張占軍

[摘要]黨的十八屆三中全會中提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其范圍涵蓋了政治、社會、生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)、文化、建設(shè)等不同領(lǐng)域，多層次多角度構(gòu)建了一整套和諧統(tǒng)一，協(xié)調(diào)互促的中國特色模式的體制機(jī)制，為了更好的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還需要深入了解國家治理體系和治理能力的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征，進(jìn)一步多視角實(shí)證分析國家治理體系和治理能力的現(xiàn)實(shí)障礙，從而提出更可行的實(shí)現(xiàn)路徑，以完善國家治理體系，增強(qiáng)國家治理能力，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]科學(xué)內(nèi)涵；治理能力；現(xiàn)實(shí)障礙；自覺理念；參與性

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的政治理念，這一政治理念的提出標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨，表明中國共產(chǎn)黨對馬克思主義國家理論也有了重要?jiǎng)?chuàng)新。國家治理體系和治理能力是國家體制確定執(zhí)行與監(jiān)管共治的多維體系與綜合治理能力，需密切聯(lián)系實(shí)際，適應(yīng)社會政治新的發(fā)展規(guī)律，是體現(xiàn)民主性、公信力、規(guī)范化、責(zé)任性、服務(wù)力的協(xié)調(diào)適配，密連緊扣現(xiàn)代化體系保障性治理。社會政治新的發(fā)展規(guī)律需要治理主體增進(jìn)自身認(rèn)識，創(chuàng)新思維，多視角實(shí)證分析國家的現(xiàn)有體系機(jī)制，開拓發(fā)展可行適配執(zhí)行路徑，善全國家治理體系增強(qiáng)國家治理能力。國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，也是完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要保證。因此，國家治理體系的研究與治理能力的增強(qiáng)是社會發(fā)展必然需求，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)改革深化政治提升的全程支點(diǎn)，總體的構(gòu)架，執(zhí)行監(jiān)管的基準(zhǔn)依托。

一、科學(xué)內(nèi)涵及特征研究綜述

（一）關(guān)于國家治理體系的內(nèi)涵

國家治理是執(zhí)政黨依據(jù)配套相關(guān)的法律政策，運(yùn)用各種形式辦法管理國家，社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生、建設(shè)等事務(wù)。國家治理體系則是國家治理過程中形成的整套緊密相連保證執(zhí)政黨有效合理協(xié)調(diào)治理國家的機(jī)制體系，是國家制度體系，是治理國家必備的基本準(zhǔn)繩，依托。國家治理體系包括依法治國所仰賴的法律體系以及各個(gè)領(lǐng)域中的法規(guī)政策，政治制度，經(jīng)濟(jì)制度等。關(guān)于 “國家治理體系”，可從兩個(gè)角度考慮，一個(gè)角度是系統(tǒng)論角度，另一個(gè)角度是制度論角度。其一，系統(tǒng)論的角度。國家治理包括核心價(jià)值體系、決策權(quán)威、執(zhí)行體系、政治互動機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系、社會保障體系六個(gè)基本因素。國家治理體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)治理主體為實(shí)現(xiàn)國家穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)、人民當(dāng)家作主、依法治國而確立有機(jī)系統(tǒng)治理體系。國家治理體系主要有：政府治理規(guī)劃決策體系、社會治理支持體系、市場治理評估監(jiān)督體系。也可從內(nèi)容上分為常態(tài)治理體系、特殊治理體系、危機(jī)治理體系。其二，制度論的角度。國家治理體系可歸結(jié)為狹義的制度設(shè)計(jì)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家體制。國家治理體系不是隨想意得，任意為之，而是根據(jù)現(xiàn)有情況實(shí)際經(jīng)驗(yàn)按照一定的治理理念確立起來的，具有合理合情規(guī)范性并且是推進(jìn)了國家順利運(yùn)行的體制。

（二）關(guān)于國家治理能力的內(nèi)涵

關(guān)于 “治理能力”，目前可以歸納為兩個(gè)角度，一種角度是將治理能力歸結(jié)為治理主體的能力，另一種角度則把治理能力歸結(jié)為治理過程的制度能力。

