〔摘要〕 文章基于上海市閘北區(qū)的實地調(diào)研資料，對閘北區(qū)基層政府與社區(qū)社會組織關系進行了深入分析。當前發(fā)揮作用的社區(qū)社會組織是基層政府基于多種訴求而內(nèi)源性地建構(gòu)出來的，組織在人員、資源等多方面都依賴于政府，形成對政府的依附性運行。社區(qū)社會組織的內(nèi)源性建構(gòu)和依附性運營造成了其依附性發(fā)展的現(xiàn)狀。但是，從長遠發(fā)展來看，社區(qū)社會組織的漸進性獨立不可避免，基層政府與社區(qū)社會組織間的關系需要重構(gòu)。

〔關鍵詞〕 社區(qū)社會組織；政府；資源依賴

〔中圖分類號〕 D6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2015）02-0100-05

改革開放以來，伴隨中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，建立在單位制基礎上的“總體性”社會管理模式被打破，[1]政府管理職能轉(zhuǎn)向有限重點領域，并著重提升公共服務，這為中國社會組織發(fā)展提供了契機。社會組織，又被稱非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）以及第三部門（The third sector），既區(qū)別于擁有公共管理權(quán)力的政府，又區(qū)別與以贏利為目的的企業(yè)公司；它是指自然人、法人或其他組織為滿足社會需要或者部分社會成員需要而自主建立起來的組織，它具有民間性、非營利性、自治性、組織性、志愿性和公益性的特征。[2]

在城市基層社會領域，伴隨大量社會成員在單位制解體后向社區(qū)的回歸，社區(qū)成為人們的基本生活單位，也成為諸多社會矛盾的聚集點。中國傳統(tǒng)基層社會管理服務的主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及其所屬的社區(qū)居委會難以應對轄區(qū)居民日益分化和多樣化的服務需求，也難以解決紛繁復雜的諸多社會糾紛和問題，而這就為社區(qū)社會組織的產(chǎn)生發(fā)展提供了可能。社區(qū)社會組織是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道及其下設社區(qū)的范圍內(nèi)開展公益服務，由社區(qū)組織或者個人舉辦，滿足社區(qū)居民不同需求的社會組織。社區(qū)社會組織的產(chǎn)生，會改變原有社區(qū)事務管理模式，影響社區(qū)管理服務政府主導的傳統(tǒng)做法，這使得基層政府不得不面對社區(qū)社會組織出現(xiàn)所帶來的變化。就理論分析而言，社區(qū)社會組織通過整合資源，強化對社區(qū)居民的社會服務，尤其是娛樂、救助性質(zhì)的服務，推動居民參與社區(qū)事務管理，這勢必影響基層政府的權(quán)力權(quán)威。因此，對政府而言，如何應對社區(qū)社會組織的出現(xiàn)及其所帶來的挑戰(zhàn)就成為不得不面對的一個問題。

為深入了解基層政府與社區(qū)社會組織之間的關系，筆者立足社會現(xiàn)實，采取個案研究方法，運用半結(jié)構(gòu)化訪談方式，對上海市閘北區(qū)及其下屬街道辦事處的社區(qū)社會組織進行了實地調(diào)研。在調(diào)研中，我們首先走訪閘北區(qū)民政局及其所屬的閘北區(qū)社區(qū)服務協(xié)會，接下來走訪了大寧街道社區(qū)工作站、彭浦新村街道老年協(xié)會、彭浦新村街道殘疾人服務社、寶山路街道老年協(xié)會、臨汾路街道社區(qū)工作總站、彭浦新村居委會等組織機構(gòu)，對政府管理人員，社會組織的負責人、一線從業(yè)人員、組織服務對象，以及社區(qū)的普通居民等進行了訪談。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在閘北區(qū)各街道、社區(qū)積極參與社區(qū)管理服務，并發(fā)揮著核心作用的社區(qū)社會組織都是由政府主導創(chuàng)立的內(nèi)源型組織，這些組織不僅從街道辦事處及政府部門內(nèi)部生發(fā)出來，而且其管理服務資源基本由其供給，與基層政府之間存在著監(jiān)控與依賴關系?；鶎诱畬ι鐓^(qū)社會組織的產(chǎn)生發(fā)展運營進行監(jiān)控監(jiān)督，并依托其進行具體社會管理與服務；而社區(qū)社會組織內(nèi)源性產(chǎn)生于政府，并在管理運行中對政府存在著資源性依賴。

