尹學(xué)朋　王國寧

[摘要]國家認(rèn)同問題是伴隨著民族的產(chǎn)生就存在的民族政治問題，在社會轉(zhuǎn)型與利益分化的進(jìn)程中進(jìn)一步凸顯。邊疆治理面臨著民族矛盾上升、國家政權(quán)合法性的流失、跨界民族問題增多等方面的挑戰(zhàn)。為了化解利益分化時(shí)期國家認(rèn)同與治理危機(jī)，需不斷發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高駕馭民族社會問題的能力，培養(yǎng)民族地區(qū)的中介組織以提高政府公信力，從而達(dá)到善治。

[關(guān)鍵詞]利益分化；少數(shù)民族；國家認(rèn)同；邊疆治理

[作者]尹學(xué)朋，安徽省社會科學(xué)院馬克思主義研究所副研究員、碩士生導(dǎo)師。合肥，230051；王國寧，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院中外政治制度研究生。四川南充，637002

[中圖分類號]C957；D633.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）06-0011-008

所謂邊疆少數(shù)民族的國家認(rèn)同，是邊疆的少數(shù)民族對自己歸屬哪個(gè)國家的身份確認(rèn)以及在心理上對自己所歸屬國家政治共同體的關(guān)心、評價(jià)和期待，是民族國家成員應(yīng)具有的一種重要的公民意識。改革開放以來，我國邊疆多民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化成果顯著，人民生活水平明顯提高，政治、社會、文化等逐步實(shí)現(xiàn)合理、有序、協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于邊疆多民族地區(qū)地理環(huán)境的特殊性、先天自然稟賦的差異以及資源開發(fā)過程中存在的不合理開發(fā)、補(bǔ)償力度不夠等問題，使邊疆多民族地區(qū)的利益分化逐漸加深，利益關(guān)系日益復(fù)雜化，利益沖突出現(xiàn)上升態(tài)勢，造成邊疆少數(shù)民族的民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的張力不斷擴(kuò)大，給邊疆治理帶來了挑戰(zhàn)，也對邊疆治理機(jī)制的重構(gòu)提出了要求。

一、利益分化中少數(shù)民族國家認(rèn)同的困境

在邊疆多民族地區(qū)的利益分化進(jìn)程中，利益分化呈現(xiàn)復(fù)雜化和多樣性，從分化的表現(xiàn)形式上看，主要有以下兩個(gè)方面：

（一）地域性的利益分化

在我國，85%的陸地邊界線在少數(shù)民族地區(qū)，邊疆地區(qū)約有135個(gè)邊境縣，其中107個(gè)位于少數(shù)民族地區(qū)，因此，我國邊疆多民族地區(qū)指少數(shù)民族“小聚居”的陸疆地區(qū)，但也有一定數(shù)量的漢族居于其間。該地區(qū)民族成分復(fù)雜，宗教信仰多元，地域遼闊，資源豐富且分布不均，地域差異以及邊疆地區(qū)城鄉(xiāng)之間長期存在的二元分割結(jié)構(gòu)造成邊疆多民族地區(qū)區(qū)域性的利益分化不斷加深。

在邊疆多民族地區(qū)，城鄉(xiāng)之間的利益分化表現(xiàn)最為明顯。該地區(qū)的各級城市多是建立在自然條件、地理?xiàng)l件比較優(yōu)越的地帶，加上國家相關(guān)政策的大力扶持，城市化水平相對較高，與中部、東部的城市相差不大。但邊疆多民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)由于各種自然條件的限制，在邊疆開發(fā)中長期被忽視，一些仍處于半封閉的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，有些少數(shù)民族地區(qū)甚至仍處于整體性的貧困狀態(tài)。根據(jù)國家民族事務(wù)委員會公布的資料顯示：2013年，民族八省區(qū)（民族八省區(qū)指少數(shù)民族人口相對集中的內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個(gè)自治區(qū)和貴州、云南、青海三個(gè)?。┺r(nóng)村貧困人口為2562萬人，占全國農(nóng)村貧困人口的31.1%，是其鄉(xiāng)村人口占全國比重（15.4%）的2倍多；從貧困發(fā)生率看，八省區(qū)貧困發(fā)生率為17.1%，高于全國（8.5%）8.6個(gè)百分點(diǎn)?？梢?，邊疆農(nóng)村地區(qū)貧困面比較大，扶貧開發(fā)任務(wù)仍較繁重。

