■ 甄 莎/高偉明

（1.河南省山水地質(zhì)旅游資源開發(fā)有限公司，鄭州 450000；2.中國地質(zhì)大學(北京) 地球科學與資源學院，北京100083；3.中國礦業(yè)大學（徐州）管理學院，江蘇 徐州 221116）

新建項目壓覆煤炭資源行政管理問題研究

■ 甄 莎1,2/高偉明3

（1.河南省山水地質(zhì)旅游資源開發(fā)有限公司，鄭州 450000；2.中國地質(zhì)大學(北京) 地球科學與資源學院，北京100083；3.中國礦業(yè)大學（徐州）管理學院，江蘇 徐州 221116）

根據(jù)新建項目對煤炭資源的壓覆審批流程和煤炭資源國有屬性的特點，新建項目壓覆煤炭資源行政管理面臨的問題主要來自法律、行政、經(jīng)濟三個方面。分析新建項目壓覆煤炭資源行政管理現(xiàn)狀可知，礦業(yè)權人和國家的權益在壓覆過程中沒有得到很好的維護；缺少專門的管理辦法，現(xiàn)有的行政審批難以有效地解決我國當前面臨的煤炭資源壓覆問題，行政審批職能部門協(xié)調(diào)困難、銜接有漏洞；缺少合理完善的經(jīng)濟補償機制，建設方所交費用與壓覆煤炭資源的價值不符，補償款不到位。建議：(1)制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法；(2)完善行政審批流程；(3)健全壓覆補償機制。

新建項目；壓覆煤炭資源；法律法規(guī)；行政審批；經(jīng)濟補償

0 引言

新建項目壓覆煤炭資源是指在當前技術經(jīng)濟條件下，因受新建項目的影響，從而導致已查明的煤炭資源不能再被開發(fā)利用的情況。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，高鐵、高速公路、城市新城區(qū)建設規(guī)模不斷擴大，煤炭資源新增壓覆量逐年增多，嚴重影響到煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。煤炭資源的潛在價值巨大，加之煤炭資源的不可再生性、區(qū)域分布不均勻性等，決定了其一旦被壓覆就會造成巨大的、不可挽回的損失。目前，國內(nèi)外對壓覆煤炭資源的研究主要集中在壓覆煤炭資源的技術認定及處理方面[1-4]，關注壓覆煤炭資源價值評估[5]，綠色開采[6]等問題。而關于新建項目壓覆煤炭資源行政管理方面的研究還很少。由于目前新建項目壓覆煤炭資源的行政管理制度還不夠健全，本研究通過對壓覆煤炭資源行政管理中存在的問題進行分析并提出完善建議，以期達到完善新建項目壓覆煤炭資源行政管理制度體系，促進能源、經(jīng)濟和社會可持續(xù)健康發(fā)展的目的。

1 與壓覆資源相關的行政管理現(xiàn)狀

根據(jù)新建項目對煤炭資源的壓覆審批流程和煤炭資源國有屬性的特點，新建項目壓覆煤炭資源行政管理面臨的問題主要來自三個方面，第一是法律方面，主要涉及與壓覆的相關法律法規(guī)和管理辦法；第二是行政因素，主要涉及壓覆行政審批；第三是經(jīng)濟因素，主要涉及壓覆補償。

1.1 壓覆資源相關法律法規(guī)

目前，我國已經(jīng)頒布實施了數(shù)十個與礦產(chǎn)資源壓覆管理工作相關的法律法規(guī)，分為全國性法律法規(guī)、國土管理部頒布的管理辦法、省級及以下行政管理部門頒布的管理辦法三個層次。全國性法律法規(guī)對新建項目壓覆礦產(chǎn)資源問題進行了直接或間接地規(guī)定，包括《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《物權法》、《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》等等。國土資源部專門針對資源壓覆問題出臺了多項具體的通知或管理辦法，如國土資源部2000年頒布實施了《關于規(guī)范建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號），以規(guī)范建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的審批管理工作，2010年制定實施了《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號），2012年下發(fā)了《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號），明確指出建設方壓覆礦產(chǎn)資源需要與礦業(yè)權人簽訂補償協(xié)議。為了更好地貫徹執(zhí)行上述法律法規(guī)，各礦產(chǎn)資源大?。ㄗ灾螀^(qū)）的國土資源行政主管部門也都根據(jù)各自實際情況，制定實施了一系列配套的通知、辦法等，用來規(guī)范具體的礦產(chǎn)資源壓覆管理工作，例如《河南省建設項目壓覆礦產(chǎn)資源管理辦法》、《內(nèi)蒙古關于建設項目壓覆礦業(yè)權有關事宜通知》、《關于做好江蘇省建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》等等。

