【摘 要】新型城鎮(zhèn)化是十八大提出的“新四化”的主體內(nèi)容，是未來將為我國經(jīng)濟(jì)增長提供中長期動力的重要引擎。當(dāng)前我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程普遍存在傳統(tǒng)觀念、體制機(jī)制、資源要素和路徑依賴四大制約因素。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；制約因素

一、傳統(tǒng)觀念制約

制約我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的觀念因素，首先是來自普通老百姓思想意識方面的傳統(tǒng)觀念。這種觀念是從兩千多年以來以碎小地塊為載體的農(nóng)耕文化中衍生而來的，包括安于現(xiàn)狀的保守特征、不愿意接受改變的處世態(tài)度、依照自然經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的田園生產(chǎn)方式與生活節(jié)奏習(xí)慣等。持有這些觀念的人們對城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)與生活秩序持有懷疑、恐懼和觀望情緒。其次，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中往往陷入“以物為本”的片面化盲目性城鎮(zhèn)化觀念。在發(fā)展理念上，將城鎮(zhèn)化誤讀為城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施大投入、造新城、大拆大建等，于是一些地方政府從自身利益出發(fā)，刻意將以前老路徑的“投資大躍進(jìn)”、“房地產(chǎn)化”、“人為造新城”等老的模式都裝到“新型城鎮(zhèn)化”這個筐里。在價值取向上，往往將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，對新增城鎮(zhèn)人口如何在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)、如何同步或適度超前完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等問題，則缺乏同等程度的重視和關(guān)注。

二、體制機(jī)制制約

一是行政等級化的城鎮(zhèn)管理體制。在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式下，以行政級別為基礎(chǔ)形成的等級化城鎮(zhèn)管理模式，造成各級城市政府間財權(quán)與事權(quán)的分配失衡，政府的行政級別成了推進(jìn)各地城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源，行政級別高的城市就可以利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市尤其是行政級別較高的頂級大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足，甚至出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象。同時造成城市區(qū)域之間存在著嚴(yán)重的行政分割現(xiàn)象，使各城市政府之間區(qū)域合作受到嚴(yán)重限制。二是難以剝離的戶籍附著利益。戶籍管理制度及附著于其上的社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險、土地等制度，成為橫亙于城鄉(xiāng)之間一道難以逾越的鴻溝。三是割裂僵化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。現(xiàn)行規(guī)劃決策管理體制重城輕鄉(xiāng)、規(guī)劃多頭、部門分割。由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)和編制辦法的不同，經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃之間存在內(nèi)容重疊、協(xié)調(diào)不周、管理分割、指導(dǎo)混亂等突出問題。各部門按各自規(guī)劃指導(dǎo)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，勢必導(dǎo)致城鎮(zhèn)開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，影響了經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

三、資源要素制約

城鎮(zhèn)化是各種資源和要素不斷積聚和再配置的過程，城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模、數(shù)量以及速度要受到資源和要素條件的約束。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化粗放使用各種資源要素模式相比，新型城鎮(zhèn)化雖然更講求資源的集約使用，但當(dāng)前我國面臨的卻是資源受限和要素短缺的現(xiàn)實(shí)。一是資源約束愈演愈烈。雖然近年來我國積極探索資源節(jié)約、環(huán)境友好“兩型”建設(shè)，但由于歷史欠賬多，經(jīng)濟(jì)體量大，增長速度快，資源環(huán)境的約束仍在強(qiáng)化。跟國際平均水平相比，我國的資源相對緊缺，人均資源占有量大大低于世界平均水平，然而，資源消耗卻十分巨大，利用率較低。就能源消耗來看，我國每萬美元能耗是世界平均水平的2.6倍，是美國的4倍，是德國的4.4倍、日本的8倍、英國的5.7倍，甚至是巴西的2倍；我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，2/3的城市面臨缺水，水資源供需矛盾十分突出；城市快速發(fā)展造成土地資源供應(yīng)緊張，而且土地利用效率較低。按現(xiàn)有發(fā)展模式，我國將受到資源能源、土地空間、環(huán)境生態(tài)三個“難以為繼”的硬約束。二是資金、技術(shù)、人才等要素缺口巨大。資金短缺是各地在城鎮(zhèn)化過程中普遍遇到的制約難題。一方面，地方政府要提高基本公共服務(wù)的財政支出以滿足新增居民的公共需求；另一方面，土地制度改革和土地經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變要求地方政府將土地增值收益與被征地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民按比例分享，很大程度上削減了地方政府的可用資金。

四、路徑依賴制約

任何制度一經(jīng)形成，都會帶來路徑依賴問題。大多數(shù)西方國家在城鎮(zhèn)化過程中，政府的作用不可或缺，但政府更多的發(fā)揮的是引導(dǎo)、規(guī)劃和參與的較色。長期以來，我國城鎮(zhèn)化是建立在“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得建設(shè)用地、廉價使用勞動力、環(huán)境承載嚴(yán)重壓力基礎(chǔ)之上的?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)形成一個完整、自我循環(huán)、自我加強(qiáng)的利益鏈條。歷來已經(jīng)形成的各級政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)模式，使得在現(xiàn)有土地和財政制度安排下，各級政府都偏好于擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，不僅忽視了人的城鎮(zhèn)化問題，同時也造成了土地資源利用的低效率及對土地財政和房地產(chǎn)的過度依賴。

綜上所述，當(dāng)前制約我國加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的因素有來自于思想觀念的，有來自于發(fā)展階段的，也有來自于資源環(huán)境的，但是最主要的還是來自于體制機(jī)制安排以及由于長期制度慣性而形成的路徑依賴。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須打破已有制度安排的相關(guān)利益鏈條，打破固有政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化模式，積極探尋破解制約的創(chuàng)新舉措，進(jìn)行牽一發(fā)而動全身的改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣洪強(qiáng).未來五年 生態(tài)環(huán)境承載力將是城鎮(zhèn)化最大挑戰(zhàn).上海證券報，2013-02-27

[2]于猛.城市為誰而建？人民日報，2012-12-03

作者簡介：

來亞紅，中共湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。endprint