城鄉(xiāng)之間的二元分割導(dǎo)致并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的利益分化，城鄉(xiāng)間的資源汲取能力差異明顯，城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷擴(kuò)大，包括科教文衛(wèi)等在內(nèi)的社會發(fā)展差距也在不斷擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，西部邊疆地區(qū)的城市如烏魯木齊、昆明等地的房價(jià)與中部、東部一些城市的房價(jià)相差不大，中小城市的房價(jià)猛漲，出現(xiàn)“西部城市東部房價(jià)”的現(xiàn)象。而隨著西部邊疆多民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，邊疆農(nóng)村地區(qū)的許多少數(shù)民族群眾面臨著“有家不想呆，進(jìn)城進(jìn)不來”的尷尬情境。長期如此，一些農(nóng)村地區(qū)的少數(shù)民族群眾勢必產(chǎn)生一定的心理落差，心理不平衡凸顯，若其利益長期被忽視或缺少有效的表達(dá)渠道，相對剝奪心理下的民族主義火焰極易被引燃，訴諸暴力等極端化的利益表達(dá)方式可能將成為其宣泄不滿的重要途徑。

（二）族際間的利益分化

我國邊疆地區(qū)民族成分復(fù)雜，西南邊疆地區(qū)分布著藏、壯、彝、傣、苗、傈僳等族；西北邊疆地區(qū)分布著維吾爾、回、哈薩克、烏孜別克、柯爾克孜、塔吉克、蒙古等族；東北邊疆地區(qū)分布著朝鮮、滿、蒙古、達(dá)斡爾、鄂溫克、鄂倫春、赫哲等族。民族分布總體上呈現(xiàn)為“大雜居，小聚居”的分布狀態(tài)，“大雜居”的特點(diǎn)說明了我國邊疆多民族地區(qū)的民族關(guān)系總體上是比較和諧的，而“小聚居”的特點(diǎn)則說明了我國邊疆少數(shù)民族仍處于一種半封閉的居住狀態(tài)，這在一定程度上給邊疆地區(qū)民族間關(guān)系的發(fā)展增添了許多不可預(yù)測的因素。長期以來，具有不同民族特性的個(gè)體民族積極參與到市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益競爭中，原有的族際利益格局逐漸被打破，在族際意識出現(xiàn)強(qiáng)化和利益角逐激烈化的相互交織中，新的族際利益格局日益形成。但不同民族群體由于先天自然稟賦存在優(yōu)劣以及利益實(shí)現(xiàn)能力不同，在趨利性的市場競爭中極易產(chǎn)生利益分化下的族體意識強(qiáng)化，以至于出現(xiàn)利益分割下的“民族孤島”現(xiàn)象。利益分化作為一種社會現(xiàn)象，為勤勞的人們指引了致富方向，但在一定條件下又激化了一些相對利益受損民族的民族情緒，強(qiáng)化了其自我認(rèn)同的意識，出現(xiàn)對國家認(rèn)同的困境。

1.民族認(rèn)同出現(xiàn)極端化

民族認(rèn)同產(chǎn)生于個(gè)體自我建構(gòu)和社會塑造互動的過程中，是民族共同體成員的心理歸屬和族體意識的集中體現(xiàn)，這種認(rèn)同既包括對本民族的自我認(rèn)同也包括對其他民族的認(rèn)同。民族認(rèn)同作為一種社會意識對社會存在具有雙重作用。就其積極作用而言，在民族共同體的日常生活中，民族認(rèn)同有利于促進(jìn)各民族間的情感交流和溝通，促進(jìn)民族間的協(xié)調(diào)發(fā)展，激發(fā)民族的憂患意識和愛國精神，提升民族凝聚力。但當(dāng)民族認(rèn)同處于較低層次的自我認(rèn)同時(shí)，就難以在較高層次的國族認(rèn)同和國家認(rèn)同上達(dá)成共識，容易在個(gè)體自我過程中形成集體自我，造成民族認(rèn)同的極端化。民族認(rèn)同的極端表現(xiàn)主要是強(qiáng)烈的排他性和封閉性，排他性使個(gè)體民族過于關(guān)注本民族的生存與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對本民族的認(rèn)同而排斥異質(zhì)性的其他民族；封閉性則使個(gè)體民族產(chǎn)生自大和自卑，自大會使一個(gè)民族固步自封，自卑會使一個(gè)民族拒絕與其他民族交往，不愿向其他民族學(xué)習(xí)，這兩種情況都不利于族際間的交往與個(gè)體民族自身的發(fā)展。在我國這樣一個(gè)多民族國家中，其負(fù)面作用更不容忽視。隨著我國邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的全面轉(zhuǎn)型，原有的社會利益格局發(fā)生變動，新的社會利益格局正在重塑。在利益分化過程中，錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系與民族宗教關(guān)系交匯在一起，使許多利益分化問題以民族問題的形式表現(xiàn)出來，民族間的利益張力不斷增大，局部的非理性的族體動員現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由利益爭奪導(dǎo)致族際關(guān)系緊張甚至族際沖突。如近年來我國西北邊疆地區(qū)一些少數(shù)民族之間因占有的水源、草地、礦產(chǎn)等資源存在差異，族際間貧富差距不斷加大，為爭奪資源而產(chǎn)生的族際沖突不斷增多，而在利益博弈中處于弱勢地位的民族群體的正當(dāng)利益若受到異族侵犯或沒有得到當(dāng)?shù)貒艺?quán)組織的合理保護(hù)，民族自尊心極易受到傷害，容易產(chǎn)生“民族對立”心理和自我認(rèn)同的強(qiáng)化，使其在表達(dá)利益訴求時(shí)往往訴諸暴力等極端化的方式或訴求于鄰國同族同胞以逃離本國。