1.2 壓覆資源審批流程

目前，政府主要運用行政審批手段對新建項目壓覆礦產(chǎn)資源進行管理。審批新建項目壓覆礦產(chǎn)資源的部門主要包括縣級礦產(chǎn)資源主管部門（縣國土資源局）、?。▍^(qū)、市）國土資源廳、國土資源部。縣國土資源局負責新建項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的審查、核實及出具是否壓覆重要礦產(chǎn)的評估報告并將之上報至國土資源廳。?。▍^(qū)、市）國土資源廳負責對縣級國土資源局上報的壓覆非重要礦產(chǎn)資源申請的審查、審批，并負責接受新建項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的申請及審查，將其上報至國土資源部。國土資源部對壓覆重要礦產(chǎn)資源做最終的審查、核實。通過行政審批、管理當事人行為、協(xié)調(diào)建設方、礦業(yè)權人和國家三方的矛盾和利益訴求，對壓覆情況進行控制和把關，以達到控制和減少不合理壓覆礦產(chǎn)資源的目的。審批主要包括查詢、評估、提交資料、簽訂補償協(xié)議、辦理手續(xù)五個步驟。新建項目壓覆煤炭資源行政審批主要流程如圖1所示。

1.3 壓覆資源經(jīng)濟補償

目前我國對壓覆資源一般實行有償壓覆，新建項目壓覆煤炭資源需要對礦業(yè)權人進行補償。根據(jù)國土資源部2010年頒布的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，經(jīng)濟補償包括兩方面：一是補償?shù)V業(yè)權人繳納的價款，即礦業(yè)權人獲得探礦權和采礦權時向國土資源部門繳納的價款；二是礦業(yè)權人其他損失，包括所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。

圖1 新建項目壓覆礦產(chǎn)資源審批流程圖

2 與壓覆相關的行政管理中存在的問題

通過對新建項目壓覆煤炭資源行政管理現(xiàn)狀分析可知，礦業(yè)權人和國家的權益在壓覆過程中沒有得到很好的維護。

針對礦業(yè)權人權益，現(xiàn)有法律法規(guī)很少關注礦業(yè)權人的相關利益，同時相關法律和政策執(zhí)行不到位，新建項目壓覆煤炭資源給礦業(yè)權人帶來的損失往往很大，而礦業(yè)權人缺少利益訴求的通道，簽署補償協(xié)議基本上都是被逼無奈；審批流程由于不重視礦業(yè)權人參與及其合法權益的保護，建設方與礦業(yè)權人的補償協(xié)議既難以達成，又難以執(zhí)行；對礦業(yè)權人的壓覆經(jīng)濟補償不合理，目前新建項目壓覆煤炭資源只需付出極小代價就可以壓覆，大部分是無償壓覆，即使有償壓覆，建設方也是按照探礦權和采礦權價款進行補償，補償費用小于被壓覆煤炭資源的實際市場價值，甚至小于礦業(yè)權人實際的損失。

根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，壓覆補償難以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有的資源屬性和相關權益，也難以準確反映壓覆項目的真正建設成本?！段餀喾ā返谝话僖皇艞l規(guī)定國家實行自然資源有償使用制度，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定國家依法實行國有土地有償使用制度。被建設項目壓覆的礦產(chǎn)資源一般都是長期的或永久的，在一定技術條件下很少有再次被開采的價值。但現(xiàn)行的法律法規(guī)中，建設項目在進行建設時，只體現(xiàn)了國有土地有償使用的規(guī)定，而沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有的資源屬性。

此外，新建項目壓覆煤炭資源行政管理在法律法規(guī)、行政審批、經(jīng)濟補償方面還存在以下問題。

2.1 壓覆資源相關法律存在的問題

缺少專門解決新建項目壓覆煤炭資源的管理辦法。相關法律法規(guī)的缺失，會增加不合理的煤炭資源壓覆，造成煤炭資源的浪費。同時，不能合理有效地規(guī)范相關主體的市場行為，難以維護國家和相關礦業(yè)權人的合法權益，勢必影響國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對地方政府相關權責的界定，致使地方政府不重視煤炭資源的壓覆問題。在現(xiàn)有的關于壓覆礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中，無論是全國性法律，還是省級行政主管部門制定的管理辦法，對地方政府相關權責進行界定的還比較少。由于法律法規(guī)缺少這方面的權責界定，地方政府往往不重視資源壓覆問題，甚至為了“政績”對新建項目壓覆煤炭資源采取一刀切或者一邊倒的管理手段，幫助建設方取得重要礦產(chǎn)資源的壓覆審批，致使大量煤炭資源被不合理壓覆。

