■ 徐 芬

一、IIA內(nèi)審職能演變對人民銀行內(nèi)審職能的啟示

（一）IIA內(nèi)審職能演變及特征

國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）先后發(fā)布過7個版本的內(nèi)部審計定義，定義中并沒有明確表述內(nèi)部審計的職能，但通過對定義的總結(jié)和歸納，剖析內(nèi)部審計“目標”、“為誰服務”、“審計領域”等信息，可以反映出內(nèi)部審計職能的變遷過程（詳見下表）。從表中可看出，內(nèi)部審計職能的演化經(jīng)歷了以檢查、評價和控制職能為主，向咨詢性和增值型職能發(fā)展的兩個時期。

（二）IIA內(nèi)審職能演變對人民銀行內(nèi)審職能定位的啟示

IIA作為內(nèi)部審計行業(yè)的引領者，它的很多執(zhí)業(yè)理念值得內(nèi)審工作者借鑒學習。結(jié)合人民銀行內(nèi)審工作實際，從IIA七次內(nèi)部審計定義演變中可以得出以下啟示。

1.內(nèi)審職能應與人民銀行履職環(huán)境相適應。內(nèi)部審計職能的發(fā)展演變與其所處環(huán)境是緊密相關的。當客觀環(huán)境發(fā)生變化，對內(nèi)部審計會產(chǎn)生新的需求，相應會產(chǎn)生新的職能。人民銀行內(nèi)審職能定位應與人民銀行履職環(huán)境相適應，審計工作重點應根據(jù)央行業(yè)務變化發(fā)展狀況適時調(diào)整。

IIA內(nèi)部審計定義及職能的發(fā)展演變表

2.內(nèi)審“監(jiān)督檢查”的基本職能仍需重視。IIA內(nèi)部審計職能無論怎么擴展和演變，其最基本的“監(jiān)督、檢查”職能一直存在。因此，人民銀行內(nèi)審工作無論是在轉(zhuǎn)型和深化轉(zhuǎn)型時期，都不能把傳統(tǒng)合規(guī)性審計的“查錯糾弊”和轉(zhuǎn)型倡導的“增加價值”對立起來，而是要統(tǒng)籌兼顧，正確處理好繼承與發(fā)展的關系。

3.高素質(zhì)的人才隊伍是內(nèi)審履職的重要保障。隨著現(xiàn)代內(nèi)部審計職能的調(diào)整變化，內(nèi)審職能越來越寬泛，內(nèi)審職能的演變出現(xiàn)了跨學科的特征，履行內(nèi)審職能所需的知識結(jié)構(gòu)發(fā)展為復合型和跨學科的知識結(jié)構(gòu)。因此，人民銀行內(nèi)審部門在履職過程要加強隊伍建設，在專業(yè)人才不足時要根據(jù)需要借助外力來履行內(nèi)審職責，這也是IIA所倡導的。

二、人民銀行內(nèi)審職能的發(fā)展及需要關注的問題

以“內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”工作理念的提出為分界點，我們認為人民銀行內(nèi)審職能變化大致可分為兩個階段，一是單純的“查錯糾弊”階段（1998～2007年）。各級內(nèi)審部門自1998年成立之初，主要以監(jiān)督職能為主，充分發(fā)揮了在查處違規(guī)、完善內(nèi)控、防范風險等方面的作用，而咨詢服務功能較少提及。二是“監(jiān)督與服務并重”階段（2008年至今）。2008年正式提出“內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”要求，內(nèi)審職能由單純的查錯糾弊功能，逐步向更多發(fā)揮顧問咨詢作用的功能轉(zhuǎn)變，審計評價由簡單的“對與錯”逐步向“好不好、能不能更好”轉(zhuǎn)變，特別是2011～2013年三年內(nèi)審轉(zhuǎn)型規(guī)劃的實施，使得內(nèi)審部門在改進央行組織治理方面的地位作用不斷強化。但目前內(nèi)審履職中還存在一些問題：

