馬驍　翟婧彤　王振坡

摘要：全面深化改革及依法治國背景下，我國土地儲備制度面臨新的發(fā)展要求?；谥贫茸冞w及制度績效評價的視角對我國土地儲備制度演進進行剖析，并結合國外典型經(jīng)驗，以制度轉型路徑的頂層設計為前提，從法律體系、財稅體制、投融資機制等六個層面對新時期我國土地儲備制度轉型的內(nèi)在邏輯進行思考，進而提出了土地儲備由經(jīng)營性向公益性轉變、土地儲備機構由管理型向服務型轉變等方面的有效路徑，促使其更好地服務于我國新型城鎮(zhèn)化進程。

關鍵詞：土地儲備，全面深化改革，依法治國，制度轉型

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）04-0024-34 收稿日期：2015-03-15

1 引言

城市土地儲備制度作為一項城市土地管理制度的創(chuàng)新，在近20年的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了自下而上、由各地實踐到制度層面不斷完善的過程。在取得一定績效成果的同時，也存在諸多瓶頸。在新的時代背景下，如何實現(xiàn)土地儲備制度的根本性變革，使其成為政府加強土地宏觀調(diào)控的重要政策工具，同時成為推動中國土地管理體制改革和城鎮(zhèn)土地使用制度改革新的突破點，是土地儲備領域研究的熱點問題。

我國土地儲備制度在促進土地資源合理利用、國有資產(chǎn)保值增值、國企改革、舊城改造、城市建設等方面發(fā)揮著重要作用，同時也面臨許多問題，學者們就土地儲備制度完善與改革提出了一些建議。陳士銀、周飛（2007）分析了城市土地儲備制度取得的績效和面臨的困境，認為應轉變現(xiàn)行土地儲備制度的功能定位，確保土地儲備制度朝著健康的方向發(fā)展。張素華（2009）在對城市土地儲備功能予以反思的基礎上，認為該制度存在政府角色定位錯誤、土地儲備機構定位不明確等問題。嚴金明（2009）認為要把土地儲備制度改革與稅收制度改革結合起來，并與農(nóng)村集體建設用地流轉聯(lián)系起來，聯(lián)動地進行改革。王宏新、勇越（2011）則從制度變遷視角指出，只有削弱或消除制度變遷對地方政府價值選擇產(chǎn)生的邊際影響才能使其價值取向回歸。梁亞榮（2013）認為在計劃經(jīng)濟體制下，權力本位理念導致我國土地制度的異化，造成集體“產(chǎn)權殘缺”、“地權歧視”等諸多問題。市場經(jīng)濟體制下，應本著權利本位理念重構集體建設用地使用制度，使集體建設用地和國有建設用地能在統(tǒng)一的市場內(nèi)進行優(yōu)化配置。

可見，我國政府主導下的土地儲備制度變遷與宏觀政策走向結合緊密，從土地的儲備到供應都與市場經(jīng)濟的運行狀況有著密切關系。在全面深化改革的背景下，我國的發(fā)展進入了新常態(tài)，土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的最基本要素不可避免受到一系列改革措施的影響，如征地制度改革、財稅、金融體制改革、“多規(guī)合一”等政策都對土地儲備制度產(chǎn)生著重要影響，促使土地儲備制度發(fā)生深刻轉型。從制度變遷的視角對我國土地儲備制度演進進行績效評價和困境分析，結合國外土地儲備經(jīng)驗，分析各項改革措施與土地儲備制度轉型的內(nèi)在邏輯關系，對探索土地儲備制度轉型的合理路徑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

