李鵬程

為了加強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算監(jiān)督實(shí)效，近年來，湖南省湘西自治州人大著力從部門預(yù)算如何做實(shí)做細(xì)做準(zhǔn)上，如何發(fā)揮資金效益上進(jìn)行了一些探索，并取得較好成效。

一、正視當(dāng)前人大審查部門預(yù)算的薄弱環(huán)節(jié)

部門預(yù)算從試點(diǎn)到逐步推開到全面實(shí)施經(jīng)過了好幾年的歷史，從理論上講人大的審查應(yīng)該比較成熟比較規(guī)范，但實(shí)際上不是這樣，就湘西自治州人大來說，在部門預(yù)算審查方面還有許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為：就人大本身而言，一是對(duì)部門預(yù)算作用和重要性認(rèn)識(shí)不足。沒有把部門預(yù)算作為基礎(chǔ)，沒有把基礎(chǔ)作為審查的重點(diǎn)，重宏觀預(yù)算綜合預(yù)算輕部門預(yù)算，重法定要求法定程序輕部門的基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)。二是審查部門預(yù)算流于形式，造成認(rèn)認(rèn)真真走程序，實(shí)實(shí)在在走形式。原因是多方面的，但主要原因是時(shí)間倉促，政府部門一般都不能按時(shí)提交預(yù)算文本，導(dǎo)致人大專委會(huì)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)間很短，加上專委人員不夠，初步審查實(shí)為虛化，審查報(bào)告形式雷同，內(nèi)容不新，缺乏針對(duì)性。三是人大不掌握部門實(shí)情，人大財(cái)經(jīng)委，常委會(huì)預(yù)算工委對(duì)部門的預(yù)算，除了個(gè)別某些部門人大意識(shí)較強(qiáng)，到人大匯報(bào)預(yù)算以外，多數(shù)部門可以說是一無所知，特別是對(duì)權(quán)威權(quán)力部門更是如此。就政府而言，首先是部門預(yù)算不實(shí)，有預(yù)算，但不是實(shí)實(shí)在在的預(yù)算，是與支出掛不上鉤的預(yù)算，是沒有約束力的預(yù)算。其次是財(cái)政業(yè)務(wù)科室預(yù)算不細(xì)，協(xié)商分到各部門的預(yù)算分計(jì)劃砍指標(biāo)，甚至憑部門申報(bào)，砍降指標(biāo)幅度，科室的綜合預(yù)算，即有待再分配的項(xiàng)目切塊預(yù)算總量多，二次分配的隨意性大。再次是綜合預(yù)算實(shí)質(zhì)上是匯總預(yù)算，財(cái)政預(yù)算科沒有也不可能對(duì)其他科室的預(yù)算進(jìn)行審核，實(shí)質(zhì)上相關(guān)業(yè)務(wù)科室才是預(yù)算做實(shí)做準(zhǔn)的關(guān)鍵，因此，人大不僅對(duì)綜合預(yù)算要全面審查，更主要的是要著力對(duì)其他科室預(yù)算進(jìn)行審查。最后是一些預(yù)算外收入的支配不規(guī)范，常常采取中途追加和年末砍賬等方式，缺乏有效控制。