一、社區(qū)社會組織基于政府知情

同意而內(nèi)源性產(chǎn)生

中國對社會組織實行雙重管理，在登記環(huán)節(jié)就有較高門檻要求。社會組織登記首先需要業(yè)務主管部門的認可，在具備場地、資金、人員等條件后，再到登記管理部門進行登記。社區(qū)社會組織一般難以滿足社會組織登記注冊的要求，而基層政府面對社會管理的困境，以及社區(qū)居民不斷上升的服務需求，不得不協(xié)調(diào)有關政府部門要求降低登記門檻，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道辦事處備案來解決其“出生難”的問題。社區(qū)社會組織備案制意味著社區(qū)社會組織的“出生證”被基層政府所掌控。[3]

上海市閘北區(qū)地處上海市北部，轄區(qū)內(nèi)老年人口、外來人口較多，弱勢群體的社會服務需求不斷顯現(xiàn)出來。但是，由于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟相對薄弱，社區(qū)社會組織發(fā)育十分低下?；诨鶎由鐣芾矸招枰?，基層政府開始推動社區(qū)社會組織發(fā)展，甚至自己動手來成立。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道普遍存在的社區(qū)工作站為例，早在2003年，閘北區(qū)各街道辦為給所屬居民委員會減負，開始陸續(xù)設立社區(qū)工作站，由其來承接政府部門下派的各類管理事務（即協(xié)辦政務）。例如臨汾路街道當時設立四個社區(qū)工作站，每個社工站設5個社工崗位，分別對應救助、計生、綜治、衛(wèi)生、文教等五個條線。2005年，原有的四個社區(qū)工作站合并為社區(qū)工作總站，登記為街道主管的民辦非企業(yè)單位，同時開始承接街道的專項工作，例如經(jīng)濟普查、環(huán)保調(diào)查等?？傉驹僭O立四個分站，社工不再專門為各個條線服務，轉(zhuǎn)變?yōu)檎緝?nèi)“全能服務型”社工。2009年，街道開始策劃社區(qū)服務項目，社工總站開始與街道簽約，承擔街道項目。同時，社工總站還參加上海市與閘北區(qū)的項目投標，從外部爭取資金服務于街道范圍內(nèi)弱勢群體的社會福利和服務。又如在2005年閘北區(qū)各街道就已經(jīng)成立老年協(xié)會，最初由民政科管理，協(xié)會會長也多由街道民政科長等兼任。但是伴隨轄區(qū)內(nèi)老齡化的不斷推進，老年人的養(yǎng)老服務需求不斷上漲。2010年后，街道開始為老年協(xié)會配備專職人員，推動老年協(xié)會運作起來，除街道撥付部分資金外，也鼓勵其爭取市區(qū)老年人服務項目資金，使其在老年人服務中逐漸發(fā)揮主導作用。[4]

經(jīng)過多年培育和發(fā)展，目前閘北區(qū)的社區(qū)社會組織包括3大類：一是以社會團體登記的由各個街道主管的各種協(xié)會，例如老年協(xié)會、社區(qū)工作者協(xié)會、志愿者（義工）協(xié)會、樓組協(xié)會等；二是以民辦非企業(yè)單位登記的由街道主管的服務機構(gòu)，例如社區(qū)工作（總）站、社區(qū)民間組織服務中心、樓組工作站等；三是政府或行業(yè)主管部門設立，街道協(xié)管的專業(yè)服務機構(gòu)，例如居家養(yǎng)老服務中心、老年人日間服務中心、殘疾人服務社、社區(qū)文化活動中心等。