2 我國土地儲備制度變遷與績效

制度變遷是基于制度非均衡產(chǎn)生的，制度非均衡是人們對現(xiàn)存制度安排的一種不滿意或不滿足，意欲改變而尚未改變的狀態(tài)。這是由于現(xiàn)存制度安排的社會凈效益小于另一種可供選擇的制度安排，這時就會產(chǎn)生新的潛在制度需求并造成潛在制度需求大于制度供給，于是形成制度非均衡。土地儲備制度源于國有土地使用權制度改革的深化，而這主要體現(xiàn)在供地制度改革的現(xiàn)實需要，回顧改革開放以來的供地制度改革可分為兩個階段，即由劃撥出讓到協(xié)議出讓，再到“招拍掛”出讓階段。在土地使用權出讓機制市場化和土地使用制度改革深化的進程中，土地儲備制度經(jīng)歷了由地方政府試點探索到向全國推行并最終立法的發(fā)展歷程，形成了具有中國特色的發(fā)展脈絡。

2.1 我國土地儲備制度的發(fā)展歷程

根據(jù)不同時期土地儲備發(fā)展狀況和特點，大致可以將土地儲備的發(fā)展分為四個階段。

第一階段為1996-1999年地方試點的探索發(fā)展階段。1996年，上海市為了進一步深化國有土地使用制度改革，增強政府對土地供給的宏觀調(diào)控力度，建立了全國第一家土地儲備機構——上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，為解決國企改革過程中的土地資產(chǎn)變現(xiàn)問題，杭州市國土資源局成立了土地儲備中心，并建立了包括國土資源、財政、建設、規(guī)劃等相關部門在內(nèi)的跨部門協(xié)調(diào)機構——土地收購儲備管理委員會。1999年3月杭州市人民政府發(fā)布了《杭州市土地儲備實施辦法》，對土地儲備的運作機構、儲備范圍、一般程序、儲備土地使用權預出讓、儲備機構資金運作管理等做了詳細規(guī)定，土地儲備工作走向有法可依的軌道。

第二階段為1999-2003年的全國推行階段。1999年，“杭州經(jīng)驗”得到推廣，隨后，南通、青島、武漢等城市紛紛成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。從全國來看，各地開展土地收購儲備工作的動因主要集中在以下幾個方面：集中土地供應，調(diào)控土地市場；推行“招拍掛”出讓土地，提高土地收益；解決國企改革中的土地盤活問題；籌集城市建設經(jīng)費，改變城市面貌等。

第三階段為2003-2007年的立法建制階段。全國土地儲備機構強勁增長浪潮過后，土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)了建設用地總量增長過快、低成本工業(yè)用地過度擴張等問題。2006年《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》明確要求加強國有土地儲備管理，建立土地儲備資金財務會計核算制度。2007年《土地儲備管理辦法》出臺，著重從國土、財政、銀行三部門職能范圍出發(fā)對土地儲備工作予以規(guī)范，確定了土地儲備中心法律地位與我國土地儲備制度。

第四階段為2007年至今的完善階段。從《土地儲備管理辦法》的出臺，到國土資源部、財政部、中國人民銀行及銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，土地儲備制度在不斷實踐中得到完善。經(jīng)過十余年的實踐，土地儲備制度有效解決了土地無償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題，為政府培育和規(guī)范土地市場，優(yōu)化土地資源配置，促進國民經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 制度變遷視角下的土地儲備制度績效與困境分析

土地儲備制度是我國深化土地使用權制度改革中的一種強制性市場化改革手段，從建立發(fā)展至今經(jīng)歷了自下而上誘致性的變遷過程，其實質是對國家在城市建設土地一級市場壟斷供地地位的確認與強化，這一本質行為成就了土地儲備制度近20年的成果與績效，同時也成為其面臨諸多困境的根源所在。

2.2.1 法律層面

“統(tǒng)一立法，分級執(zhí)法”是我國土地管理法律制度的基本特征，也是我國集權體制的集中體現(xiàn)。然而，該管理體制在對土地這種不可流動的生產(chǎn)要素進行管理時存在著巨大難度，因為其在運行當中不得不面對“集中統(tǒng)控”與“屬地經(jīng)營”之間的矛盾，使得國家層面和地方層面的土地管理制度都存在著一定程度的異化。

在土地儲備制度的探索發(fā)展階段，全國性法規(guī)的缺失造成了土地市場的混亂，但同時也激發(fā)了各地土地市場的活力，使各地方政府根據(jù)地方實際探索具有地方特色的土地儲備模式并取得了一定的積極效果。如以杭州為代表的政府主導模式；以上海為代表的市場主導模式；以武漢為代表的市場為主、政府為輔模式。

