名稱；對經(jīng)營活動的類型和指定范圍；申請人已申請在該區(qū)域?qū)⒁M行活動的內(nèi)容；特許權(quán)授予的期限，企業(yè)只能在該期限內(nèi)進行活動；申請在指定范圍內(nèi)的開采資源的名稱。（3）簽訂采礦使用權(quán)協(xié)議，即特許機構(gòu)在審查的基礎(chǔ)上與特定主體簽訂采礦權(quán)適用協(xié)議，根據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第9條規(guī)定，在采礦使用權(quán)協(xié)議及其他法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，采礦使用權(quán)能排除他方勘探指定的礦物。在波蘭，采礦使用權(quán)協(xié)議是以書面形式設(shè)立并由國家財政部審議，該協(xié)議規(guī)定各方當(dāng)事人對地下資源開發(fā)活動時的權(quán)利和義務(wù)。 〔10〕

（三）波蘭對頁巖氣勘探開采中環(huán)境風(fēng)險預(yù)防與管理的制度規(guī)范

波蘭重視礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的同時，也非常注重在此過程中的環(huán)境保護與環(huán)境風(fēng)險管理：（1）從立法規(guī)定上看，波蘭《地質(zhì)與采礦法》第17條規(guī)定：“特別是與環(huán)境保護有關(guān)的問題，則要授予特許權(quán)必須對因進行特許權(quán)所包括的活動所造成的后果簽訂擔(dān)保書，提交保證金?！保?）從機構(gòu)設(shè)置上看，波蘭設(shè)置環(huán)境保護、自然資源和森林部作為職能部門代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與管理權(quán)。（3）從特許條件上看，作為特許機構(gòu)，波蘭的環(huán)境保護、自然資源和森林部在審查采礦使用權(quán)申請主體的勘探開采特許權(quán)申請時，如果該主體申請在礦區(qū)范圍內(nèi)進行的活動可能影響到環(huán)境時，作為授權(quán)機關(guān)可以拒絕特許權(quán)申請，禁止資源開發(fā)。（4）對環(huán)境風(fēng)險的全過程監(jiān)控，波蘭基于對礦產(chǎn)資源的所有，即使授予了企業(yè)勘探采礦特許權(quán)，但也能作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人對礦產(chǎn)資源勘探開采的全過程監(jiān)管以保持國家對頁巖氣對勘探、開發(fā)、利用波蘭資源的人的控制。

三、完善我國頁巖氣開發(fā)管理的制度架構(gòu)——波蘭經(jīng)驗的啟示

頁巖氣資源開發(fā)利用是近幾年才進入世界各國的視野，在資源開發(fā)技術(shù)和制度保障上都面臨全新的挑戰(zhàn)。波蘭為促進頁巖氣資源商業(yè)化開發(fā)的制度保障體系可以為我國正在積極推進的頁巖氣發(fā)展規(guī)劃的實施提供一些有助益的啟示。

（一）頁巖氣資源國家所有權(quán)制度的完善

我國國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)將頁巖氣列為新發(fā)現(xiàn)的獨立礦種。根據(jù)我國《憲法》第9條第1款和《物權(quán)法》第46條的規(guī)定，礦藏專屬國家所有。我國《礦產(chǎn)資源法》第3條也規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有。質(zhì)言之，在我國立法理路中，國家對于一切關(guān)系到國計民生的自然資源概括地享有所有權(quán)。全國人大常委會根據(jù)當(dāng)前自然資源開發(fā)利用的新進展，將自然資源的范圍界定為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、氣候資源、海洋資源等。〔11〕在此立法思路和制度邏輯下，尚未進入立法視野的頁巖氣等新型能源也當(dāng)然屬于國家所有權(quán)的客體。

但問題的關(guān)鍵是現(xiàn)行的僅止步于所有權(quán)宣示性的規(guī)定，能否承載與實現(xiàn)頁巖氣國家所有的制度目標(biāo)與社會功能？作為自然資源的頁巖氣國家所有應(yīng)當(dāng)承載的社會價值有：生態(tài)價值保障功能、能源公益屬性的實現(xiàn)功能、任何個體獨占的排除功能以及控制所有權(quán)與收入所有權(quán)的兼顧功能?！?2〕但是，現(xiàn)實中，我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度運行的實踐卻經(jīng)常會出現(xiàn)制度實施邏輯錯位、制度功能異化和制度運行目標(biāo)落空等問題?，F(xiàn)實中礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)制度的實踐困境主要有：（1）礦產(chǎn)資源國家所有基本上是屬于宣示性的規(guī)定，并沒有系統(tǒng)的法律制度與經(jīng)濟制度來予以落實。（2）根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定，國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。美國的資源補償費率是125%，澳大利亞、馬來西亞是10%，而我國石油、天然氣的補償費率僅為1%〔13〕，資源補償費率的低下使得國家基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)所享有的經(jīng)濟利益受損，同時也滋生了權(quán)力尋租的空間。（3）現(xiàn)實中，國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)主要通過收取資源稅和資源補償費轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源使用權(quán)的方式實現(xiàn)，基于執(zhí)法監(jiān)管力量等的限制，沒有有效地實現(xiàn)全過程監(jiān)督，現(xiàn)實中采富棄貧、采大棄小、采易棄難等造成礦產(chǎn)資源貧化和浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生。（4）我國自然資源實行分級分條塊管理，國土資源部門、各級地方政府及國有企業(yè)代表國家分別行使不同形式與類型的自然資源所有權(quán)，但是，現(xiàn)實中地方政府和國有企業(yè)在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時，更多注重的是經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)利益與能源公益屬性。