二、找準(zhǔn)當(dāng)前部門預(yù)算存在的主要問題

針對(duì)部門預(yù)算審查的薄弱環(huán)節(jié)，2014年，湘西自治州人大常委會(huì)圍繞部門預(yù)算如何做實(shí)做準(zhǔn)開展了專題調(diào)研。通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算這個(gè)基礎(chǔ)預(yù)算單位存在許多問題，主要表現(xiàn)在：一是必要的經(jīng)費(fèi)安排不足導(dǎo)致專項(xiàng)不專預(yù)算不實(shí)。如公用經(jīng)費(fèi)、小車及車輛運(yùn)行費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)低，干部職工福利待遇有的給政策不給錢，如住房公積金、津補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助、一些獎(jiǎng)金以及社保資金沒有按政策安排到位，逼迫部門假報(bào)項(xiàng)目到處找錢，或者拼命往“項(xiàng)目預(yù)算”中擠不該列的項(xiàng)目，執(zhí)行中用找項(xiàng)目的錢和挪用項(xiàng)目資金來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足和只“給政策不給錢”的開支。二是追加多，決算數(shù)與預(yù)算數(shù)差距大實(shí)證預(yù)算不準(zhǔn)。從調(diào)研看，所有部門的決算數(shù)均大于預(yù)算數(shù)（剔除上級(jí)追加），例如某單位年初預(yù)算為489萬元，部門決算支出為1898萬元，其中州本級(jí)追加567萬元，追加金額是預(yù)算數(shù)的1.16倍。追加數(shù)比預(yù)算數(shù)多得多，預(yù)算失去了意義。追加資金有上級(jí)追加和本級(jí)追加，本級(jí)追加包括一般性轉(zhuǎn)移支付、年初預(yù)算切塊、其他專項(xiàng)、年終砍賬四個(gè)方面。三是部門結(jié)余資金較多，沉淀難調(diào)。從調(diào)研看，所有部門都存在資金當(dāng)年結(jié)余和滾存結(jié)余的問題，且資金沉淀大，財(cái)政無法調(diào)控。據(jù)資料顯示，某單位上年資金結(jié)余500多萬元，某單位結(jié)余資金為2000多萬元，這部分資金除存在當(dāng)年資金下達(dá)較遲以外、按進(jìn)度撥付資金和跨年度安排項(xiàng)目資金外，有很大一部分屬于部門歷年滾存結(jié)余，由于沒有編入支出預(yù)算，資金使用缺少計(jì)劃控制，成為機(jī)關(guān)自由支配的機(jī)動(dòng)財(cái)力，支出的隨意性大，規(guī)避了人大監(jiān)督。四是預(yù)算管理不夠嚴(yán)格，重分配輕管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；個(gè)別單位財(cái)務(wù)支出管理不嚴(yán)，花錢大手大腳，公共資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)居高不下，給財(cái)政造成較大壓力；缺乏預(yù)算約束的意識(shí)，決算時(shí)沒有對(duì)照預(yù)算嚴(yán)格核算，導(dǎo)致預(yù)算名存實(shí)亡，損害了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

三、強(qiáng)化對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督措施

為了加強(qiáng)部門預(yù)算的監(jiān)督審查，實(shí)現(xiàn)全口徑全方位重實(shí)質(zhì)的預(yù)算審查，湘西自治州人大常委會(huì)強(qiáng)化了有效監(jiān)督措施。

一是對(duì)部門預(yù)算的編制執(zhí)行提出明確建議。第一，提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)把部門預(yù)算做實(shí)。要明確部門預(yù)算編制的責(zé)任主體，真正使部門預(yù)算與部門職責(zé)相銜接，真正使財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，提高部門預(yù)算的科學(xué)性和可行性。要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，做到“兩個(gè)優(yōu)先”，即優(yōu)先保證工作運(yùn)轉(zhuǎn)支出，優(yōu)先保證工資福利支出。保運(yùn)轉(zhuǎn)，就是要達(dá)到基本保證單位部門工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)并要求一次列入預(yù)算；保工資福利，就是凡是法律法規(guī)有規(guī)定的，凡是政策有規(guī)定的干部職工的福利待遇、津補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助、住房公積金補(bǔ)助等財(cái)政要足額納入預(yù)算，不留硬缺口。部門的項(xiàng)目預(yù)算實(shí)行零基預(yù)算，根據(jù)財(cái)力情況按輕重緩急適當(dāng)安排。第二，力避再次分配把科室預(yù)算做細(xì)。部門預(yù)算的一個(gè)重要特點(diǎn)就是“細(xì)”，一方面要求部門項(xiàng)目支出要明確其具體用途，要改變過去那種將大量資金用“其他”這個(gè)筐隱蔽的做法。另一方面，財(cái)政部門有預(yù)算職能的科室，要改變以往將大量資金作為項(xiàng)目預(yù)算切塊而沒有細(xì)化的做法，要求盡可能細(xì)化的項(xiàng)目要一次性列入部門預(yù)算，以減少預(yù)算切塊資金的追加。第三，嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算來審查決算。建議財(cái)政部門在審查部門決算時(shí)，不僅要審查收入支出的來龍去脈、賬目清不清楚、是否合法合規(guī)外，更重要的是要看符不符合預(yù)算的各項(xiàng)支出，要依據(jù)預(yù)算來審查決算，要看哪些是預(yù)算內(nèi)支出，哪些不是預(yù)算的支出，哪些是超預(yù)算的支出，并以此提出審查結(jié)果意見。第四，改進(jìn)撥付制度力求盤活沉淀資金。常委會(huì)要求財(cái)政部門改變過去財(cái)政資金直撥方式，研究撥付機(jī)制，不能把部門預(yù)算的資金直接撥入部門賬戶，避免資金沉淀到部門。同時(shí)要清理部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，盡量盤活沉淀資金以窮盡其用。第五，加強(qiáng)非稅收入管理，取消收入與支出掛鉤機(jī)制。多年來，一些部門的罰沒收入或其他非稅收入，雖然已入財(cái)政，實(shí)行收支兩條線管理，但實(shí)質(zhì)上還是除財(cái)政按相當(dāng)小的比例統(tǒng)籌一點(diǎn)外，其余大部分資金均以項(xiàng)目的名義撥付原單位。實(shí)質(zhì)上的利益驅(qū)動(dòng)，影響了經(jīng)濟(jì)和執(zhí)法環(huán)境，也造成了部門間用錢的極度不平衡。