（一）內(nèi)審部門職能定位不夠明確。2014年人民銀行總行對內(nèi)審部門承擔其他有關工作職能情況進行了調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計，各級內(nèi)審部門共承擔了內(nèi)控建設、重要事項監(jiān)督、各類領導小組職責等40多項審計以外的工作。其中，大多數(shù)工作屬于常規(guī)項目、有文件依據(jù)，牽頭部門涉及較廣，具體以參會、隨行檢查、現(xiàn)場監(jiān)督居多，占用了內(nèi)審部門較多的時間和人力。但有些工作內(nèi)審部門并未發(fā)揮實質(zhì)作用，且有可能影響內(nèi)審的后期監(jiān)督。如內(nèi)審部門參與集中采購事項監(jiān)督，在對采購事項不能完全掌控的情況下，直接參與過程監(jiān)督，發(fā)揮不了實際作用，還承擔了一定的監(jiān)督風險，也將影響內(nèi)審部門作為獨立的部門對集中采購進行審計監(jiān)督的客觀性。因此，有必要對內(nèi)審其他工作職能進行一次清理，使內(nèi)審部門能將主要精力用于發(fā)揮“確認、咨詢”的主要職能上來，更多地關注央行業(yè)務工作的發(fā)展變化情況，更好地為央行高效履職服務。

（二）內(nèi)審工作獨立性不足影響履職效果。IIA內(nèi)審定義發(fā)展的每個階段，均強調(diào)內(nèi)部審計是一種獨立的評價活動，獨立性不足將嚴重影響審計監(jiān)督的效果。人民銀行內(nèi)審工作的獨立性值得關注：一方面，內(nèi)審部門缺乏充分的獨立性?；鶎有袃?nèi)審部門實行行長負責制，并接受上級行主管部門的管理。內(nèi)審報告要經(jīng)本行領導審核后上報上級行，這種先橫后直的報告制度不利于內(nèi)審報告真實地反映問題。內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整后，有些市（州）中心支行內(nèi)審與紀委合署辦公，這導致內(nèi)審職責被沖淡，獨立性受到極大影響。另一方面，內(nèi)審人員的獨立性不足。內(nèi)審人員與其他部門人員同屬一個單位，在開展同級審計時，容易得罪人，也使內(nèi)審部門在評先評優(yōu)、職務晉升等民主測評受到影響，很多時候較難打破情面深究細查。

（三）“三權(quán)分離”影響內(nèi)審職能發(fā)揮。在當前人民銀行業(yè)務分省管理，人事、內(nèi)審工作大區(qū)行管理的體制下，監(jiān)督權(quán)與人事權(quán)、業(yè)務管理權(quán)在層級上不對等，“三權(quán)分離”使得內(nèi)審職能的有效發(fā)揮難以得到保障。如分行對中心支行業(yè)務工作進行審計監(jiān)督，由于不具備業(yè)務管理權(quán)，使得問題整改環(huán)節(jié)較為尷尬；分行負責全轄領導干部的履職 （離任）審計，對部分業(yè)務也可進行審計，無論對人還是對業(yè)務的審計歸根結(jié)底都與業(yè)務工作管理相關，但分行并不具有業(yè)務管理權(quán)，這也導致對問題整改不力的單位，缺乏有效的責任追究手段。此外，業(yè)務管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的情況下，使得各省風險評估、風險防控工作不能實現(xiàn)“管理與監(jiān)督”上的有效對接，各省不能結(jié)合轄內(nèi)實際有針對性地制訂審計計劃，一定程度影響了內(nèi)審工作成效。

（四）內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化機制不夠完善。IIA提出的“為組織增加價值和改善組織運營”的內(nèi)審職能，在現(xiàn)場審計過程中不可能全部實現(xiàn)，大多數(shù)還需在審計結(jié)論、審計報告等審計成果出來后才能逐個去研究、去推動實現(xiàn)。然而，現(xiàn)行人民銀行內(nèi)審工作制度和規(guī)定，多數(shù)是針對內(nèi)審操作程序方面的內(nèi)容，缺少對審計成果運用的剛性約束和工作指導。各級行內(nèi)審部門對審計成果運用的探索嘗試較多，形式多種多樣，但由于尚無系統(tǒng)性的制度安排，在實際推動審計成果轉(zhuǎn)化的過程中仍存在一定的盲目性。

（五）內(nèi)審隊伍整體素質(zhì)有待提高。目前，內(nèi)審隊伍的素質(zhì)還不能完全適應內(nèi)審“確認與咨詢”職能的需要，大部分內(nèi)審人員業(yè)務單一、知識結(jié)構(gòu)不合理，尤其是隨著人民銀行信息技術(shù)的發(fā)展，各業(yè)務部門新系統(tǒng)運行、新業(yè)務開展，內(nèi)審人員對業(yè)務系統(tǒng)了解得較少，更談不上全面掌握各部門的業(yè)務。內(nèi)審人員高層次的綜合分析、科學判斷等能力較缺乏，審計技能大多停留在查錯糾弊、就事論事層面，能透過問題分析深層次原因、提出建設性審計建議的復合型審計人才嚴重匱乏。每年很多內(nèi)審工作分省開展，如專項檢查、專項審計、風險評估工作等，而省會中支內(nèi)審力量有限，人員調(diào)配使用權(quán)又不足，開展工作困難較大。