借鑒波蘭對于頁巖氣國家所有權(quán)的規(guī)定，我們可以采取的制度完善路徑有：（1）在立法思路上，矯正當(dāng)前法律體系僅在《憲法》、《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》中宣示性規(guī)定礦產(chǎn)資源國家所有的立法思路，進一步歸納與設(shè)計出系統(tǒng)的實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的法律制度與政策工具。（2）借鑒波蘭在《地質(zhì)與采礦法》中區(qū)分基礎(chǔ)礦產(chǎn)與普遍礦產(chǎn)的分別立法思路①，實現(xiàn)國家（通過國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門）對基礎(chǔ)礦產(chǎn)和戰(zhàn)略資源的唯一控制權(quán)，且不能通過授權(quán)地方政府的方式實現(xiàn)。（3）應(yīng)當(dāng)通過立法保障國家基于對礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)而實現(xiàn)其多重價值，不僅是經(jīng)濟價值，而且包括生態(tài)價值與勘探中獲取的珍貴地質(zhì)信息。（4）國家對于礦產(chǎn)資源享有的所有權(quán)的權(quán)能與效力還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在全過程控制中，即使通過特許協(xié)議轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的勘探開采權(quán)，也應(yīng)當(dāng)進行全過程控制以避免上述可能會導(dǎo)致礦產(chǎn)資源貧化、效率低下和浪費現(xiàn)象的出現(xiàn)。（5）對于頁巖氣等新型能源除了適用既有的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的一般規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)借鑒波蘭的做法，針對頁巖氣資源自身的自然規(guī)律、勘探需求而制定專門的規(guī)則體系。

①波蘭《地質(zhì)與采礦法》第5條中規(guī)定了普通礦產(chǎn)是基礎(chǔ)礦產(chǎn)之外的礦產(chǎn)，該法第16條第2項規(guī)定：普通礦產(chǎn)之普查、勘探及開采的特許權(quán)由市鎮(zhèn)長授予，其余的均由國家授予。波蘭的這種公共權(quán)力的國家整體性在層級上的明確，當(dāng)不再夾雜著中央和地方的財產(chǎn)利益時，更容易形成權(quán)力的向心力。參見康紀(jì)田《波蘭礦業(yè)法給我國礦業(yè)立法的啟示》，《中國礦業(yè)》2006年第7期。

（二）頁巖氣資源特許權(quán)制度的完善

在我國《物權(quán)法》的框架中，探礦權(quán)和采礦權(quán)屬于用益物權(quán)。探礦權(quán)和采礦權(quán)被合稱為礦業(yè)權(quán)，與取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等一起被稱為特別法上的物權(quán)，也基于其需要通過行政許可的方式取得，而稱之為特許物權(quán)?！?4〕質(zhì)言之，《物權(quán)法》上的礦業(yè)權(quán)是特許物權(quán)，由行政許可取得，其具體法律依據(jù)還來源于我國《行政許可法》第12條第2款的規(guī)定。我國《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)條文對于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的行政許可進一步細化規(guī)定，設(shè)定具體的礦產(chǎn)資源特許制度。

在筆者檢索的文獻中，鮮見對我國當(dāng)前礦業(yè)特許權(quán)的專門研究?？傮w上而言，我國環(huán)境法學(xué)界對當(dāng)前礦業(yè)特許權(quán)的批評，在于我國《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)等有性質(zhì)爭議的權(quán)利界定為用益物權(quán)，使之民法物權(quán)化?！?5〕行政法學(xué)者對于自然資源特許權(quán)的批評，集中于反思當(dāng)前的制度忽視自然資源特許權(quán)的私權(quán)屬性，特許權(quán)取得以審批方式為主，從而導(dǎo)致利害關(guān)系人的利益保護不周和對特許權(quán)人救濟不充分。〔16〕其實，我國《行政許可法》第53條已經(jīng)規(guī)定了行政許可權(quán)的取得可以通過招標(biāo)、拍賣等市場經(jīng)濟手段，并非只有行政審批的方式。事實上，我國國土資源部在已完成的兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓中均采用的是市場公平競爭的方式?；谡撌瞿康暮椭黝}，筆者在本文中不預(yù)期系統(tǒng)討論當(dāng)前自然資源特許權(quán)制度的得失，僅從波蘭在頁巖氣勘探開采特許權(quán)的規(guī)定及對于勘探特許權(quán)與開采特許權(quán)之間的關(guān)系的角度，探究我國頁巖氣特許權(quán)的體系化完善。

1.明確規(guī)定并普遍實施頁巖氣等礦產(chǎn)資源特許權(quán)取得的招標(biāo)制度。我國雖然在《行政許可法》第53條規(guī)定對于行政許可要“通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定”，但《礦產(chǎn)資源法》中第二章規(guī)定的礦業(yè)權(quán)特許權(quán)的取得只規(guī)定了行政審批的方式。而波蘭《地質(zhì)與采礦法》第11條明確規(guī)定了開放設(shè)定探礦權(quán)與采礦權(quán)的礦區(qū)應(yīng)先進行招標(biāo)程序，并在第18條對于該程序?qū)嵤┮?guī)定了具體規(guī)則。雖然我國在《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》中規(guī)定“要制定準(zhǔn)入門檻和資質(zhì)，推動礦權(quán)招投標(biāo)制度、區(qū)塊退出機制及合同管理”，但該規(guī)劃僅為部門規(guī)章，效力層次不高且規(guī)定較為宏觀簡略，難以為我國正在積極推進的頁巖氣招標(biāo)提供完善的規(guī)則依據(jù)。故此，建議修改《礦產(chǎn)資源法》，明確將招標(biāo)、拍賣等市場機制與行政審批程序并重，并且在行政立法與部門規(guī)章中細致規(guī)定這些市場機制手段的具體規(guī)則。