2.2 壓覆資源行政審批存在的問題

現(xiàn)有的行政審批難以有效地解決我國當前面臨的煤炭資源壓覆問題。運用行政審批手段對煤炭資源壓覆問題進行管理，手段單一，并且在處理壓覆問題審批的要求和具體流程上存在嚴重不足，建設方往往可以以極小的代價取得壓覆權，這就很容易造成建設方及其利益相關者輕視被壓覆礦產(chǎn)資源的價值，并且利用各種手段影響壓覆審批工作。另外，審批人員的權利大，壓力也大，并且較容易受到錢、權等因素的影響，很難堅持科學的審批原則，造成審批結果難以體現(xiàn)應有的合理性和科學性。

行政審批職能部門協(xié)調(diào)困難、銜接有漏洞。目前對壓覆煤炭資源進行審批的部門是國土資源部門，而對煤炭資源進行管理的是國家能源部門。在管理過程中，從中央到地方，都把審批權和資源管理劃歸不同的部門，每個部門只了解一個方面的情況，無法全面掌握煤炭資源的儲量狀況、勘探和壓覆的實際情況，不利于綜合管理，更不利于壓覆礦產(chǎn)及時審批，缺少對各級管理部門職責、任務的具體規(guī)定。

2.3 壓覆資源經(jīng)濟補償存在的問題

缺少合理完善的經(jīng)濟補償機制，建設方所交費用與壓覆煤炭資源的價值不符。建設方為壓覆礦產(chǎn)資源繳納的費用應該包括三種：補償?shù)V業(yè)權人繳納的價款、資源補償費、其他損失。被壓覆的煤炭有兩種價值：未開采前的自然價值和開采后的價值。實際工作中，建設方按照自然價值進行補償，價款小于被壓覆煤炭的實際價值，建設方所交費用與壓覆煤炭資源的價值不符，這是對煤炭資源的浪費。

補償款不到位。實際工作中，存在建設方對礦業(yè)權人的補償款不到位的問題，尤其是政府主導的新建項目或政府引進的大型項目壓覆了煤炭資源后，往往不按照補償協(xié)議進行補償。用經(jīng)濟手段對建設方壓覆行為進行約束的目的沒有達到，對煤炭資源的保護沒有落到實處。

3 完善建議

3.1 制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法

壓覆涉及多方主體利益，關于壓覆的法律法規(guī)應該是正確處理壓覆項目的基礎，尤其是行政法規(guī)和地方性政府規(guī)章，對于解決壓覆的實際問題具有十分重要的指導意義。因此，制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法是進一步做好壓覆煤炭礦區(qū)管理工作的基礎和前提。通過編制該管理辦法，可以進一步規(guī)范政府相關部門的職責和行為，提高政府在國民經(jīng)濟建設中的服務水平，可以更好地規(guī)范相關主體的市場行為，維護國家和相關礦業(yè)權人的合法權益，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、健康和有序發(fā)展，也可以避免不合理的資源壓覆，保護不可再生的煤炭資源。

3.2 完善行政審批流程

市場經(jīng)濟的良好運行，需要“有形的手”和“無形的手”共同作用。壓覆雖然是一種市場經(jīng)濟行為，但壓覆的對象是國家所有的礦產(chǎn)資源，因此對待壓覆應當行政手段與經(jīng)濟手段并用——構建以行政調(diào)解為主、經(jīng)濟刺激為輔的管理方式，加強調(diào)控，實現(xiàn)對壓覆礦產(chǎn)資源行為的適當“管制”。

完善新建項目壓覆煤炭資源審批流程主要是優(yōu)化審批管理流程，將流程按照新建項目的申請進展情況分為三個階段：項目的可行性論證階段，主要是查詢是否壓覆礦產(chǎn)資源，并對壓覆資源情況進行評估；項目申請及審批階段，主要通過用地審批和項目立項建設審批兩個環(huán)節(jié)審查新建項目是否獲得壓覆審批；項目申請獲批后階段，主要是交納壓覆相關的費用，涉及交給國家和礦業(yè)權人的補償款。在整個審批流程中，使礦業(yè)權人參與進來，保障礦業(yè)權人的利益，增加項目建設的壓覆成本，從而減少不合理的資源壓覆。同時，國土資源部門和煤炭管理部門在審批流程中應該相互配合，擔負起相應的管理職責，詳見表1。

3.3 健全壓覆補償機制

在完善相關法律法規(guī)、行政審批管理制度后，需要建立一個完善的新建項目壓覆煤炭資源補償機制，主要包括以下三個方面：建立對國家和礦業(yè)權人雙重補償流程，補償流程遵循既保護煤炭資源，又不影響經(jīng)濟建設的原則；制定壓覆煤炭資源評估方法，對新建項目壓覆煤炭資源進行合理評估；確定壓覆各階段需要注重的細節(jié)，主要包括壓覆查詢、壓覆補償標準、補償對象、壓覆稅費、繳納期限等方面。

