摘 要：近年來全球氣候變化已經(jīng)成為國際熱點問題，其帶來的不利影響和各種自然災(zāi)害正在對中國經(jīng)濟社會狀況和人民生存發(fā)展產(chǎn)生嚴重危害。本文分析了中國應(yīng)對氣候變化法律制度之現(xiàn)狀，就中國應(yīng)對氣候變化法律制度所存在的主要問題提出相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：氣候變化；法律制度；節(jié)能減排

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第一條明確規(guī)定了氣候變化的含義：“氣候變化”是指除在類似時期內(nèi)所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。

1 中國應(yīng)對氣候變化法律制度存在的主要問題

1.1 相關(guān)法律的缺失

（1）缺乏專門應(yīng)對氣候變化和控制溫室氣體排放的基本法律。《環(huán)境保護法》在其關(guān)于“環(huán)境”的定義中涵蓋了氣候變化的內(nèi)容，但是大氣環(huán)境只是氣候資源存在之處所，保護氣候資源首先要保護氣候環(huán)境，作為我國環(huán)境保護的基本法，《環(huán)境保護法》在“環(huán)境”的定義中并未列舉“氣候”的概念，這種概念上的缺失，必然導(dǎo)致實踐中對氣候變化的忽視。（2）對一些非常重要的可再生能源，如太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿壬形粗贫▎涡蟹?，而針對這些可再生能源制定單行法是國外強化可再生能源發(fā)展的一項行之有效的經(jīng)驗。（3）現(xiàn)有能源單行法律的部分規(guī)定過于原則和粗略，缺乏操作性。法律規(guī)定的操作性是確保法律得到充分執(zhí)行的必要前提條件，而缺乏操作性的法律規(guī)定往往使得法律淪為空洞的“宣言”，從而不能對人們的行為產(chǎn)生實際的規(guī)范和約束作用。我國能源單行法律中的部分規(guī)定過于原則和粗略而缺乏操作性。

1.2 法律責(zé)任制度存在缺陷

（1）法律責(zé)任性與義務(wù)性規(guī)定脫節(jié)。如《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等法律中表述為“必須”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”和“不得”等帶有約束力的條款，沒有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。（2）法律責(zé)任懲罰性弱。前述法律在違反監(jiān)督管理制度的法律責(zé)任的懲罰力度上也存在著問題，主要有法律責(zé)任形式不規(guī)范、處罰力度不夠等問題。（3）沒有完善的問責(zé)機制。問責(zé)機制，包括對義務(wù)主體違法應(yīng)受到的處罰和主管機關(guān)未履行職責(zé)的處罰。前述法律在重點規(guī)制義務(wù)主體的法律責(zé)任的同時，卻沒有就政府及其主管部門和相關(guān)人員的責(zé)任追究進行嚴格詳細地規(guī)定。

1.3 行政管理機構(gòu)職責(zé)配置不合理

現(xiàn)行的管理體制嚴重制約著我國溫室氣體排放控制戰(zhàn)略的實施。目前，涉及能源開發(fā)利用、節(jié)能減排的部門有國家林業(yè)局、環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局等十多個部門。這實際上極易造成能源政府管理機構(gòu)層次重疊、管理混亂。嚴重影響了對能源的科學(xué)有效的管理和監(jiān)督。

1.4 節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新激勵機制不健全

（1）政府對技術(shù)創(chuàng)新的支持不力。第一，政府財政對科技發(fā)展的投入少。第二，政府經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)比例不合理。（2）企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新激勵機制尚未形成。（3）市場激勵機制不完善。

1.5 對高耗能、高排放產(chǎn)品和設(shè)備的淘汰控制力度不夠

雖然我國相關(guān)法律規(guī)定了對落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的淘汰制度，但是由于我國目前還是發(fā)展中國家，地區(qū)發(fā)展極不平衡，以致在對落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的淘汰控制力度上也存在差異?？偟膩碇v，東部發(fā)達地區(qū)控制力度要嚴格于中西部部分經(jīng)濟落后地區(qū)。另外，相對于發(fā)達國家來說，我國對某些落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品是否該列入淘汰名錄的標準偏低，這也在一定程度上影響到對高耗能、高排放產(chǎn)品和設(shè)備淘汰制度的有力實施。