其一，將治理能力歸結(jié)為治理主體即國家和政府的能力。治理責(zé)任主體統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域在管理社會政治經(jīng)濟(jì)文化等各種關(guān)系事務(wù)中分配社會利益，有效控制適時(shí)調(diào)配，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)步發(fā)展，國家治理質(zhì)量提高戰(zhàn)略目標(biāo)。作為國家治理責(zé)任主體的政府，其治理能力主要體現(xiàn)在政府的公信力，政府的監(jiān)督力，政府的責(zé)任力，政府的執(zhí)行力與政府的服務(wù)力等方面。其二，把治理能力歸結(jié)為治理過程中的制度能力，簡述為“國家制度的執(zhí)行能力”。國家治理中構(gòu)建強(qiáng)能力結(jié)構(gòu)體系，制定出治理相關(guān)措施，并達(dá)到一定目標(biāo)的一種行動力；是國家治理過程中體現(xiàn)出的治理力度，治理水平；是運(yùn)用國家制度體系管理國家和社會各方面事務(wù)的能力。

（三）關(guān)于 “國家治理體系” 與 “治理能力” 的關(guān)系及“現(xiàn)代化”內(nèi)涵

國家治理體系與治理能力二者相輔相成，只有兩者緊密結(jié)合適能調(diào)配，才能推動總體治理水平的提升。國家治理體系和治理能力的關(guān)系為協(xié)調(diào)互補(bǔ)，國家治理體系是一整套完整的綜合體系，是體現(xiàn)治理能力的根本依托，沒有完整的國家治理體系，治理能力空擺無基，難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化，更難有效提升治理能力水平。而沒有治理能力作為執(zhí)行行為，缺少公信力、監(jiān)督力、責(zé)任力等，國家治理體系將虛架機(jī)制，二者缺一不可，相依托、相互補(bǔ)、相協(xié)調(diào)、相輔成。

“現(xiàn)代化”是一種多向維度、高度綜合的概念，是社會前進(jìn)歷程，也是一種持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。不同情況下表述的主體對象不同時(shí)，“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵則有不同。而針對國家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代化”從系統(tǒng)角度審視可歸為治理方式和結(jié)構(gòu)更新與制度層面的更新兩類。首先治理方式和結(jié)構(gòu)的更新。國家治理體系現(xiàn)代化以現(xiàn)代的治理理念結(jié)合現(xiàn)有國情重構(gòu)國家公共權(quán)力為要旨，體現(xiàn)公共治理過程中的民主化，公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，中央到地方、政府到民眾的協(xié)調(diào)化，提高效率，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)范的國家治理并提升政府治理能力。行政體系形成民主高效現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)方式，把體制治理轉(zhuǎn)化成國家治理能力現(xiàn)代化。其次制度層面更新。國家治理體系現(xiàn)代化推動社會各項(xiàng)機(jī)制并逐步形成國家治理程序化、制度化，日益實(shí)現(xiàn)治理的完善科學(xué)，法律法規(guī)政策的規(guī)范性。國家治理能力是責(zé)任主體對各方面機(jī)制依法增強(qiáng)制度治理并轉(zhuǎn)化為管理國家的一種水平、能力。對其”現(xiàn)代化”三個(gè)字的認(rèn)識主要集中體現(xiàn)制度體系建設(shè)，制度建設(shè)目標(biāo)，執(zhí)政方式，體制改革的定位，責(zé)任主體治理國家進(jìn)程中制度、法制的應(yīng)用能力等幾個(gè)層面。

（四）國家治理體系和治理能力的基本特征

國家治理體系和治理能力的基本特征主要集中體現(xiàn)在國家、市場和社會的相互協(xié)調(diào)。體現(xiàn)在政府、市場、社會關(guān)系合理布局，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，民主發(fā)展的促進(jìn)，法治體系的健全。體現(xiàn)在國家機(jī)制、市場機(jī)制、公民社會機(jī)制的互相支撐與平衡；法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一；民主與效率的相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)。

二、現(xiàn)實(shí)障礙與實(shí)現(xiàn)路徑

通過對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵及特征的分析探究，把脈現(xiàn)實(shí)障礙，結(jié)合當(dāng)代背景現(xiàn)有狀態(tài)找到更切實(shí)可行的執(zhí)行路徑。

（一）現(xiàn)實(shí)障礙

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者作為密切相關(guān)相輔相成的整體，實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化是一項(xiàng)大的系統(tǒng)工程，有其現(xiàn)實(shí)性，客觀性，也還面臨著一定的現(xiàn)實(shí)障礙。