這三類社會組織都屬于內(nèi)源型組織，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道及政府部門在轄區(qū)范圍內(nèi)主導建立起來的，其組織建立的初衷，有的服務于街道、社區(qū)居民實際需求，例如社區(qū)工作站、社區(qū)工作者協(xié)會等；有的則是上級政府的統(tǒng)一要求，例如老年協(xié)會、社區(qū)民間組織服務中心等。這些社區(qū)社會組織的產(chǎn)生，包括備案或者登記等依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道政府管理機構(gòu)的贊成和支持，社區(qū)社會組織的領導也都由街道相應部門的干部兼任，工作人員由街道配備或者招聘，設立運營經(jīng)費由街道籌集，辦公場所由街道提供，組織備案或者登記手續(xù)也由基層政府協(xié)助辦理。由此可見，基層政府掌握著社區(qū)社會組織成立的主導權(quán)，其培育社區(qū)社會組織有著自身提升社會管理和服務的動機；而社區(qū)社會組織的產(chǎn)生也依賴于基層政府的知情同意，其產(chǎn)生對政府存在著依賴?？梢钥隙ǖ氖?，如果缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的支持，社區(qū)社會組織難以進行備案或者登記，也就很難成立。社區(qū)社會組織從其成立時起就對基層政府存在依賴，這也在很大程度上排斥了民間生發(fā)的草根性社會組織的發(fā)育。

二、社區(qū)社會組織在基層政府

監(jiān)控下依賴性運行

基層政府主導社區(qū)社會組織的產(chǎn)生，同時通過控制組織運行資源監(jiān)控監(jiān)督社區(qū)社會組織的運行。而社區(qū)社會組織的內(nèi)源性產(chǎn)生在很大程度上決定了組織管理與運行中對基層政府的依賴?；诨顒臃秶木窒?，以及非營利的特征，社區(qū)社會組織在產(chǎn)生后難以從社會通過募捐等自主籌款的方式獲取組織活動所需的各種資源，只能依托政府社會管理服務工作來從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及政府相關部門取得。這些資源包括組織運行所必需的辦公場地設施、人員招聘及管理、運行經(jīng)費、政府權(quán)威等諸多方面。

（一）基層政府為社區(qū)社會組織提供辦公場所設施

社區(qū)社會組織運行所需的辦公場所以及基本設施設備等，例如，電腦、電話、傳真等辦公用品，用水、用電等，一般都有基層政府所提供的，這為組織運行以及開展社區(qū)服務活動提供了基本物質(zhì)物質(zhì)保障。例如，臨汾街道社工站在訪談中提到，社工站的辦公場地，水電、工作經(jīng)費等是由街道提供的；分站和居委會是分開的，也由街道提供活動室。在共和新街道的老年協(xié)會訪談時說到，協(xié)會的辦公室由街道提供，協(xié)會的主要活動場所在各個社區(qū)，活動室也是由街道通過社區(qū)居委會提供的。彭浦新村街道殘疾人服務中心負責人也表示，服務中心不是市場化的，是微利的，以低于市場價格提供服務。政府提供了水電、辦公場地支持，政府要托底的，組織運作、日?；顒拥榷加烧硕ǎ瓿蹙陀匈M用額的預算。

（二）基層政府代理社區(qū)社會組織招聘人員并實施管理

社區(qū)社會組織的內(nèi)源性產(chǎn)生使得基層政府須對社區(qū)社會組織的人員進行切實管理。政府一般基本采取直接任命現(xiàn)有體制內(nèi)工作人員或聘用政府部門離退休工作人員來做為社區(qū)社會組織的領導者，由其來管理這些社會組織。例如，臨汾街道社工站的站長，此前是街道工作人員，臨近退休到社工總站擔任站長，在街道20多年的工作經(jīng)驗，對社區(qū)人與事十分熟悉，也有利于其開展工作。共和新街道的老年協(xié)會的會長以前由民政科科長兼任，現(xiàn)在由街道退休領導干部擔任。除了組織領導，組織工作人員其配備也是由政府確定。例如共和新街道的老年協(xié)會提到，老年協(xié)會的會長及工作人員是由政府聘用的，由于協(xié)會工作很多，近來還增加了聘用人員，也是由街道管理，替協(xié)會工作。之所以由政府來進行人員配備及管理，是因街道要承擔人員薪酬，保障人員的底薪和福利；而由街道等政府來出面招聘，人們才愿意來應聘來工作，政府背景不可或缺。