2.2.2 管理體系層面

由于我國存在多種土地儲備模式，各地方政府依據(jù)各自的儲備模式賦予土地儲備機構不同的職能權利，加上各級政府組織間為追求經(jīng)濟利益而進行的博弈，導致土地儲備機構職能定位逐漸偏離其本質，變?yōu)榈胤秸鹑⊥恋厥找娴墓ぞ?，從而大大降低了土地管理的效率。我國目前存?000多家土地儲備機構，其競爭關系在一定程度上緩解了土地一級市場壟斷，激發(fā)了市場活力，維持了土地市場的供需均衡。同時，過多的土地儲備機構也造成了土地市場的混亂，形成了“多頭供地”局面，滋生了土地隱形市場和灰色交易。

為了更好地發(fā)揮市場的資源配置作用，形成政府與市場之間相互配合、相互制約的良性互動關系，2012年《關于加強土地儲備與融資管理的通知》建立了土地儲備機構目錄制，規(guī)范了土地儲備機構的管理，理清了中央政府、地方土地管理部門和土地儲備機構之間的關系。通過建立政府授權監(jiān)督下的土地儲備運行機制（見圖1），形成政府與土地儲備機構之間的委托——代理關系，并通過專業(yè)化的公司制運作提高土地儲備的效率。經(jīng)實踐檢驗，在我國土地公有制度下，土地儲備必須堅持政府的主導地位，并結合市場機制的有效調(diào)控才能發(fā)揮有效調(diào)控土地一級市場、提高土地利用效率的作用。

2.2.3 規(guī)劃層面

土地儲備制度建立以前，由于我國缺少針對土地收購儲備專項規(guī)劃，導致城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃之間缺乏連續(xù)性，不利于土地的高效利用和城市的可持續(xù)發(fā)展?！锻恋貎涔芾磙k法》的出臺規(guī)范了土地儲備工作的開展，使城市政府能夠有效地對城市土地利用結構、布局和功能進行調(diào)整，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，發(fā)揮城市土地的綜合效益，有利于真正實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施的整體性和連續(xù)性得以貫徹落實。

現(xiàn)行的土地儲備計劃是依據(jù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃進行的，多數(shù)城市缺少土地儲備專項規(guī)劃。由于土地儲備行為幾乎涉及所有政府主要經(jīng)濟管理部門，各部門往往從自身利益出發(fā)做出決策，在土地儲備工作開展過程中土地儲備與其他規(guī)劃結合不夠緊密，相互配合產(chǎn)生許多矛盾，極大地降低了工作效率，無疑給土地儲備工作增加了難度。

2.2.4 資金層面

隨著土地儲備在全國范圍的推廣，土地儲備的資金問題成為全國關注的重點，從2006年《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》到2008年《土地儲備資金會計核算辦法》等一系列有關資金管理規(guī)定的出臺，對土地儲備的資金來源、貸款規(guī)模、貸款風險等做出了明確規(guī)定，土地儲備的資金管理走上了規(guī)范的軌道。2012年《關于加強土地儲備與融資管理的通知》理清了土地儲備機構與融資平臺的關系，建立了目錄制，并從融資量等方面對名錄內(nèi)的機構進行約束，自此，土地儲備機構和融資平臺走上了規(guī)范化的管理道路。

雖然我國土地制度經(jīng)歷著不斷變化與轉型，但其公有制本質和土地潛在價值使政府從土地壟斷中獲取了巨大收益，也為城市化的快速推進提供了有力支撐，長此以往，便產(chǎn)生了對“土地財政”的極大路徑依賴。我國現(xiàn)行的土地儲備融資方式較為單一，多以銀行貸款為主，融資風險較大、期限較短，“土地財政+政府融資平臺”的融資方式將難以滿足土地儲備的資金需求，并且各地過度依賴土地財政，地方債風險不斷增加（見表1）。這種傳統(tǒng)的融資方式不利于形成穩(wěn)定有效的資金籌措機制，也不利于土地儲備的穩(wěn)定運行。