2 完善中國應(yīng)對氣候變化法律制度的對策

2.1 加強和完善相應(yīng)立法

雖然氣候立法還不能大規(guī)模鋪開，但有關(guān)部門將氣候立法提上立法日程，并分階段循序推進還是可行的。具體而言，在前段時間貫徹落實《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》及其行動計劃基礎(chǔ)上，國內(nèi)的氣候立法可以分幾個階段推進：第一階段，構(gòu)筑氣候變化法律標準評測體系。氣象立法首先需要為易受氣候變化影響的行業(yè)或部門制定科學(xué)的氣候影響評估標準、氣象災(zāi)害防御標準和監(jiān)測預(yù)警標準，通過制定《氣候可行性論證管理辦法》、《氣候變化監(jiān)測評價辦法》等法律法規(guī)，提升對災(zāi)害天氣和極端天氣的監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警水平。第二階段，推進《氣象災(zāi)害防御條例》的制定，抓緊建立政府諸部門和各事業(yè)單位之間聯(lián)動的防御氣候災(zāi)害機制。這一階段的氣象立法要以聯(lián)動應(yīng)對氣候災(zāi)害的防御及應(yīng)對機制為契機，在社會上推廣“取之于民，用之于民”的氣候稅、城市交通擁堵費、減排基金等運用經(jīng)濟手段防治氣候災(zāi)害理念的教育，最好能夠形成綱要性的防御氣象災(zāi)害指導(dǎo)文件。第三階段，制定出臺《氣象稅征收條例》、《企業(yè)減排基金征收條例》等以經(jīng)濟手段為中心的氣候法律法規(guī)，創(chuàng)新氣象法立法模式，綜合運用行政與司法兩種手段。

2.2 建立權(quán)責(zé)分明、高效運作的節(jié)能減排行政管理體系

在國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室的基礎(chǔ)上適時成立高級別的專司溫室氣體排放控制的國家機構(gòu)。如澳大利亞設(shè)立的跨部門的國家溫室氣體辦公室（AGO），結(jié)合溫室氣體的排放控制要求，強化和完善我過能源管理體制；英國成立了天然氣和電力市場辦公室，作為獨立的管治機構(gòu)促進競爭和執(zhí)法，負責(zé)天然氣配給網(wǎng)絡(luò)和電力傳輸?shù)膱?zhí)照下發(fā)，對違反者進行調(diào)查和處罰，實行價格控制。我國應(yīng)采取高級別的集中統(tǒng)一的宏觀能源管理模式，建議通過能源立法確立國家能源部或者類似的綜合性國家能源管理機構(gòu)的法律地位。同時為了提高管理效率和管理的響應(yīng)速度和便捷性，可以在此基礎(chǔ)上設(shè)立相關(guān)的輔助和下級管理機構(gòu)，但要注意權(quán)責(zé)分明無重疊和盲區(qū)，最終形成權(quán)責(zé)分明、高效運作的高級別集中管理與分級管理相結(jié)合的完善的節(jié)能減排行政管理體系。