（三）基層政府為社區(qū)社會組織籌謀運營經(jīng)費

社區(qū)社會組織運行所必需的經(jīng)費基本是由基層政府來提供的。組織人員的薪酬由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道提供。例如，臨汾街道社工站負責人提到，工作站社工工資是街道出的，津貼也是街道給；即便承接市里的創(chuàng)投項目，因其不包含人員經(jīng)費，這筆錢還是由街道出。大寧街道社工站也提到，街道給社工站3個人員指標，配備社工。這些人的薪酬都是街道托底，工資由街道保障。組織的運行經(jīng)費來源于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的財政撥款，或者是通過基層政府來申請政府購買服務項目。一般社區(qū)社會組織都承擔基層政府交辦的各種事務，在此基礎上申請上級政府及其職能部門的社會服務項目，取得運行經(jīng)費。例如各街道的老年協(xié)會基本都承擔著“老年樂園”、“老伙伴”等老年人服務項目，這些項目及資金都來源于基層政府的協(xié)助。即便申請政府購買服務項目，社區(qū)社會組織也需要政府協(xié)助，因很多項目是政府定向招標，有街道作為后盾，社區(qū)社會組織就具備了項目申請資格。

（四）基層政府的權(quán)威使得社區(qū)社會組織對其存在心理依賴

社區(qū)社會組織除了在有形資源上依賴于政府，在無形的權(quán)威、公信力等方面也依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層政府機構(gòu)的支持。例如，閘北區(qū)社區(qū)服務協(xié)會談到：社工站名義是民辦非企業(yè)單位，其實它是內(nèi)生組織，它的優(yōu)勢是跟街道、社區(qū)很熟，很多資源可以利用，項目也很容易開展。例如老年人服務項目，它可以把轄區(qū)周圍的醫(yī)院、福利院等其他機構(gòu)組織的資源調(diào)動起來。否則，離開政府做起來還是蠻難的。社區(qū)社會組織內(nèi)源產(chǎn)生與政府，它被轄區(qū)居民打上了“官方”的烙印，依托為這種政府權(quán)威、公信力，其在社區(qū)內(nèi)開展活動時，容易整合社區(qū)資源，也容易得到社區(qū)居民的認可。而社區(qū)社會組織的政府背景、承接政府任務，以及借助于政府資源和權(quán)威開展服務，都一步步就強化了對其政府心理上的服從和依賴，導致其組織活動、目標取向更趨于要得到政府認可。在訪談時，很多社區(qū)社會組織的人員提到：社區(qū)社會組織要做的事情是政府公共服務的一部分，不能區(qū)分得很清楚，在體制內(nèi)做事情，居民覺得組織更可靠，效果也更好。

當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層政府創(chuàng)建社區(qū)社會組織的基本目的就是讓其滿足自身無力應對的新需求，分擔政府的社區(qū)管理與服務工作。而通過對社區(qū)社會組織的資源與人員的控制，社區(qū)管理機構(gòu)可以監(jiān)管機構(gòu)運行狀況，保障其可以隨時承接政府事務。由此，基層政府對社區(qū)社會組織運行的功能依賴和社區(qū)社會組織對政府的資源依賴所構(gòu)成的依賴連鎖關系構(gòu)成社會轉(zhuǎn)型期具有中國特色的基層政府與社區(qū)社會組織的相互關系。但是，兩者之間的關系是不對稱的，政府權(quán)力、資金等資源豐厚，民眾對政府的信任是社區(qū)社會組織對其依賴的根本。而對于社區(qū)社會組織而言，如果其內(nèi)生于政府，服務于政府，依附于政府，代表著政府，那么，這類組織不僅會窒息社區(qū)內(nèi)部民間自發(fā)成長的草根性社會組織的活力，也會使得社區(qū)內(nèi)的社會組織發(fā)展呈現(xiàn)繁榮的假象，反而不利于社區(qū)自身力量的發(fā)育和社區(qū)居民意愿的表達，進而會影響社區(qū)社會管理的優(yōu)化，妨害社區(qū)社會治理能力的提升。因此，有必要對基層政府和社區(qū)社會組織的關系進行重構(gòu)，推動基層政府和社區(qū)社會組織建構(gòu)科學合理的相互關系。