3 國外土地儲備制度經(jīng)驗借鑒

城市土地儲備制度最早源于西方，政府儲備土地的初始動因是以備今后政府公益設施建設或關鍵行業(yè)建設之需，依靠政府委托的儲備機構如“土地銀行”、“土地開發(fā)公社”等進行土地的收購、儲備和出讓，這些機構往往是經(jīng)營性的，并有土地金融制度作為保障。

國外土地儲備制度經(jīng)過多年的發(fā)展完善，雖然制度環(huán)境和本質目標與我國有著較大差別，但對我國土地儲備制度的發(fā)展仍具有較強的借鑒意義。

3.1 國外典型土地儲備制度梳理

3.1.1 以瑞典為代表的土地銀行制度

19世紀末20世紀初，瑞典為了控制大量人口向外遷移，城市政府著手降低房價，以提供廉價住房來吸引人口，從而實施了土地儲備制度。在中央銀行的領導下，土地銀行選取并收購具有升值潛力的土地歸國家所有，經(jīng)整理后進行儲備，以供城市公共設施建設所需。同時，政府在此過程中實現(xiàn)了對房地產(chǎn)市場的有效干預，制止壟斷，通過高拋低吸來調(diào)控土地市場，抑制投機，穩(wěn)定土地價格。另外，瑞典政府也考慮到未來城市發(fā)展擴張的用地需求，在斯德哥爾摩市周邊儲備了大量土地，為未來幾十年城市的發(fā)展提供了有力保障。

3.1.2 以美國為代表的土地規(guī)劃制度

美國實行州、地方兩級規(guī)劃體制，通過規(guī)劃使社會的供給與需求結構達到平衡，從而使資源配置趨于合理。美國土地利用規(guī)劃體系強調(diào)自上而下的高度公眾參與，并在嚴格的控制下留有機動靈活的余地，以適應市場變化和不可預見的因素對土地使用和開發(fā)的影響，并隨其發(fā)展變化而不斷補充和修訂。美國土地所有制多元化且各主體市場地位平等，政府以“積極不干預”的土地政策為指導思想，通過對方向性問題的把握和決策對土地資源的利用管理進行宏觀調(diào)控與指導，以此來彌補微觀市場的不足與缺陷。

3.1.3 以法國為代表的優(yōu)先購買權制度

法國的城市土地儲備制度是建立在土地的私有產(chǎn)權基礎上的，政府通過區(qū)域劃定，特別是優(yōu)先發(fā)展區(qū)的劃定來推行土地儲備制度，即任何規(guī)劃中的發(fā)展都需要選取一個特定的區(qū)域，一旦將這些特定區(qū)域設計成優(yōu)先發(fā)展區(qū)，國家和地方政府對該區(qū)進行基礎設施建設，對于該區(qū)域的土地，政府有優(yōu)先購買權。法國城市土地儲備制度的成功之處正是在于劃定不同的區(qū)域，通過優(yōu)先購買權的行使，取得公共土地以控制未來城市的發(fā)展，并成功地抑制了土地投機。

3.1.4 以韓國為代表的“土地開發(fā)公社”制度

韓國土地公社是韓國政府1974年依據(jù)相關政策法規(guī)設立的獨資進行土地收購儲備的國有企業(yè)（當時稱之為“土地金庫”），公社資本金由政府出資，采用發(fā)行土地開發(fā)債券和外部借款等方式進行融資運作，在對土地進行相應的管理開發(fā)后供應給土地需求者。土地開發(fā)公社是韓國建設交通部下屬的主要單位，具體業(yè)務被規(guī)定為土地的政策性買賣和用地、造地事業(yè)。成熟的法律體系、政府授權的公共組織、足夠的資金支持和對市場的充分了解使得韓國土地儲備機構能夠真正平衡土地供求，保持市場穩(wěn)定。