2.3 進一步完善節(jié)能減排相關(guān)制度

1.建立有效的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新激勵機制

第一，政府激勵是企業(yè)創(chuàng)新的重要保障，有著其他激勵機制無法比擬的優(yōu)勢。政府的調(diào)控作用能夠使創(chuàng)新的私人收益率與社會收益率趨于一致。它可以通過兩種方法，一是通過知識產(chǎn)權(quán)法，保護創(chuàng)新主體正當(dāng)權(quán)益；二是給創(chuàng)新者財政津貼補貼，比如直接撥付合理的科研經(jīng)費、稅收優(yōu)惠、關(guān)稅優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等。由于新興產(chǎn)業(yè)的重大創(chuàng)新活動風(fēng)險大、投資巨大，單個企業(yè)如果沒有政府相應(yīng)的政策扶持，是無法進行的。第二，從物質(zhì)激勵和精神激勵兩個方面入手健全企業(yè)內(nèi)部技術(shù)創(chuàng)新激勵機制。具體而言，在物質(zhì)激勵方面又可以分為科研人員個人和項目兩部分，在照顧科研人員個人發(fā)展上，可以做到：技術(shù)專家申請的科研項目， 在符合企業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃的前提下， 優(yōu)先申報、審批和撥付科研經(jīng)費；優(yōu)先參加國內(nèi)外學(xué)術(shù)技術(shù)交流、培訓(xùn)及到國外學(xué)習(xí)考察技術(shù)專家科研成果的開發(fā)應(yīng)用和學(xué)術(shù)著作的出版發(fā)行， 給予必要經(jīng)費支持；依照其勝任力按層次分別享受勝任力資質(zhì)津貼；進行技術(shù)專家定期培訓(xùn)等等。在項目開發(fā)上，可以做到：采用頂層設(shè)計做好項目規(guī)劃， 明確項目目標及項目績效考核內(nèi)容；采用公開竟聘方式選準項目長， 由項目長組閣課題組成員等等。第三，在技術(shù)創(chuàng)新市場激勵制度建設(shè)方面。首先必須深化經(jīng)濟體制改革，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，變市場壓力為企業(yè)創(chuàng)新的動力。其次，要健全我國市場體系，平衡發(fā)展各分支市場，通過制定相應(yīng)的政策法律法規(guī)，盡量避免經(jīng)濟活動中的非市場因素，使不同所有制的企業(yè)在市場競爭中能夠處于平等地位，充分利用市場對技術(shù)創(chuàng)新的激勵作用來調(diào)動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

2.建立合理有效的高耗能產(chǎn)品淘汰制度

鑒于目前能源緊張、利用效率低的狀況，應(yīng)盡快建立一個合理、有效的高耗能產(chǎn)品淘汰制度。要做到對高耗能產(chǎn)品和設(shè)備的有效淘汰可以從提高行業(yè)準入標準和提高產(chǎn)品設(shè)備能效標準兩個方面入手。第一，提高行業(yè)準入標準。對于一些高耗能行業(yè)政府可以適時提高行業(yè)準入標準，這就迫使要進入該行業(yè)的企業(yè)不得不采用更低耗能和更低溫室氣體排放量的技術(shù)和設(shè)備。從而既可以達到降低耗能和溫室氣體排放的目的，又可以促進低耗能、低排放產(chǎn)品和設(shè)備的生產(chǎn)，那些高耗能、高排放的產(chǎn)品和設(shè)備因沒有了市場自然就被淘汰掉了。第二，提高產(chǎn)品設(shè)備能效標準。我國已經(jīng)開始實施能源效率標識制度，對節(jié)能減排產(chǎn)生了積極的作用。但是，隨著節(jié)能減排目標任務(wù)的加重，政府可以適時提高能效標準和擴大必須強制認證的產(chǎn)品和設(shè)配的范圍，從而起到進一步淘汰高耗能高排放產(chǎn)品和設(shè)備，降低能源消耗和溫室氣體排放的目的。