三、基層政府與社區(qū)社會組織的

關系重構(gòu)

中共十八屆三中全會提出：“正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”。這為社區(qū)社會組織的未來發(fā)展指明了方向。社區(qū)社會組織由政府內(nèi)源性建構(gòu)，并依賴政府提供組織運行發(fā)展所需的各種資源，使得社區(qū)社會組織成為政府減輕行政管理壓力，轉(zhuǎn)移部分社會管理及服務職能的載體。在閘北區(qū)社區(qū)社會組織產(chǎn)生發(fā)展過程中，政府扮演著庇護者與監(jiān)控者的雙重角色，這對社區(qū)社會組織的初步發(fā)育具有積極作用。但是，社區(qū)社會組織的依附性發(fā)展使其成為“扶不起來的阿斗”，給其長遠發(fā)展帶來了一系列負面制約。那么，社區(qū)社會組織的未來發(fā)展是依附性持續(xù)，抑或漸進性獨立就成為一個繞不開的問題。如果社區(qū)社會組織的依附性持續(xù)下去，組織最終可能被政府權(quán)力予以行政性吸納，在組織管理運行、目標訴求上更接近于政府。這對社會組織而言，不啻是一條不歸路。

任何組織的發(fā)展都有一個從產(chǎn)生到發(fā)展成熟的過程。對社區(qū)社會組織而言，也存在從分擔政府事務到追求組織自我發(fā)展的過程。強大的政府行政體系和雄厚的財政資金是組織內(nèi)源性生發(fā)的基礎，也是當前組織依附性發(fā)展的制約因素。從長遠發(fā)展角度來看，社區(qū)社會組織的發(fā)展路徑應是漸進性獨立，逐步從政府依附中脫離出來，發(fā)展成為相對獨立于政府、承擔社區(qū)居民服務職能的社會組織。[5]從實地調(diào)研來看，社區(qū)社會組織的發(fā)展越成熟、籌資管理能力越強，民眾認可度越高，其獨立發(fā)展的愿望和需求也越為強烈。而近年來政府則通過組織孵化、服務項目招標、社會事務外包等手段逐步規(guī)范政府資源輸出方式，扶植社區(qū)社會組織成長的做法，也為社區(qū)社會組織獨立發(fā)展提供了難得的契機。[6] 但是，就目前社區(qū)社會組織的實際狀況而言，其漸進性發(fā)展還需要克服組織定位、管理、運行等方面的問題，強化組織的社會服務能力。

（一）樹立科學的組織理念，引導社區(qū)社會組織的發(fā)展趨向

從閘北區(qū)實際來看，社區(qū)社會組織名義上是社會組織，但是，實際上卻內(nèi)源性地產(chǎn)于基層政府及其職能部門，并在資源獲取、組織運行等方面受其制約。對于這類內(nèi)源性社區(qū)社會組織而言，其核心問題是其組織理念不科學，定位和職責不清。