3.2 國外土地儲備制度對我國的啟示

3.2.1 發(fā)揮政府在土地儲備中的主導作用

在城市建設發(fā)展過程中，由于土地供需之間矛盾激烈，政府必須掌握一定數(shù)量的儲備土地，根據(jù)市場的需要，有計劃地供應市場，以保持土地市場的健康發(fā)展，保持政府對土地市場的宏觀調(diào)控。因此，從某種角度上看，土地儲備制度是政府對土地市場進行調(diào)控的有效手段，各國政府在土地儲備中起了主導作用。

3.2.2 完備的法律基礎作為土地儲備的保障

發(fā)達國家或地區(qū)的土地銀行之所以能夠順利運行，主要得益于立法機構根據(jù)土地銀行的各個環(huán)節(jié)相應制定一系列的法律。各國都有比較完善的地權法，保障土地使用者和交易各方的合法權益。我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的出臺，為土地儲備制度的建立提供了法律依據(jù)，但在土地儲備制度的具體運行中，還有待于健全和完善法律體系，以保證土地儲備制度的正常運行。

3.2.3 以公共利益為導向的土地儲備

多數(shù)國家實行土地儲備制度是作為一項公益性事業(yè)，儲備土地大都用于公共事業(yè)開發(fā)和為提升居民生活福利水平的基礎設施建設。這也源于國外土地的私有制本質，使得政府需從私人土地所有者手中取得土地，只有在出于公共利益的情況下，政府才有可能使用土地征用權。這也是防止公共權力無限擴大而損害私人財產(chǎn)權益的一種關鍵措施。

3.2.4 設置多元化的融資渠道

從土地儲備的資金來源渠道看，大部分土地儲備活動所需資金，是以中央政府補助、貸款以及發(fā)行債券的方式取得的，只有少部分以地方政府稅收為來源。如荷蘭1992年將城市信用銀行改組為城市銀行，中央政府提供總資本的1/2，中央銀行同意對城市期票貼現(xiàn)，使該銀行成為荷蘭各城市當局土地儲備資金的重要來源。

3.2.5 完善的管理機構體系

國外的土地儲備機構不像國內(nèi)隸屬于政府，雖然是由政府授權委托進行土地收購儲備，但其本質是經(jīng)營性的，且由國家成立的高級別的管理機構統(tǒng)一管理，其資金風險相對較小，運行也更加規(guī)范。如英國的土地委員會、法國的區(qū)域政務會、瑞典斯德哥爾摩市的不動產(chǎn)委員會等，都是由國家政府專為土地儲備設立的決策管理機構，雖然職責各不相同，但均是由政府出面管理，這使得土地儲備在運行過程中能夠更多地從全局利益和公共利益考量，保證土地儲備的順利實施。

4 全面深化改革對土地儲備制度轉型的內(nèi)在邏輯要求

我國的土地儲備制度從建立發(fā)展至今經(jīng)歷了不斷完善的過程，土地儲備的目標也由經(jīng)營土地向公益性目標轉變。但由于我國固有的城鄉(xiāng)二元土地管理體制，土地儲備制度始終無法走出傳統(tǒng)土地制度的禁錮，存在諸多弊端。在全面深化改革、“多規(guī)合一”、依法治國等政策的推動作用下，土地儲備制度面臨著更加深刻的轉型。

4.1 依法治國與土地儲備制度

我國的土地儲備制度經(jīng)歷了由實踐到理論、由地方試點到全國推行的自下而上的發(fā)展過程，然而這種模式建立在“良性違法”的基礎上，長期以來破壞了法律的權威性。城市土地儲備制度作為市場經(jīng)濟體制改革目標模式的創(chuàng)新制度，實施過程牽涉到多方利益調(diào)整，沒有法律法規(guī)的規(guī)范和保障，容易導致運作過程、利益分配的非規(guī)范化，從而導致城市土地儲備制度社會經(jīng)濟目標的不確定性。依法治國將法律放在國家發(fā)展的指導性地位，一切行為都要在法律的框架內(nèi)進行，土地儲備也不例外。通過加強制度的頂層設計，創(chuàng)新改革路徑轉軌，擺脫從“試點”到立法的“路徑依賴”，在合憲合法的基礎上實現(xiàn)土地儲備制度轉型，實現(xiàn)實踐與法制并行，建立依法治國背景下土地儲備制度法制改革新模式。