2.政治認(rèn)同出現(xiàn)多元化

政治認(rèn)同作為個(gè)人或群體對政治制度、政治程序以及政府組織的認(rèn)可、接納，體現(xiàn)著人們的政治選擇和政治歸屬感，包含著對國家、政府、執(zhí)政黨等政治符號的多重認(rèn)同。在多民族國家中，各民族的政治認(rèn)同作為一種政治情感，體現(xiàn)著國家、執(zhí)政黨、地方政權(quán)合法性的高低。在我國邊疆多民族地區(qū)，國家政權(quán)組織的合法性與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性、利益分配的公平程度有著重要關(guān)系。隨著改革開放的逐漸深入和現(xiàn)代進(jìn)程的加速推進(jìn)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)面貌日新月異，個(gè)體民族間的利益格局由同質(zhì)性的格局逐漸變成了異質(zhì)性的多元利益格局，地域間、族際間的利益分化逐漸明顯，多元化的利益群體不斷形成。在利益分化進(jìn)程中，由于先天資源稟賦與后天努力的差異，各民族群體的利益分化主要表現(xiàn)為物質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)差距，這種差距直接關(guān)系著各民族的切身利益與自身發(fā)展?？陀^地講，在邊疆地區(qū)早期的現(xiàn)代化進(jìn)程中，利益分配非均衡化的現(xiàn)象必然存在，民族群體間的利益博弈逐漸常態(tài)化，但在利益競爭中處于弱勢地位的民族群體則會產(chǎn)生一種相對剝奪感，進(jìn)而形成對當(dāng)?shù)馗辉Ｈ后w的仇視心理和對當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政能力的質(zhì)疑，政治效能感和政治信任感出現(xiàn)下降。另外，在全球化背景下，西方國家往往打著“人權(quán)高于主權(quán)”等普世價(jià)值的旗號對我國邊疆地區(qū)進(jìn)行政治滲透，并對邊疆地區(qū)“藏獨(dú)…‘疆獨(dú)”等民族分裂勢力進(jìn)行輿論、資本支持，為民族分裂勢力煽動、蠱惑當(dāng)?shù)叵鄬媸軗p群眾提供了便利，侵蝕著邊疆地區(qū)各族群眾原有的政治認(rèn)同，造成當(dāng)?shù)卣忘h組織合法性的流失，進(jìn)而在一定程度上沖擊了邊疆少數(shù)民族群眾的國家認(rèn)同意識和國家忠誠度，造成了對國家認(rèn)同的危機(jī)。

3.文化認(rèn)同日顯碎片化

改革開放以來，邊疆多民族地區(qū)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，私營企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)等大量涌現(xiàn)，為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了活力。市場經(jīng)濟(jì)的趨利性使當(dāng)?shù)厝烁嗟仃P(guān)注自身的利益訴求，開始以理性“經(jīng)濟(jì)人”的角色參與市場競爭，功利主義取向不斷增強(qiáng)。個(gè)體之間、民族之間的經(jīng)濟(jì)差距不再是抽象的數(shù)字差距，更多地體現(xiàn)為能被直接感受到的現(xiàn)實(shí)差距。利益分化和社會分層作為市場競爭機(jī)制下的必然現(xiàn)象，對邊疆地區(qū)主流文化的建設(shè)和主流意識形態(tài)的認(rèn)同具有重要影響。過去，我國邊疆多民族地區(qū)的主流文化建設(shè)表現(xiàn)為國家自上而下進(jìn)行的灌輸式建設(shè)，在嚴(yán)密的組織化和強(qiáng)大的控制力下，邊疆各族群眾極易認(rèn)可、接受主流文化，形成價(jià)值取向和思想觀念的一致性。但在邊疆地區(qū)利益不斷分化、文化傳播方式多樣化以及傳播媒體自主化等背景下，主流文化與非主流文化，國族文化與少數(shù)民族文化，現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)文化，先進(jìn)文化與腐朽、落后文化等多元并存，使當(dāng)?shù)厝藗冊趦r(jià)值取向、思想意識的選擇上產(chǎn)生了迷亂。對于邊疆地區(qū)各民族而言，都力圖不斷加強(qiáng)本民族的文化認(rèn)同，對官方主流文化的宣傳教育，不再是被動地認(rèn)可和接受，而是有選擇地接受，自由地表達(dá)自己的見解，甚至?xí)岢鲑|(zhì)疑或反對，在一定程度上存在著對黨和國家主流文化的虛假認(rèn)同、邊緣化認(rèn)同等問題。在邊疆多民族地區(qū)多元文化不斷發(fā)展、繁榮的同時(shí)，如果多元化的民族文化不能得到有效整合，邊疆群眾的人生價(jià)值天平逐漸偏向經(jīng)濟(jì)價(jià)值、個(gè)人主義和狹隘民族主義等非主流文化價(jià)值，傳統(tǒng)的“國家利益至上”等價(jià)值觀被淡化甚至遺忘，極易導(dǎo)致國家主流文化的主導(dǎo)力下降和文化認(rèn)同“碎片化”，削弱邊疆地區(qū)少數(shù)民族群眾的國家認(rèn)同感。