第一，社會主義民主的優(yōu)越性沒有得到充分的發(fā)揮。社會主義民主建設(shè)方面存在的問題是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)中的客觀的現(xiàn)實(shí)障礙，使得本該應(yīng)有的社會主義民主優(yōu)越性得不到充分發(fā)揮，這些障礙主要包括：有些地區(qū)或個(gè)別部門把社會主義民主當(dāng)成玩弄民意的工具，把社會主義民主當(dāng)幌子，偏走旁用，成為達(dá)到個(gè)人目的、私人利益的有效手段，少部分人也把社會主義民主當(dāng)成推卸相關(guān)責(zé)任的工具，擋箭牌，護(hù)身符，在公共決策等方面尤為突出。而勇于推進(jìn)，改革創(chuàng)新的社會主義民主建設(shè)者在探索實(shí)踐中往往不被重視而趨于邊緣化，甚至承擔(dān)很多不必要的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致探索建設(shè)者積極性降低，影響社會主義民主建設(shè)的發(fā)展，客觀存在的這些問題形成社會主義民主優(yōu)越性發(fā)展的客觀障礙。

第二，市場和社會參與度不足。從市場參與角度來看，我國市場經(jīng)濟(jì)體制無論在理論認(rèn)知上還是政策層面上，都還不夠完善，對市場參與的基礎(chǔ)性資源配置理論認(rèn)知上界定不夠明晰，地方作用難以充分有效發(fā)揮。一些政府往往考慮自身利益多些，忽略市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，忽視其作用，直接干預(yù)市場治理，市場規(guī)律，阻礙影響了國家市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及改革發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變步伐。從社會參與度來看國家治理問題，已有的大多數(shù)社會組織存在對政府的慣性依賴，缺乏獨(dú)立自主性，難以發(fā)揮自身作用，在國家治理上出現(xiàn)一些問題時(shí)，難以面對應(yīng)付解決。同時(shí)也證明我國的相關(guān)社會組織機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟，有待完善發(fā)展。

第三，公民公共參與的自覺理念需進(jìn)一步提升。國民公共參與的自覺理念尚有不足，在政府管理過程中，存在一些傳統(tǒng)文化觀念障礙，尤其涉及到個(gè)人私益時(shí)，不合作情緒劣根觀念表現(xiàn)突出，將導(dǎo)致國家治理中實(shí)踐成本增加，治理效果堪憂。國民公共參與自覺理念提升與否成為一個(gè)關(guān)鍵性的變量，因此國民公共素養(yǎng)、國民公共參與自覺理念都需要進(jìn)一步提升。

第四，傳統(tǒng)計(jì)劃體制和觀念的消極影響。傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一種計(jì)劃政治模式，其弊端是多方面的并依然廣泛存在于當(dāng)今一些地區(qū)、部門，如對一些領(lǐng)導(dǎo)者的決策不分優(yōu)劣，絕對重視，對群眾參與度基本忽略否決，過分夸大某些領(lǐng)導(dǎo)層的掌控能力，對問題的判斷力，忽視國民的自主性，創(chuàng)造性而過分強(qiáng)調(diào)社會控制。消極影響不解決，障礙不清除，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必阻礙重重，步履維艱。

（二）實(shí)現(xiàn)路徑

任何事態(tài)發(fā)展都有其原因與客觀障礙，明朗國家治理體系和治理能力面對的現(xiàn)實(shí)障礙將為克服問題提供解決思路，為國家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)提供了可行有效路徑。以下圍繞如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)行探索。

第一，從國家方面看，推動國家治理體系現(xiàn)代化的重要前提就是處理好政府，市場和社會三者的關(guān)系 ，當(dāng)務(wù)之急就是要實(shí)現(xiàn)政府、社會的共治共管。發(fā)揮市場在資源配置上的決定作用，按照市場規(guī)律在經(jīng)濟(jì)治理體系中改革深化國家經(jīng)濟(jì)治理體制?；庀嚓P(guān)矛盾調(diào)整利益關(guān)系，發(fā)揮政治社會治理體系中的法治社會參與性，積極性，在治理過程上強(qiáng)調(diào)合作性，倡導(dǎo)激勵(lì)政策市場化公平競爭，依法治國，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使民主，人民當(dāng)家。社會、政府共管共治減少不必要的阻礙，營造多維寬空間發(fā)展格局，增進(jìn)治理實(shí)效，形成政府、市場和社會三方的協(xié)調(diào)協(xié)同、良性互動，切切實(shí)實(shí)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，從法制角度上看，要把法治與國家治理體系和治理能力的提高相結(jié)合。從理論角度尋找解決對策：從目的論層面來說，需要轉(zhuǎn)變“公民—國家”關(guān)系和“國家—社會”關(guān)系；從價(jià)值論層面來說，需要合理平衡“公平—效率”關(guān)系和“權(quán)利—權(quán)力”關(guān)系；從方法論層面來說，要逐步淡化人治方式和管制思維，實(shí)現(xiàn)“法治中國”。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的著力點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“共治”（或者“社會共治”），實(shí)現(xiàn)國家治理法治化。