2.4 加強應(yīng)對氣候變化的公眾參與

1. 增強全社會應(yīng)對氣候變化的意識，加快形成低碳綠色的生活方式和消費模式

“低碳生活、綠色消費”是一種簡單、簡約和儉樸的生活和消費方式。隨著人們生活水平的不斷提高和環(huán)保意識的不斷增強，低碳生活、綠色消費作為一種新的理念，逐漸為全球公眾所接受。低碳生活和綠色消費也正在成為更多中國人家庭生活的準則。然而，實際生活中能夠自覺接受低碳生活、綠色消費價值觀指導(dǎo)，做到簡約生活和消費的人是不多的，以大量消耗能源、大量排放溫室氣體為代價的“面子消費”、“奢侈消費”依然是社會生活的主旋律。因此必須進一步加強全社會的環(huán)境保護教育，使人們從身邊的小事做起，騎自行車或乘坐公交車出行、煮雞蛋早關(guān)一分鐘煤氣、用洗衣服的水沖廁所、隨手關(guān)燈、打印用雙面紙、盡量購買能耗最低的家用電器等等，逐漸形成低碳綠色的生活和消費方式。

2.根據(jù)不同的參與主體開展針對性教育

（1）加強對應(yīng)對氣候變化監(jiān)管者、相關(guān)企業(yè)經(jīng)營者生態(tài)保護的專業(yè)培訓(xùn)。應(yīng)對氣候變化監(jiān)管者、經(jīng)營者的生態(tài)環(huán)境保護意識與素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)大力加強對應(yīng)對氣候變化相關(guān)行政監(jiān)管機關(guān)和相關(guān)企業(yè)干部職工的專業(yè)培訓(xùn)，進行生態(tài)環(huán)境知識、生態(tài)道德倫理、生態(tài)保護法則、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督與管理等方面的教育，提高他們的專業(yè)知識、科學(xué)文化素質(zhì)和管理能力，切實改變經(jīng)營管理落后的現(xiàn)狀，以適應(yīng)節(jié)能減排事業(yè)發(fā)展的要求。特別是要增強領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)保護的歷史責(zé)任感和危機感，提高他們生態(tài)保護的政策法規(guī)水平和科學(xué)決策能力。使他們在開發(fā)經(jīng)營中自覺堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，正確處理眼前的利益與長遠利益、經(jīng)濟效益與生態(tài)和社會效益的關(guān)系。

（2）對一般社會公眾的教育。在一般社會公眾環(huán)境教育的過程中，創(chuàng)建綠色社區(qū)是城市普及環(huán)境教育的一條有效的渠道。開展創(chuàng)建“綠色社區(qū)”活動就是要激發(fā)社區(qū)居民的力量，推動社區(qū)居民開展環(huán)境自治，改變傳統(tǒng)生活方式，倡導(dǎo)生態(tài)文明和綠色生活方式，推行綠色消費，依靠公眾自覺行動，努力改善城市社區(qū)環(huán)境質(zhì)量。而社區(qū)成員的參加反過來也推動了綠色社區(qū)的建設(shè)，從而帶動更多的公眾參與保護環(huán)境的行動，使社區(qū)成為增強居民環(huán)境意識、環(huán)境道德觀念和提高居民保護環(huán)境自覺性、積極性的重要基地。

綠色社區(qū)作為我國城市開展環(huán)境教育的一條值得推廣的可行經(jīng)驗，在全國的普及還不夠充分。雖然全國已有2300個省市級綠色社區(qū)，但是大多集中在東部沿海的幾個環(huán)境教育開展比較好的省市，例如福建、廣州、上海、江蘇、山東等地區(qū)，而中西部經(jīng)濟發(fā)展落后的省市例如：貴州、陜西、寧夏、四川等均沒有創(chuàng)設(shè)綠色社區(qū)。創(chuàng)建的主要困難集中在：經(jīng)費來源單一、投入不足，評比標準不一致或者一刀切，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)等等。因此，各級政府及環(huán)保機構(gòu)應(yīng)迅速轉(zhuǎn)變單純以經(jīng)濟效益為指導(dǎo)的政績觀，樹立環(huán)境服務(wù)意識，從資金、技術(shù)等各方面推動城市特別是中西部經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)城市綠色社區(qū)建設(shè)。