二是改進(jìn)審查部門預(yù)算的機(jī)制。第一，建立對(duì)財(cái)政科室預(yù)算審查的抽查機(jī)制。委員會(huì)從2015年起將財(cái)政局內(nèi)部的業(yè)務(wù)科室預(yù)算編制納入審查范圍，每年專題聽兩個(gè)科室的編制情況匯報(bào)。第二，建立對(duì)重點(diǎn)部門的預(yù)決算審查機(jī)制。明確初審重點(diǎn)，突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)方面、重點(diǎn)項(xiàng)目。在目前情況下，人大要對(duì)所有部門預(yù)算的各項(xiàng)收支情況進(jìn)行詳細(xì)審查是做不到的。因此，對(duì)部門預(yù)算的審查，應(yīng)突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)方面、重點(diǎn)項(xiàng)目。重點(diǎn)部門指資金收支量大、預(yù)算外收入比較多、社會(huì)關(guān)注度比較高的部門。委員會(huì)每年審查2到3個(gè)，決算的審查力爭上常委會(huì)批準(zhǔn)。第三，建立審計(jì)部門對(duì)部門決算的審計(jì)機(jī)制。依據(jù)預(yù)算法和湘西自治州人大常委會(huì)作出的決定，要求審計(jì)部門按規(guī)定每年對(duì)部門的決算進(jìn)行審計(jì)，并向人大專委會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果，必要時(shí)提交常委會(huì)審議。第四，建立人大相關(guān)專委會(huì)協(xié)同審查部門預(yù)算的機(jī)制。2014年湘西自治州人大常委會(huì)開展的部門預(yù)算檢查調(diào)研，取得了較好效果，主要就是得益于人大相關(guān)專門委員會(huì)的共同參與，實(shí)踐證明，依靠相關(guān)專門委員會(huì)協(xié)調(diào)審查預(yù)算是一條好的途徑。財(cái)經(jīng)委員會(huì)審查前，召開會(huì)議聽取相關(guān)委員會(huì)對(duì)部門預(yù)算的意見，相關(guān)專門委員會(huì)開展調(diào)研聽取聯(lián)系部門的預(yù)算編制，收集意見。第五，建立經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)制。2014年底，湘西自治州人大常委會(huì)主任會(huì)議研究，將建立常委會(huì)經(jīng)濟(jì)咨詢顧問制度，擬從相關(guān)單位、院校聘請(qǐng)一批經(jīng)濟(jì)咨詢顧問組成經(jīng)濟(jì)咨詢顧問委員會(huì)，現(xiàn)正著手摸底推薦工作。

三是注重發(fā)揮審計(jì)職能作用。人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督具有至上性和不可抗性的特點(diǎn)，但目前就總體而言，還存在監(jiān)督手段和機(jī)制不適應(yīng)的問題。人大監(jiān)督財(cái)政由于委員會(huì)人員較少，加上現(xiàn)實(shí)又不可能深入財(cái)政部門去調(diào)取收入和支出信息，人大缺乏深入財(cái)政收支源頭的監(jiān)督機(jī)制，要深入了解部門預(yù)決算的真實(shí)性，特別是決算的真實(shí)性，必須依靠審計(jì)的力量，發(fā)揮審計(jì)職能作用。近年來，特別是2014年以來，常委會(huì)和專門委員會(huì)依靠審計(jì)力量，增強(qiáng)了對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督的力度，對(duì)2014年有的單位無依據(jù)收費(fèi)、套取棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金等51個(gè)問題全部得以整改，增強(qiáng)了部門預(yù)算的約束意識(shí)。

（作者系湖南省湘西土家族苗族自治州人大財(cái)經(jīng)委主任委員、常委會(huì)預(yù)算工委主任）