二、社會利益分化對邊疆治理帶來的挑戰(zhàn)

新的歷史條件下的利益分化對民族聚合力以及邊疆多民族地區(qū)社會的發(fā)展造成嚴(yán)重沖擊和挑戰(zhàn)。

（一）利益分化使民族矛盾呈現(xiàn)上升態(tài)勢

市場經(jīng)濟(jì)作為當(dāng)今世界各民族國家普遍采用的經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)以市場為基礎(chǔ)、以競爭為機(jī)制，這也是我國構(gòu)建現(xiàn)代化的社會主義多民族國家的重要助推器。市場為所有人提供了平等的機(jī)會，但不同稟賦的人們在實(shí)現(xiàn)其利益追求過程中獲得了不公平的結(jié)果。鄧小平同志曾說：“共同致富，我們從改革一開始就講，將來有一天要成為中心課題。社會主義不是少數(shù)人富起來、大多數(shù)人窮，不是那個(gè)樣子。”“如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子?！边吔嗝褡宓貐^(qū)雖然作為我國政治、經(jīng)濟(jì)中心的邊緣地帶，但隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施以及國家相關(guān)政策的大力扶持，邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，市場競爭日趨激烈，地域間、族際間的利益分化日益加深，貧富差距不斷增大，使得該地區(qū)的民族關(guān)系變得更加復(fù)雜化。民族問題的本質(zhì)就是民族間的利益爭奪，所以，民族關(guān)系的和諧度主要取決于民族群體之間利益分配的均衡度。當(dāng)一個(gè)民族的基本利益受到威脅時(shí)，勢必強(qiáng)化其對本民族的自我認(rèn)同，憎惡和排斥其他民族，久而久之，民族矛盾必然增多并可能惡化。如近年來甘肅、青海、新疆等地因草山、礦產(chǎn)等資源分配不均引發(fā)的民族沖突不斷增多，民族群體之間的關(guān)系因?yàn)槔鏍帄Z而日趨緊張。另外，在邊疆發(fā)生的多起群體性暴力事件中，許多參與者都是處于貧困狀態(tài)的普通群眾，他們將自身的生存狀態(tài)與當(dāng)?shù)馗辉Ｈ后w進(jìn)行對比，易產(chǎn)生巨大的心理落差，相對剝奪感日益增強(qiáng)，在“三股勢力”（民族分裂勢力、恐怖勢力、宗教極端勢力）利誘和蠱惑下，極易產(chǎn)生非理性的民族情緒，從而加入異化的宗教團(tuán)體或恐怖性組織，并通過參與各種群體性事件或制造暴力活動等極端化的方式表達(dá)其利益訴求。不可否認(rèn)，邊疆多民族地區(qū)的利益分化為邊疆地區(qū)的民族關(guān)系增添了許多不和諧因素，對邊疆多民族地區(qū)的穩(wěn)定和安全形成了挑戰(zhàn)，使邊疆治理主體——國家政權(quán)組織的能力面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（二）利益分化造成邊疆地區(qū)國家政權(quán)合法性的流失

近年來，隨著邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些基層政府片面追求與上級政府機(jī)構(gòu)的對口銜接或仿照東部發(fā)達(dá)地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置職能機(jī)構(gòu)，造成政府部門林立且職能交叉，人員編制過大，增加了當(dāng)?shù)卣墓芾沓杀?。政府的自我膨脹遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的需要和承載能力，官僚主義、形式主義作風(fēng)興起，引起了當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈不滿，造成當(dāng)?shù)卣戏ㄐ再Y源的流失。