三、改進人民銀行內(nèi)審工作職能的建議

（一）進一步明確內(nèi)審職能定位。針對當前內(nèi)審工作職責過多過濫的問題，應對內(nèi)審部門承擔的其他職能做一次清理和規(guī)范，結(jié)合人民銀行內(nèi)部監(jiān)督的實際需要,明確內(nèi)審需承擔的其他內(nèi)部監(jiān)督管理工作的內(nèi)容和范圍，使內(nèi)審部門工作職能更加清晰明了。同時，建議修訂完善《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》，借鑒IIA有關理念將內(nèi)審職能定位為“確認”和“咨詢”兩大方面，并明確列舉出具體主要的工作事項，使內(nèi)審部門職能更加明確。

（二）改進內(nèi)審工作管理模式。為解決“三權(quán)分離”帶來的弊端，建議創(chuàng)建總行直接集中領導、分省管理的內(nèi)審管理模式（詳見下圖），使監(jiān)督權(quán)與人事權(quán)、業(yè)務管理權(quán)三權(quán)實現(xiàn)有效對接，保障審計工作取得實效。

審計組織結(jié)構(gòu)圖

在一時難以改變內(nèi)審工作組織體系的情況下，建議分行與省會中支的內(nèi)審部門進一步完善溝通協(xié)調(diào)機制，如從搭建監(jiān)督信息共享平臺、形成督促問題整改的合力、關注各省份業(yè)務風險評估的差異性等方面入手，解決業(yè)務監(jiān)督與業(yè)務管理對接不足的問題，保障內(nèi)審履職效果。此外，為保障內(nèi)審工作的獨立性，建議從改變內(nèi)審工作考核方式、經(jīng)費來源、審計方式等方面著手，如內(nèi)審部門考核、內(nèi)審人員提拔以黨委意見為主、民主評議為輔，設置內(nèi)審專項經(jīng)費，審計采取跨地區(qū)交叉審計的方式等；或是賦予內(nèi)審部門一定的解決問題和處理問題的權(quán)力，做到責、權(quán)相等，有責有權(quán)，克服在實行監(jiān)督過程中出現(xiàn)的“失之于寬”和“失之于軟”等問題的發(fā)生。

（三）加強審計成果運用。建議總行加強制度設計，從建立以下三個機制入手，推動內(nèi)審成果運用機制的系統(tǒng)化建設。一是建立內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改機制。建立內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改情況臺賬，加強對審計結(jié)果落實情況的跟蹤管理，對整改不力、屢查屢犯的，明確采用通報、經(jīng)濟處罰等硬約束手段。二是建立審計成果共享機制。健全向本行黨委匯報審計情況的制度程序，如定期梳理分析審計發(fā)現(xiàn)，形成綜合分析報告、風險提示等，為領導決策服務；自上而下加強與重點業(yè)務部門的溝通協(xié)調(diào)，提高其對審計成果的重視度，明確一些反饋審計信息、審計成果的措施手段，如建立與其他監(jiān)督管理部門、有關業(yè)務部門聯(lián)席會制度，確定書面反饋審計信息的頻率、形式等，為改進管理服務。三是建立審計信息服務改進管理機制。針對一些因體制機制原因，整改存在困難、屢查屢犯的問題，內(nèi)審部門應站在全局的高度深入分析成因、認真研究改進措施，促進業(yè)務管理制度的健全和完善，將審計結(jié)果轉(zhuǎn)化為長效成果。

（四）提升內(nèi)審隊伍業(yè)務水平。一是各級內(nèi)審部門應合理配備審計力量，選擇業(yè)務水平扎實的人員加入內(nèi)審部門，不斷優(yōu)化內(nèi)審隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。二是建立完善內(nèi)審人員的后續(xù)教育制度，支持和鼓勵內(nèi)審人員參加CIA、高級審計師等資格考試，并采取一定的獎勵激勵措施。三是鑒于省會中支人力不足的現(xiàn)狀，應整合內(nèi)部各業(yè)務領域的專業(yè)人才資源，如采取建立內(nèi)審人才庫等方式，為內(nèi)審工作使用專業(yè)人才提供保障。