4.2 集體建設用地入市與土地儲備制度

從產(chǎn)權結構視角來審視土地儲備制度可以看出，其實質是國家通過控制土地所有權來配置土地產(chǎn)權權能的制度安排，進而達到提高土地市場資源配置效率和推動技術進步的目的。集體建設用地入市的提出，是我國征地制度改革的一項重大舉措，對我國現(xiàn)行的土地儲備制度有著重要影響。一方面，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地能夠不通過政府收購而直接進入土地一級市場交易，將直接導致增量土地儲備范圍的縮減，使政府財政收入大幅減少，從而推動政府財稅、融資體系的改革。另一方面，集體建設用地入市使得政府對土地的調(diào)控能力減弱，未來市場機制將發(fā)揮重要作用，而土地儲備制度作為一項維護城市土地安全和穩(wěn)定土地市場的政府手段，其公益性的本質要求政府保有對公益性土地的征收權，因此公益性用地將成為土地儲備機構的主要對象。

4.3 財稅、金融體制改革與土地儲備制度

土地管理制度改革、住房市場化改革和1994年的分稅制改革使土地財政成為我國計劃經(jīng)濟體制下的財政制度向現(xiàn)代財政制度的一個緩沖，由于財稅體制的不完善和金融市場發(fā)展不成熟的現(xiàn)實制約，土地財政在一定時期內(nèi)作為地方政府融資的主要渠道是必然的。但由于土地財政的不可持續(xù)性，它也必將隨著城市國有土地資源的持續(xù)使用而逐漸退出歷史舞臺。

土地財稅體制對土地收益在政府、集體及個人之間的分配產(chǎn)生直接影響，對市場主體以及地方政府的行為有著非常重要的導向作用，也是土地要素有序流動的重要制度基礎。政府財權改革的目標是重構各層政府間的稅收關系，擴大較低層級政府征收稅收的權利，這就要求中央政府承擔更多公共服務支出減輕地方政府財政壓力，從而使地方政府擺脫對“土地財政”的依賴。同時拓寬土地儲備的資金來源渠道，降低融資風險，公平分配城市化過程中的土地增值收益，并利用這些收益來有效解決城市化進程中基礎設施建設的資金問題，化解地方債務，促進土地儲備制度資金體系的完善。

4.4 投融資機制改革與土地儲備制度

“土地財政”和“土地金融”在土地儲備的融資活動中扮演著重要角色，為土地儲備的良好運轉籌集了大量資金，同時也為城市發(fā)展過程中的基礎設施建設提供了持續(xù)的資金支持。在當前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財權和事權劃分、土地財政、城市基礎設施融資和地方債務管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的。投融資機制改革，能夠將社會資本引入到土地儲備運作過程中，從而拓展地方政府的直接融資渠道，推進資產(chǎn)證券化，進而削弱政府對土地的壟斷地位，進一步規(guī)范城鎮(zhèn)化融資體系，促進土地儲備回歸其本質目標。

4.5 “多規(guī)合一”與土地儲備制度

隨著城市土地儲備的發(fā)展、土地儲備自有資金的積累、土地儲備融資渠道的拓展和融資能力的增強，城市土地儲備中心的儲備能力也在逐漸增強。城市土地儲備專項規(guī)劃作為規(guī)范土地儲備流程、優(yōu)化土地儲備結構的有效措施，在“多規(guī)合一”的背景下，土地儲備計劃的制定應當與社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相輔相成，在規(guī)劃年限和目標上具有統(tǒng)一性，不僅要有一到兩年的短期儲備計劃，更要著眼未來的城市發(fā)展方向，制定長期的土地儲備計劃（見圖2）。把握各部門間既有分工又有合作的良性互動關系，促進城市土地管理體系的完善和城市土地的高效合理利用。