另外，一些邊疆地方政府的基本事務(wù)治理能力存在嚴(yán)重不足。邊疆地方政府既是國家政策的具體執(zhí)行者，又是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，其自身能力直接影響著邊疆的治理效能和邊疆地區(qū)國家政權(quán)合法性資源的維護(hù)。首先，邊疆地方政府作為邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)路人，其戰(zhàn)略規(guī)劃能力對當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力的發(fā)展和各族人民利益要求的實(shí)現(xiàn)有著重要作用。但在具體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局和資源開發(fā)中，有些地方政府干部存在著為了個(gè)人政績而過于傾向短期行為，不惜以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境為代價(jià)而盲目招商引資；有些地方政府則熱衷于對當(dāng)?shù)刭Y源的掠奪性開采而無視當(dāng)?shù)厝罕姾侠淼睦娣窒碓V求，等等。上述邊疆地方政府的能力不足問題嚴(yán)重影響了邊疆各民族群眾對當(dāng)?shù)攸h政人員和政權(quán)組織的認(rèn)同和信任。其次，在我國邊疆多民族地區(qū)的公共物品供給過程中，公共物品的供給呈現(xiàn)出非均衡化的現(xiàn)狀，城市與農(nóng)村地區(qū)獲得公共物品的數(shù)量和質(zhì)量存在明顯差異，這與當(dāng)?shù)卣墓┙o能力有著直接關(guān)系。一些基層地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政不足，在提供公共物品的過程中存在著各種尋租活動，腐敗現(xiàn)象叢生，造成當(dāng)?shù)厝罕妼Φ胤近h政人員的嚴(yán)重不滿和邊疆國家政權(quán)組織公信力的不斷下降，“用腳投票”的現(xiàn)象屢見不鮮。如在西南、西北邊疆少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族集體越境遷居鄰國的現(xiàn)象偶有發(fā)生，這既與相鄰國相關(guān)利益政策的離心牽引有關(guān)，也和當(dāng)?shù)卣哪芰Σ蛔阍斐蓢艺?quán)的合法性流失有關(guān)。最后，邊疆地區(qū)作為國家地緣政治中的首沖區(qū)，是國家間和族際間群體性事件、突發(fā)事件的頻發(fā)地，對當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急處理能力要求更高。但當(dāng)前一些地方政府應(yīng)急處理系統(tǒng)建設(shè)滯后，應(yīng)急處理能力匱乏，未能及時(shí)、有效地做到突發(fā)事件的預(yù)警、處理及善后，未能切實(shí)保障好當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝妫瑖?yán)重影響了當(dāng)?shù)厝罕妼吔胤秸男湃味取?/p>

此外，在邊疆的一些農(nóng)村地區(qū)，壟斷當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源的家族勢力甚至黑惡勢力控制著農(nóng)村基層政權(quán)，他們利用選舉等民主形式為自己披上合法性外衣，通過政治成員的身份謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，導(dǎo)致公共權(quán)力私有化，破壞了邊疆農(nóng)村地區(qū)基層民主制度的建設(shè)。這在一定程度上也造成了邊疆基層政權(quán)合法性的流失。

（三）利益分化使跨界民族問題時(shí)常發(fā)生

所謂跨界民族就是跨國界而居的同一民族。由于跨界民族存在著相同或相近的民族特性，該民族群體雖處于不同的民族國家，但極易形成超越國家的民族向心力和凝聚力。我們必須清醒認(rèn)識到，“一切人們集團(tuán)首先都是利益集團(tuán)，跨界民族也不例外，民族利益問題是跨界民族問題的核心，跨界民族問題在很大程度上根源于民族利益與國家利益的沖突?！比绻缃缑褡逶谒趪睦娣峙渲械貌坏焦綄Υ蜃陨砝嬖V求長期被忽視，就極易形成一種“民族挫折感”，進(jìn)而會把相鄰國的同源民族同胞當(dāng)作其利益訴求的對象，與其組成利益共同體和本國政權(quán)進(jìn)行利益對抗，甚至謀求建立單一民族單一國家。

在中國，跨界民族地區(qū)與國家邊疆地區(qū)具有較大的重合性，該地區(qū)的安穩(wěn)程度對國家地緣政治利益乃至整個(gè)國家的發(fā)展穩(wěn)定都有著重大影響。改革開放至今，我國邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加速，邊疆社會原有的利益格局被打破，非均衡性的利益格局逐步形成，地域間、族際間的利益分化是這種非均衡性的主要表現(xiàn)。利益分化容易使跨界民族中居于本國的民族群體產(chǎn)生巨大的心理落差，在與所在國其他民族以及毗鄰國同源民族的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等進(jìn)行對比的情況下，形成相對受剝奪的民族心理，自我認(rèn)同不斷強(qiáng)化，“泛民族主義”情緒出現(xiàn)高漲，此種民族情緒若被民族分裂勢力加以利用，就會產(chǎn)生危及邊疆安全與穩(wěn)定的跨界民族問題。如近年來新疆地區(qū)跨界民族問題日益增多，與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、利益分化不斷加深有著密切關(guān)系，加上中亞地區(qū)一些國家為謀求地緣政治利益在政策上進(jìn)行離心牽引和蓄意煽動，使少數(shù)民族群眾在本國產(chǎn)生了強(qiáng)烈的相對剝奪感，在國內(nèi)外民族分裂勢力的夸張化宣傳下，出現(xiàn)了聲援或力援泛突厥主義分子掀起的所謂“民族回歸歷史故鄉(xiāng)”運(yùn)動的現(xiàn)象，造成新疆地區(qū)的民族問題日益復(fù)雜化和國際化，直接影響著西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