對于廣大農(nóng)村地區(qū)居民的環(huán)境保護教育，政府需要建立有效的激勵機制來激發(fā)農(nóng)民從事環(huán)境保護的積極性。這些激勵機制主要體現(xiàn)在對農(nóng)民相關(guān)稅收的優(yōu)惠、對某些有益于環(huán)境保護的項目的資金支持以及對因采取環(huán)境保護措施所遭受的經(jīng)濟損失的物質(zhì)補償上。因為不計其數(shù)的實踐證明解決為求溫飽而破壞環(huán)境的問題，應(yīng)通過生態(tài)補償?shù)姆绞絹淼玫蕉糁坪捅苊?。光靠民間自發(fā)行動是不夠的——稅收的轉(zhuǎn)移、政府的協(xié)調(diào)應(yīng)起到?jīng)Q定性的作用。只有當(dāng)?shù)鼐用裆罡辉Ａ?，環(huán)境保護的目標才能達到。

3.強化環(huán)保民間組織的作用

環(huán)保民間組織是以環(huán)境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。環(huán)保民間組織憑借著法律的權(quán)威性對一切牽涉生態(tài)環(huán)境的不法行為進行著監(jiān)督，他們開展監(jiān)督活動的過程，其實也是一個教育公眾的過程，能在最大程度上促使社會個體或企業(yè)團體將可持續(xù)發(fā)展理念視為自身的行為準則，同時也促使公民更加規(guī)范地行使自己的權(quán)利，從而減少了人為因素對生態(tài)環(huán)境的破環(huán)。

我國的環(huán)保民間組織熱情很高，但由于獨立性較差，資金來源渠道較少，大都規(guī)模不大，活動能力有限。建議通過政府基金和企業(yè)贊助的方式對環(huán)保民間組織及其志愿者給予大力支持，資助環(huán)保民間組織的志愿者開展活動，以促進環(huán)保民間組織發(fā)揮最大作用，監(jiān)督、教育、引導(dǎo)生態(tài)保護活動。

2.5 積極開展國際合作

氣候變化對人類的影響是全方位的，沒有任何一個國家能夠在這巨大挑戰(zhàn)面前獨善其身，也沒有任何一個國家能夠單獨承擔(dān)起應(yīng)對氣候變化的重任。必須采取務(wù)實合作的行動，才能實現(xiàn)人類的和諧發(fā)展、各國的互利共贏?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》奠定了應(yīng)對氣候變化國際合作的法律基礎(chǔ)，多年來國際社會為履約付出了努力并取得一定成效，但實際進展離我們期待的目標尚有較大差距。實踐證明，加強全球合作是應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵，但是由于各國的具體國情、發(fā)展階段、歷史責(zé)任、人均排放等因素存在較大差異，因此國際社會應(yīng)當(dāng)依據(jù)《公約》和《議定書》的原則與規(guī)定，在堅持發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別責(zé)任原則的指導(dǎo)下，合理確定發(fā)達國家與發(fā)展中國家的相關(guān)義務(wù)，從而切實加強雙邊、區(qū)域和多邊在節(jié)能、新能源和低碳技術(shù)研發(fā)等方面的合作。

我國政府應(yīng)從全球利益出發(fā)，同時結(jié)合本國的具體國情，一方面以更加開放的態(tài)度，努力拓展雙邊、多邊國際合作，通過充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，協(xié)作攻關(guān)，分享國際前沿科技成果，形成互利共贏、技術(shù)共享、資源集成的良好格局。另一方面努力促使發(fā)達國家進一步向發(fā)展中國家開放其科技計劃，鼓勵發(fā)展中國家的科學(xué)家、科研機構(gòu)和企業(yè)參與，切實幫助其他發(fā)展中國家建設(shè)高水平的科技研究基地和培養(yǎng)相關(guān)人才，有效提高發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的科技能力。

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作者簡介

譚宗林（1987-），男，漢族，重慶萬州，重慶三峽醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校，碩士研究生學(xué)位，教師，助教，研究方向為經(jīng)濟法、思政教育。