4.6 政府職能轉變與土地儲備制度

土地儲備機構受政府委托或授權，在政府監(jiān)控下開展土地資產(chǎn)運營，具有壟斷性、公共性和經(jīng)營性。土地儲備機構既是政策的執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營單位，難以兼顧起執(zhí)行者與管理者的雙重角色，導致土地儲備的運行逐漸偏離其本質目標，過分追求經(jīng)濟效益。政府職能轉變要求政府由經(jīng)營土地、以土地經(jīng)濟利益最大化為目標向發(fā)揮土地的公益性轉變，由管理型政府向服務型政府轉變，由重權利向重責任轉變，引導更多的社會資本支撐土地儲備運作，在減輕政府融資壓力的同時建立合理的監(jiān)督體制，充分發(fā)揮土地儲備制度的優(yōu)越性。

5 土地儲備制度轉型路徑探析

面對土地儲備制度轉型過程中的種種困境，在全面深化改革的社會背景下，充分結合各領域的改革成果，突破我國固有的城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，促使土地儲備更好地發(fā)揮其公益性本質，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，探索出適合我國土地儲備制度轉型的合理路徑。

5.1 構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推進建設用地減量增長

農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市工作的開展推進了農(nóng)村土地的確權工作，大力發(fā)展了城郊集體建設用地市場。在統(tǒng)一的建設用地市場交易平臺基礎上，增加建設用地供給的市場主體，通過對建設用地和建設用地指標的流轉，突破原有壟斷供給機制，從而抑制壟斷高價，促進土地價格的理性回歸，同時也有利于讓農(nóng)民更多地分享土地市場化升值的潛在好處。通過土地儲備與供應的調(diào)節(jié)，減少新增建設用地供給，增加城市更新改造用地和建設用地清退等城市存量土地的開發(fā)利用，從總量上平衡城市發(fā)展所需建設用地數(shù)量，促使土地儲備由以增量土地為主向以存量土地為主的轉變。

5.2 建立完善的法律體系，保障土地儲備有法可依

隨著《土地儲備管理辦法》的出臺，我國土地儲備走上了立法建制的道路，但依舊缺少完善的法律體系來解決實踐中的許多問題，土地制度的完善也重復著因循守舊的“路徑依賴”。新的時代背景下，土地儲備制度的轉型應當在法律規(guī)范的前提下進行新的路徑探索，從法律層面規(guī)范土地儲備的各個環(huán)節(jié)，變行政委托為法律授權，使土地儲備有法可依。完善我國土地儲備制度的重要一步就是要建立健全土地儲備制度的法律體系，地方規(guī)章應當服從上位法律，確立嚴格的層級管理體系，維護法律的權威性。我國立法機構、國家各部委和地方政府應加快制定相關法律、法規(guī)和規(guī)章，使地方政府、土地儲備機構和相關利益主體能夠在完善的法律框架內(nèi)依法行政、依法經(jīng)營。

5.3 拓寬土地儲備融資渠道，引進多元化融資方式

土地儲備機構應在現(xiàn)有的融資渠道基礎上，借鑒國外和我國香港地區(qū)的成功模式，創(chuàng)新土地儲備融資模式，構建高效的多層次融資體系，更好地發(fā)揮融資平臺、“影子銀行”、政策性金融的融資作用，確保資金的穩(wěn)定供給，降低財務風險。在土地資源管理水平較高、條件相對成熟的區(qū)域，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等方式，解決土地儲備的融資難題。以政府融資體制改革為切入口，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。未來可以逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，構建土地出讓金管理和儲備制度，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控，進而建立現(xiàn)代財政制度。