三、構(gòu)建適應(yīng)社會利益分化進(jìn)程中邊疆治理整合機(jī)制

國家認(rèn)同問題作為中國這樣一個(gè)多民族國家必須面對的大問題，在邊疆地區(qū)利益分化進(jìn)程中日顯復(fù)雜化、多元化，對我國邊疆地區(qū)的民族關(guān)系和社會治理產(chǎn)生了深刻影響。從長遠(yuǎn)看，在邊疆地區(qū)利益分化逐漸加深的進(jìn)程中，采取相應(yīng)措施以增強(qiáng)邊疆地區(qū)少數(shù)民族的國家認(rèn)同，構(gòu)建新型的邊疆治理機(jī)制，對實(shí)現(xiàn)我國國家整體治理能力的提高和治理體系的現(xiàn)代化有著重要意義。

（一）加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體上仍比較低，一些農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)仍處于自然經(jīng)濟(jì)和半自然經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)。要不斷提高邊疆地區(qū)少數(shù)民族的國家認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)治理體系的現(xiàn)代化構(gòu)建，最基本的途徑就是加快邊疆少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷健全邊疆地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變邊疆少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力消除邊疆少數(shù)民族地區(qū)事實(shí)上存在的不平等現(xiàn)象，從而為邊疆治理工作的全面開展夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。只有如此，我們才能做到有的放矢。

就國家而言，要不斷完善對邊疆多民族地區(qū)的財(cái)政支持、金融扶持、對口支援政策，加大物質(zhì)資本、人力資本、技術(shù)資本的投入，在資源開發(fā)過程中充分調(diào)動少數(shù)民族地區(qū)的主動性與創(chuàng)造性，提高當(dāng)?shù)馗黝惤M織的參與度，增強(qiáng)地方的自主發(fā)展能力，進(jìn)而不斷縮小與中東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，并注重援助項(xiàng)目的惠民化。正如習(xí)近平總書記在新疆考察時(shí)所強(qiáng)調(diào)，應(yīng)不斷加大民生建設(shè)力度，加快推進(jìn)惠及各族群眾的重大項(xiàng)目建設(shè)，由民生工程變?yōu)槊裥墓こ蹋屓罕娪惺赂?、有錢掙、有盼頭，使群眾共享發(fā)展成果，進(jìn)而可以遏制“三股勢力”的蠱惑煽動，有利于實(shí)現(xiàn)恐怖活動的“源頭治理”。

就邊疆少數(shù)民族地區(qū)而言，應(yīng)不斷發(fā)揮自治制度的經(jīng)濟(jì)功能，激發(fā)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的內(nèi)部活力，切實(shí)為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一定的自主空間，使其形成相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系；邊疆地方政府則應(yīng)因地制宜地制定適合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分將區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)收、就業(yè)提供更多的機(jī)會。特別需要注意，無論是國家還是當(dāng)?shù)卣?，在對邊疆地區(qū)進(jìn)行資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)扶持時(shí)，都應(yīng)注重對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境和民族文化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并及時(shí)采取有效措施進(jìn)行資源開采后的環(huán)境恢復(fù)，適當(dāng)?shù)丶哟髮Ξ?dāng)?shù)鼐用竦睦嫜a(bǔ)償，從而減少資源開發(fā)中的阻力，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)、生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為邊疆多民族地區(qū)治理機(jī)制的構(gòu)建奠定物質(zhì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

（二）提升邊疆政府的綜合治理能力

我國邊疆多民族地區(qū)的治理主體為中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的邊疆地區(qū)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和邊疆地區(qū)國家行政機(jī)關(guān)，二者主要是邊疆民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)。其中，邊疆地方政府作為國家政權(quán)在邊疆地區(qū)的代表，是邊疆治理的具體執(zhí)行者，其合法性在很大程度上取決于自身管理的效能和綜合治理能力的強(qiáng)弱。在邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，邊疆地方政府自身管理落后、治理能力衰弱等問題日益凸顯，造成邊疆地區(qū)國家政權(quán)的合法性不斷流失。為此，應(yīng)采取相關(guān)措施提高邊疆地方政府的綜合治理能力。

首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以族際主義治理為主的治理理念，加強(qiáng)區(qū)域主義治理體系的建設(shè)，充分將區(qū)域主義治理方式與族際主義治理方式結(jié)合起來。一方面應(yīng)通過大力培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部、加強(qiáng)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政治制度建設(shè)與法制建設(shè)等措施來完善民族區(qū)域自治制度，切實(shí)將法律規(guī)定的自治權(quán)落到實(shí)處；另一方面應(yīng)改變傳統(tǒng)邊疆治理中將一切邊疆問題都納入到民族問題中“一刀切”的治理理念，理清民族問題與區(qū)域性問題在邊疆治理中的區(qū)別與聯(lián)系，及時(shí)調(diào)整邊疆治理的價(jià)值取向和基本方式。

其次，加強(qiáng)邊疆地方政府自身建設(shè)。邊疆地方政府應(yīng)遵循精簡、效能、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，不斷優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，理順各級政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；精簡人員，學(xué)習(xí)和運(yùn)用現(xiàn)代化管理方式，提高各級黨政人員的素質(zhì)和辦事效率；完善相關(guān)的監(jiān)督制度，加大防腐體系的建設(shè)，樹立當(dāng)?shù)卣谶吔髯迦罕娭械牧己眯蜗?，從而不斷增加邊疆地區(qū)國家政權(quán)合法性資源的存量。