表1 新建項目壓覆煤炭資源審批中管理部門的職責

圖2 新建項目壓覆煤炭資源補償流程

新建項目壓覆煤炭資源補償流程如圖2所示。新建項目在可行性研究時期，就需要到地方國土資源管理部門去進行煤炭資源儲量分布查詢，并和礦業(yè)權人取得聯(lián)系，共同制定相應的方案。根據(jù)煤炭資源地理位置和壓覆補償標準，評估壓覆補償費用、建設成本等確定建設方案，然后與礦業(yè)權人和國土資源部門進行建設方案溝通，并初步達成意向協(xié)議。建設方對礦業(yè)權人的補償包括建設方直接補償?shù)V業(yè)權人的各類損失，并和礦業(yè)權人簽訂壓覆協(xié)議。建設方對國家的補償，主要以繳納稅費形式為主，征收煤炭資源壓覆費或者煤炭資源占用稅。補償金額主要以壓覆煤炭資源的價值評估為準，按照計量評估金額進行繳納。繳納期限一般要求在項目開工前或者開工后三個月內(nèi)。對繳納給國家的壓覆稅費，應成立專門的賬戶，對“三下開采”、“綠色開采”等先進或高成本開采壓覆煤炭資源的方式進行獎勵或補貼，提高礦業(yè)權人開采壓覆煤炭資源技術革新的積極性，形成良性循環(huán)。

4 結語

當前，雖然存在著煤炭資源產(chǎn)能過剩等問題，但并不意味著我國煤炭資源儲量過剩，從長遠看，煤炭作為重要能源依然在我國今后經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，煤炭資源作為不可再生的資源仍需要得到重點保護。本研究以期對健全壓覆煤炭資源的行政管理制度，有效減少煤炭資源不合理壓覆提供理論參考，促進國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)健康發(fā)展。

[1]Otto J.Global Mining Taxation Comparative Study[M]. Colorado： C.S.M,2000： 22-26.

[2]CSM.Global Mining Taxation Comparative Study[M]. Information Center of Ministry of Land and Resources of People s Republic of China. Translation Edition 2. Beijing： The Geological Publishing House, 2006： 22-26.

[3]李英龍,李柏林,李文瑤.礦產(chǎn)資源價值及采礦權價值評估理論探討[J].金屬礦山,2002(11)：1-2，5.

[4]王振貴,孟廣才,沈文杰.新建工程項目壓覆礦產(chǎn)資源評估工作內(nèi)容及方法[J].吉林地質(zhì),2007,26(4)：113-115.

[5]張士虎.建設項目壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查評估方法探討[J].資源環(huán)境與工程,2012,26(3)：278-280.

[6]繆協(xié)興,錢鳴高.中國煤炭資源綠色開采研究現(xiàn)狀與展望[J].采礦與安全工程學報,2009(1)：1-14.

Study on the Problems that We Face in Governing Coal Resources Overlaid with the New Project

ZHEN Sha1,2, GAO Weiming3
(1.Henan Shanshui Geological Tourism Resources Development Co., Ltd, Zhengzhou 450000, China; 2.School of Earth Sciences and Resources, China University of Geosciences, Beijing 100083; 3.School of Management China University of Mining and Technology, Xuzhou Jiangsu 221116)

Based on approval process and the characteristics of state-owned property of coal resources, the main problems that we face in governing coal resources constructed over the new project involves legal, administrative, and economic aspects. This paper introduces these problems as follows: persons owned the mineral right and the rights and interests of the state aren't protected well in the process of covering; lack of specialized management approach, and the problems that we face in constructed over coal resources cannot be efficiently resolved by the existing administrative examination and approval; the functional department responsible for administrative approval is quite difficult in coordination and connection; lack of reasonable and perfect economic compensation mechanism, and fee paid by the building side does not assort with the value of covered coal resources; and the compensation is insufficient. For that reason, this paper suggests that we should formulate special management measures, perfect the administrative examination and approval process, and build sound compensation mechanism.

new project; covering mineral resources; laws and regulations; administrative examination and approval; economic compensation

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0024-04

2014-11-26；

2015-01-08

中央高校基本科研業(yè)務費專項（2013DXS02）

甄莎（1987-），女，河南省焦作市人，中國地質(zhì)大學（北京）地球科學與資源學院博士研究生，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與管理和地質(zhì)公園申報與規(guī)劃工作。