第三，從制度層面上看，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一是必須在中國特色社會主義制度框架內(nèi)進(jìn)行；二是善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；三是解放思想、大膽探索，在實(shí)踐中探索途徑和方法。需要通過完善和發(fā)展相關(guān)制度，保障制度體系的整合力與權(quán)威性，提升制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)轉(zhuǎn)效能，國家治理體系創(chuàng)新和治理能力提升才能有更加堅(jiān)實(shí)的根基。

第四，文化理念和道德價(jià)值層面上，要在法律、道德結(jié)合的基礎(chǔ)上推進(jìn)文化自覺。加強(qiáng)國家制度建設(shè)，完善社會主義核心價(jià)值體系，構(gòu)建國家、市場、社會三者之間的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，達(dá)成改革共識實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。法律制度治理與道德規(guī)范治理一體化，創(chuàng)新社會治理與強(qiáng)化道德約束一體化，治理融入生活與價(jià)值內(nèi)化于心一體化。實(shí)現(xiàn)途徑如下：第一，樹牢目標(biāo)理念；第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；第三，突出制度建設(shè)，建設(shè)法治中國；第四，推進(jìn)政治改革；第五，夯實(shí)社會基礎(chǔ)，增加社會參與度，增強(qiáng)參與治理能力，減輕國家治理問題上存在的難度，通過民主參與實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動。

三、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的若干思考

縱觀當(dāng)前學(xué)界對國家治理體系和治理能力的研究進(jìn)展，現(xiàn)提出存在的一些問題并列舉若干方法原則，以期各界共研共探國家之未來，為國家治理現(xiàn)代化出謀獻(xiàn)計(jì)，為早日實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國夢盡己之力。

（一）研究進(jìn)展

一方面，目前該領(lǐng)域已經(jīng)取得了一系列有價(jià)值的理論成果，態(tài)勢良好。歸納起來主要集中于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化科學(xué)內(nèi)涵、基本特征、衡量標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)實(shí)障礙和實(shí)現(xiàn)途徑幾個(gè)方面，為當(dāng)下我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化實(shí)踐提供了理論支撐。另一方面，這一課題的研究還處于起步階段，基于多層次、多角度來研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則相對薄弱，尤其多層面的關(guān)聯(lián)性研究少、深層次的理論挖掘少、進(jìn)行拓展研究的少、借鑒國外成果的比較研究稀缺，研究的視界尚顯狹窄，研究的深度有待加強(qiáng)。

（二）存在問題

首先，研究內(nèi)容的科學(xué)性有待進(jìn)一步提升。其次，研究視野狹隘，缺乏綜合分析。當(dāng)下國內(nèi)學(xué)界分析國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要視角為政治學(xué)、公共管理學(xué)，從其他視角或用其他學(xué)科方法分析和研究的成果相對較少，缺乏多學(xué)科綜合分析。要借鑒、 融合各學(xué)科的研究方法，嘗試從多學(xué)科多角度分析如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最后，理論與實(shí)際結(jié)合不夠，實(shí)證研究力度不足。從調(diào)查的實(shí)證視角進(jìn)行調(diào)查和分析，真正做到理論研究與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的緊密結(jié)合。

（三）方法原則

基于學(xué)術(shù)界對此問題的研究進(jìn)展及存在問題，可考慮遵循以下幾個(gè)方法原則：

第一，進(jìn)一步研究內(nèi)容的科學(xué)性。有效結(jié)合中央最新政策的深刻意蘊(yùn)進(jìn)行深度思考與詳細(xì)分析，做到與時(shí)俱進(jìn)。第二，須實(shí)現(xiàn)多學(xué)科的交叉結(jié)合，加強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性研究。要進(jìn)一步拓寬研究視角和研究內(nèi)容，以期有新的發(fā)展、 新的經(jīng)驗(yàn)、 新的規(guī)律， 推進(jìn)學(xué)術(shù)創(chuàng)新。第三，要強(qiáng)化實(shí)證研究力度。拓寬理論與實(shí)踐問題的研究視野，做到理論與實(shí)際相結(jié)合，強(qiáng)化對我國國家治理領(lǐng)域重點(diǎn)問題的理論研究。

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