再次，提高邊疆地方政府的基本事務(wù)治理能力。邊疆各級黨政人員應(yīng)不斷學(xué)習(xí)和掌握開展民族工作的基本原則和方法，在制定民族政策時(shí)“要民族協(xié)商”，開展民族工作時(shí)“要慎重穩(wěn)進(jìn)”，對待有關(guān)民族群眾切身利益的問題“要重實(shí)求法”；上級政府應(yīng)不斷加大對基層政府的財(cái)政傾斜，提高其公共物品的供給能力；積極完善環(huán)境保護(hù)機(jī)制和對當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫜a(bǔ)償機(jī)制，處理好資源開發(fā)和綜合治理的關(guān)系；著力加強(qiáng)邊疆地方政府的應(yīng)急處理系統(tǒng)建設(shè)，提高當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T的應(yīng)急處理能力，建立健全突發(fā)事件預(yù)警、處理、善后機(jī)制，使當(dāng)?shù)卣芗皶r(shí)、有效地化解、制止邊疆地區(qū)的各類突發(fā)性事件，切實(shí)保障好各民族群眾的切身利益，從而不斷提高邊疆地方政府在當(dāng)?shù)厝罕娭械耐?/p>

最后，不斷加強(qiáng)邊疆農(nóng)村地區(qū)基層民主制度建設(shè)。邊疆基層政權(quán)組織應(yīng)從少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，充分利用少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的“鄉(xiāng)規(guī)民約”“寨規(guī)寨約”等傳統(tǒng)文化和規(guī)則資源，將富有民族性的傳統(tǒng)自治資源與基層群眾自治制度實(shí)踐形式有效結(jié)合起來，積極推進(jìn)邊疆農(nóng)村地區(qū)基層民主治理體系的建設(shè)，從而進(jìn)一步擴(kuò)充邊疆基層政權(quán)組織的增量合法性資源。

（三）營造文化價(jià)值共識

民族方面的差異，其根本來自文化方面的差異。我國是一個(gè)多民族國家，在實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化和國內(nèi)民族“多元一體”化過程中，面臨著多元文化的一體化建構(gòu)問題。邊疆地區(qū)作為少數(shù)民族文化的主要衍生地，承載著少數(shù)民族文化的歷史變遷和現(xiàn)代化嬗變，同樣也是多元文化共存且較易產(chǎn)生沖突的地區(qū)。當(dāng)前，隨著邊疆地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，邊疆地區(qū)地域間、族際間的利益分化日益加深，個(gè)體民族內(nèi)、族際間的民族群體在利益競爭中逐漸產(chǎn)生利益分歧，有的演化成民族糾紛甚至暴力沖突，族際間的利益對抗開始表現(xiàn)為族際文化的互斥，民族文化認(rèn)同和國家主流文化認(rèn)同之間的張力也在不斷擴(kuò)大。因此，在邊疆多民族地區(qū)，不斷提高國家主流文化的影響力，使邊疆各民族逐漸達(dá)成文化價(jià)值共識，最基本的要求是將異質(zhì)性的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化融合入同質(zhì)性的現(xiàn)代國民文化中，實(shí)現(xiàn)邊疆少數(shù)民族的多元文化與當(dāng)代中國民族文化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

文化作為國家的軟權(quán)力，是政治的另一種手段的延續(xù)，其對國內(nèi)民眾的價(jià)值整合的效果取決于其擴(kuò)散性。就此方面而論，應(yīng)積極引導(dǎo)邊疆少數(shù)民族優(yōu)秀文化資源走向市場。由于邊疆少數(shù)民族優(yōu)秀文化資源具有多樣性、獨(dú)特性、神秘性等特點(diǎn)，對其他民族群眾具有一定的吸引力。所以，國家和邊疆地方政府應(yīng)完善相關(guān)的立法加大對少數(shù)民族優(yōu)秀文化資源的保護(hù)，并采取相關(guān)措施將少數(shù)民族優(yōu)秀文化資源轉(zhuǎn)化成文化產(chǎn)品，推動少數(shù)民族文化產(chǎn)品參與市場競爭，為其進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好平臺，從而使邊疆少數(shù)民族的優(yōu)秀文化被不同民族群眾所了解、接受，減少各民族間的陌生感，形成“越是民族就越是世界的”的“美美與共”局面。