針對社區(qū)社會組織的理念、定位及職責不清的問題，作為其主管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等要進行深入思考，要通過梳理社區(qū)社會組織運行與服務的現(xiàn)狀，以及政府及民眾對其工作的期望來逐步進行明確。要針對這類內(nèi)源性社會組織既不屬于政府、行業(yè)部門，也不是純民間社會組織的基本特征來界定進行職責、功能定位，探索其管理和運行規(guī)范。從目前閘北區(qū)社區(qū)社會組織的實際運行，以及政府、組織、民眾等各方的期望來看，這類組織的基本定位應該明確其社會組織屬性及其承擔的特定社會服務功能，并界定組織的特定服務群體。在管理上參照社會組織的功能定位，確定科學的治理機構(gòu)，協(xié)助界定人員的崗位職責、權(quán)利和利益，引導其申請政府社會服務項目，予以人員、財務等管理自主權(quán)，扶持其逐步發(fā)展為相對獨立的組織機構(gòu)。

（二）引導社區(qū)社會組織獨立，建構(gòu)其與政府間的契約關系

內(nèi)源性社區(qū)社會組織與其所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處以及主管政府、行業(yè)部門間的關系不科學。基層政府管理者習慣于將這些組織視為下屬，自覺不自覺地控制這類社會組織的人財物，并依據(jù)行政管理模式給其布置任務，下達考核指標等。這種無形中消解了社區(qū)社會組織的積極性和進取心。

針對社區(qū)社會組織缺乏獨立性的問題，基層政府要思索兩者之間的關系，考慮社區(qū)社會組織和所屬部門機構(gòu)的區(qū)別，科學界定政府與社區(qū)社會組織之間的關系。從兩者之間關系來看，其關系的實質(zhì)應該是兩個相對獨立機構(gòu)之間的契約化委托關系，即基層政府采取合同制管理，或者契約化委托的形式，將區(qū)域內(nèi)的社會服務交由社區(qū)社會組織承擔，同時將社會服務所需經(jīng)費交由社區(qū)社會組織使用。在受委托事務管理、受委托服務供給中，社區(qū)社會組織享有自主權(quán)和相對獨立性。作為委托方，基層政府需要核定委托項目內(nèi)容、目標與經(jīng)費，并從績效評估角度對社區(qū)社會組織的工作結(jié)果、績效等進行評估。由此，社區(qū)社會組織與政府的關系得以清晰，相對獨立性得以保障。

（三）強化社區(qū)社會組織的能力建設，提升組織專業(yè)服務能力

任何社會組織的服務能力對組織績效具有重要影響，社區(qū)社會組織也是如此。從社區(qū)社會組織運行現(xiàn)狀來看，當前組織負責人大多由基層政府指定，工作人員由街道協(xié)助調(diào)配，所承擔事務多由政府確定，對其服務能力要求相對不多。但是，面對居民服務需求的分化，服務需求復雜化程度的提高，服務品質(zhì)要求的提升，社區(qū)社會組織需要強化其能力建設，提升專業(yè)服務能力。

社區(qū)社會組織的獨立運行是以組織專業(yè)化服務能力發(fā)展為前提的。而作為專業(yè)學科的社會工作則為組織發(fā)展提供了專業(yè)的價值理念，理論指導和實踐方法。因此，推進社會工作專業(yè)介入社區(qū)社會組織服務中，發(fā)揮社會工作專業(yè)服務功能，是提升社區(qū)社會組織專業(yè)化水平的必然途徑。首先社區(qū)社會組織要吸納理論和實踐兼?zhèn)?、工作能力強、服務?jīng)驗豐富的社會工作專業(yè)負責人，加快組織領導者由行政人員向社會專業(yè)人士的更替；其次在組織人員的聘用上，要培養(yǎng)和引進高學歷、高能力、專業(yè)化的社會工作人才，尤其是高校社會工作專業(yè)的畢業(yè)生進入組織，鼓勵年輕人積極投入社會組織專業(yè)化建設，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)自身價值。再次組織應該找準自身定位，走出對政府的依賴“怪圈”，不斷拓寬社會組織的支持體系，通過解決社區(qū)問題，為社會群體提供高質(zhì)量的公共服務，提升組織公信力和影響力，增強市場化條件下獨立運營組織能力。

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（責任編輯：北緯）