5.4 明確土地儲備機構職能，重構管理體系

基于單向垂直委托-代理關系下的土地儲備管理體系，實行土地管理體制的三權分立，將決策、執(zhí)行和監(jiān)管的權利分別賦予不同的職能部門，使中央政府、土地管理部門、土地儲備機構形成相互制約、相互配合的管理體系，同時還應解決好由于“統(tǒng)一立法、分級執(zhí)法”造成的不同層級之間由于信息不對稱帶來的管理效率低下等問題。為使土地儲備機構更好地運行，提高土地資源配置效率，實行土地儲備開發(fā)“雙軌制”，即成立土地儲備機構與儲備土地開發(fā)公司，分別承擔兩種不同的工作職責，彼此不存在隸屬關系。土地管理部門應協(xié)調(diào)好經(jīng)營者、所有者和管理者多重身份的關系，這樣不僅有利于提高土地儲備機構行政效能、土地資源管理水平和宏觀調(diào)控能力，還利于增強儲備土地開發(fā)公司對市場的敏銳度和專業(yè)化開發(fā)能力，從而提高土地儲備工作的整體水平。

5.5 科學制定土地儲備規(guī)劃，優(yōu)化土地儲備結構和周期

結合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等其他規(guī)劃，制定土地儲備專項規(guī)劃，各部門加強配合，從總體上把控城市土地的規(guī)劃利用。

按照城市的性質、規(guī)模和發(fā)展方向，根據(jù)中長期土地利用規(guī)劃，科學設置與之相適應的土地儲備量。優(yōu)化土地儲備結構和周期，抑制地方政府“盲目圈地”、“盲目賣地”的短視行為，轉變傳統(tǒng)的以“土地財政”增加政府收入的思路，優(yōu)化土地儲備結構與周期，促進土地市場的健康發(fā)展，推動建設用地儲備與出讓制度長期運行的有序性和協(xié)調(diào)性。

5.6 引入土地儲備公眾參與機制，充分發(fā)揮土地儲備制度優(yōu)越性

由于我國土地供應在一定程度上由政府壟斷，政府擔當著所有者和管理者的雙重角色，使得土地儲備目標逐漸偏離其本質，政府職能缺陷日漸明顯，導致“尋租”行為出現(xiàn)。通過引導公眾參與土地儲備運作過程，積極推行土地儲備工作的信息公開制度，賦予土地關系人應有的權利，使之擁有充分的知情權和參與權，不僅能夠拓寬土地儲備的資金籌集渠道，引入社會資本，形成政府與企業(yè)合作制，充分吸收和調(diào)動社會資金實現(xiàn)土地儲備，減輕政府融資壓力，還能夠規(guī)范土地儲備監(jiān)督管理體制，加強土地儲備制度的規(guī)范化、制度化建設，使土地儲備行為始終置于全社會的關注之下，促使土地儲備由政府專斷向公眾參與轉變。

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作者簡介：

馬驍，天津市土地整理中心副主任，高級工程師，從事土地收購整理，研究領域為建筑環(huán)境與設備工程。

翟婧彤，天津城建大學經(jīng)濟與管理學院，研究生，研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟。

王振坡，天津城建大學經(jīng)濟與管理學院教授、副院長，經(jīng)濟學博士，美國康奈爾大學和美國內(nèi)華達大學訪問學者，研究領域為城市與區(qū)域經(jīng)濟。

基金項目：

國家社科基金項目（13BJY054）；國家軟科學研究計劃項目（2014GXS4D086）；天津市國土房管局科技項目（津國土房辦發(fā)〔2014〕29號）；“十二五”天津市高等學校創(chuàng)新團隊培養(yǎng)計劃項目（TD12-5063）。

Abstract：Under the background of comprehensively deepen reform and the rule of law，land reserve system in China is facing a new development request.In this paper，based on the perspective of system change and system performance evaluation to analyze the evolution of our country land reserve system， and combined with typical experience abroad，on the premise of institutional transition route of the top-level design，giving the inherent logic of their thoughts to the transformation of our country land reserve system in the new period from the legal system，fiscal and taxation system，investment and financing mechanism and so on six aspects.And then puts forward the effective path that land reserve by the business to the public welfare，land reserve institution from administration to service and so on， to better serve the new urbanization process in China.

Keywords：Land reserve，Comprehensively deepen reform，Rule by law，Institution transformation

陳品祿/責任編輯