另外，應(yīng)充分考慮發(fā)揮邊疆地區(qū)政治社會化的功能，培養(yǎng)邊疆地區(qū)社會發(fā)展的文化自覺，使邊疆各族民眾接受以社會主義核心價(jià)值體系為主的主流政治文化，增強(qiáng)其國家認(rèn)同感。在邊疆地區(qū)政治社會化過程中發(fā)揮主要作用的是學(xué)校、宗教組織以及大眾傳播媒介。我國邊疆地區(qū)許多少數(shù)民族都有自己的宗教信仰，少數(shù)民族成員從小在宗教、宗族政治里生活，接受宗教禮俗的熏陶、教育，可見宗教在少數(shù)民族成員接受政治社會化過程中的作用非同一般。因此，應(yīng)積極引導(dǎo)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的宗教文化與社會主義文化相適應(yīng)，將宗教組織培養(yǎng)成黨和政府聯(lián)系信教群眾的紐帶，不斷加強(qiáng)對少數(shù)民族、宗教上層人士與相關(guān)教職人員的思想教育，提高其法律素養(yǎng)和國家忠誠度，使其成為培養(yǎng)信教群眾公民意識和國家認(rèn)同意識的內(nèi)部力量，從而使信教群眾自覺學(xué)習(xí)接受社會主義主流政治文化，由非政治人轉(zhuǎn)化為政治人。

（四）加強(qiáng)邊疆地區(qū)社會組織的培育

新中國成立以來，在高度集權(quán)的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)下，邊疆地區(qū)的治理仍是自上而下的單向度治理模式，治理主體比較單一，治理手段上多采用以人、財(cái)、物為主的“輸血式”治理手段，忽視了跨越不同地域、不同民族、不同階層的社會組織建設(shè)，導(dǎo)致邊疆地區(qū)“輸血式”治理效能的遞減，使邊疆社會治理面臨著新困境。毋庸置疑，“現(xiàn)代的邊疆治理，必須在強(qiáng)化國家的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，引入市場的力量，動員社會的參與，逐步形成一種多元治理的格局使市場的力量、社會的力量，在國家的主導(dǎo)、推動和引導(dǎo)下結(jié)合起來并得到有效發(fā)揮，全面增強(qiáng)邊疆治理的整體力量。”11“所以，在邊疆治理過程中，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的統(tǒng)治性思維向治理性思維的轉(zhuǎn)變，調(diào)整原來縱向的一元治理格局為橫向的多元治理格局，把社會組織等社會資本嵌入到邊疆治理網(wǎng)絡(luò)中加以利用應(yīng)成為一種明智的選擇。

首先，邊疆地方政府應(yīng)不斷調(diào)整對社會組織的管理政策，適當(dāng)釋放空間，吸引東部地區(qū)發(fā)展比較成熟的社會組織或公益性的涉外民間組織進(jìn)入，并及時(shí)與其做好溝通和交流，從而彌補(bǔ)邊疆地方政府工作方面的不足。對于引入的有關(guān)社會組織，邊疆地方政府應(yīng)給予必要的幫助和適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，使其著眼于不同區(qū)域、民族和群體，為邊疆各族民眾提供一個(gè)開闊眼界、交流互動、碰撞思想的平臺，進(jìn)而促進(jìn)不同民族、群體之間的交流和信任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建。

其次，應(yīng)注重惠民性互助組織的培養(yǎng)。隨著邊疆多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，區(qū)域間、族際間的利益分化明顯加深，貧富差距逐漸擴(kuò)大，民族間的經(jīng)濟(jì)利益問題出現(xiàn)民族化的傾向。因此，應(yīng)不斷建立惠民性的經(jīng)濟(jì)組織如各種農(nóng)業(yè)發(fā)展互助協(xié)會、少數(shù)民族特色資源開發(fā)協(xié)會等，有利于實(shí)現(xiàn)先富帶后富，逐步提高低收入民族群眾的收入，從而可以適當(dāng)調(diào)節(jié)弱勢民族群體不平衡的心理。另外，注重環(huán)境保護(hù)協(xié)會、民族關(guān)系和諧發(fā)展協(xié)會等公益性組織的培養(yǎng)，這對于及時(shí)化解民族矛盾，增強(qiáng)各族群眾間的互助互信，以及對民族關(guān)系的調(diào)整和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展都具有較大的促進(jìn)作用。

最后，規(guī)范當(dāng)?shù)匾延械母黝愖诮套灾谓M織。邊疆地區(qū)的宗教自治組織作為當(dāng)?shù)匦沤倘罕妳⒓拥闹饕顒咏M織，對邊疆地區(qū)人民群眾的價(jià)值觀念和行為取向有著重大的指導(dǎo)作用。因此，應(yīng)依法、依政策整頓、規(guī)范邊疆地區(qū)的各類宗教自治組織，防止宗教自治組織出現(xiàn)異化；積極吸納和培養(yǎng)愛國宗教人士，確保各類宗教自治組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)完全掌握在愛國愛教人士手中，并及時(shí)采取有力措施打擊邊疆地區(qū)的宗教極端勢力和企圖利用宗教組織進(jìn)行政治滲透的境外敵對勢力，確保邊疆地區(qū)宗教自治組織的獨(dú)立性、自主性、正向性，使宗教自治組織在邊疆治理中提供正能量。

[責(zé)任編輯：黃仲盈]