張祚　王振偉　陳昆侖　涂姍

摘要：實施公共住房計劃是世界各國解決城市住房問題的主要手段之一。如何在不依賴住房市場的前提下，科學(xué)地進(jìn)行公共住房的分配，提高分配效率和公正性是公共住房發(fā)展實踐的重要組成部分，也是一個復(fù)雜的研究問題。通過梳理公共住房分配過程中一般所涉及的要素，分析公共商品住房分配的五種基本分配模式，并分析了其各自優(yōu)點(diǎn)、不足和適用性；最后結(jié)合中國當(dāng)前大規(guī)模開展保障性住房建設(shè)的背景，對未來保障性住房分配模式的發(fā)展進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：公共住房，分配問題，分配模式，保障性住房

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）04-0052-60 收稿日期：2015-03-05

1 引言

城市住房問題被視為城市社會經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性中弱勢人群和區(qū)域所面臨的困境之一。提供公共住房是解決住房可支付問題的重要手段之一。二戰(zhàn)以后，大量受到戰(zhàn)爭破壞的國家加速推行公共住房政策，對城市形態(tài)和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。很多受戰(zhàn)爭破壞的國家在各自政策環(huán)境下，為了解決城市無家可歸者或中低收入居民住房困難，中央或者地方政府采取了不同的干預(yù)措施來推行各種住房計劃。推行的這些住房計劃主要有兩種運(yùn)行方式，除了以出租為主外，也有向家庭出售某種特定形式的產(chǎn)權(quán)，但這兩種形式的住房都具有準(zhǔn)公共品或公共品的特點(diǎn)，這也是能將其統(tǒng)稱為公共住房的關(guān)鍵所在。

公共住房的分配過程不同于在住房市場中進(jìn)行交易的普通商品住房，如何選對準(zhǔn)確的目標(biāo)群體完成公共住房的分配，相關(guān)職能部門往往起到主導(dǎo)作用。由于不依賴住房市場，公共住房的分配過程與市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中通過“看不見的手”的作用過程不同。此外，公共住房作為稀缺公共資源往往又與是否體現(xiàn)社會公平相關(guān)聯(lián)。因此，對存在需求差異的住房資源進(jìn)行配置往往是比較復(fù)雜并高度受社會關(guān)注的過程。采取何種分配模式來完成這一復(fù)雜過程也是各國公共住房發(fā)展必須面對的問題。而公共部門在分配過程中主導(dǎo)程度的大小，分配策略的差異，公共住房建設(shè)規(guī)模，滿足目標(biāo)群體需求的程度等因素決定了公共住房分配模式的差異。

保障性住房也可以視為中國語境下的公共住房，是保障性住房政策的實體表現(xiàn)。一直以來是中央政府寄希望解決或緩解當(dāng)前住房問題的重要手段。中國住房保障的發(fā)展不但為解決城市中低收入家庭住房問題起到了積極作用，也間接對拉動經(jīng)濟(jì)增長、抑制商品房價格、擴(kuò)大住房消費(fèi)起到了一定作用。然而，取得成效的同時，保障性住房在其發(fā)展過程中也問題頻出，爭議不斷。保障性住房在分配環(huán)節(jié)的缺失往往也成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，如武漢經(jīng)適房“六連號”事件等。

基于以上理論和現(xiàn)實意義，本文從公共住房分配過程中一般所包含的相關(guān)公共職能部門、目標(biāo)對象、分配策略、信息渠道與合作伙伴5個要素出發(fā)，嘗試將公共住房基本分配模式分類總結(jié)，并對其各自優(yōu)缺點(diǎn)和適用性進(jìn)行對比分析，以期為提高中國保障性住房分配的科學(xué)性提供借鑒意義。

2 公共住房基本分配模式分析

2.1 行政配給模式

不同國家在公共住房開發(fā)、建設(shè)和分配過程中，可能存在不同的形式，有的由政府完全主導(dǎo)，也有由市場和政府兩者協(xié)作。通過行政配給的模式來分配公共住房，是指政府采取行政手段，將那些待分配的公共住房交由對應(yīng)的行政職能部門，然后通過這些職能部門分配給住房困難的中低收入家庭。這種分配方式是自上而下的一種分配方式，同時也是完全非市場化環(huán)境下通過行政手段來執(zhí)行的一種分配方式。這種模式適用于快速完成社會救助的應(yīng)急性住房（例如安置重大自然災(zāi)害或者戰(zhàn)爭造成的大量失房居民的公共住房）或低租金租住房，可以大規(guī)模地快速完成分配，但在體現(xiàn)公正性或滿足中低收入家庭居住需求方面往往顯得不足。

圖1描述了公共住房分配模式中行政配給模式的具體流程：由相關(guān)職能部門制定合適的準(zhǔn)入機(jī)制，使?jié)M足政策規(guī)定的公共住房居住條件的目標(biāo)群體在職能部門監(jiān)督下能夠從所有申請者中區(qū)別開來。公共住房選址的確定以及建設(shè)也由職能部門負(fù)責(zé)，公共住房建設(shè)完成之后，職能部門通過采取一定的行政手段將所有房屋分配給指定的居民。

2.2 排隊輪候模式

在社會住房發(fā)展過程中，公共住房供小于求的大多數(shù)情況下，普遍采用的分配模式是排隊或輪候的銷售分配模式。該模式最大的特點(diǎn)是，通過準(zhǔn)入機(jī)制的待分配家庭會依據(jù)不同的原則形成隊列，并通過不同的分配策略進(jìn)行分配。這一過程中，信息渠道和監(jiān)督往往起到重要的輔助作用。

一般而言，通過“先來先得”原則分配公共住房的模式是最簡單的一種排隊模式。在公共住房分配的執(zhí)行過程中采用“先來先得”原則能夠使成本及時間的消耗得到縮減且比較容易進(jìn)行操作，簡潔明了。但是“先來先得”原則也存在缺陷，它通常不能區(qū)別待分配家庭自身的困難程度、購房緊迫感、購買能力、家庭規(guī)模和對需求的偏好。這個時候，通常會出現(xiàn)另一種考評體系來代替“先來先得”原則，這種體系是由一系列相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建而成的一套“積分”體系。但是“積分”考評體系往往也會存在不足，如：Yeh（1975）、Wong和Yeh（1985）、Tan（1995）都指出1960年以前，在新加坡信托改良局（Singapore Improvement Trust）采用的積分制度指標(biāo)或權(quán)重選取不合理、行政成本高、效率低下等缺點(diǎn)。

一般的公共住房排隊輪候模式如圖2所示。在準(zhǔn)入機(jī)制下，通過設(shè)置排序機(jī)制對通過已經(jīng)準(zhǔn)入的對象進(jìn)行排序從而形成隊列。不同的國家在不同的時期對于這種排序方法的有效性以及合理性有著不一樣的處理方法。除此之外，即將竣工或者已經(jīng)竣工的公共住房分配給輪候家庭的過程中，要設(shè)計一種合適的分配策略，例如：依據(jù)每個家庭的規(guī)模進(jìn)行分戶型的銷售模式，這是一種常見的做法；分區(qū)登記的銷售模式，這樣可以排除不同區(qū)域公共住房之間分配的相互干擾；傳統(tǒng)的通過抽簽手段“隨機(jī)”選取的方式，逐步發(fā)展為“計算機(jī)搖號”的方式等。

2.3 公眾參與模式

Simonsen圍繞政府行政提出了相互對立的三對關(guān)系，“參與”與“代表”是這三對關(guān)系中的一種?！皡⑴c”是指政府在做行政決策時民眾能夠參與其中，可以更好地體現(xiàn)出社會的公平性，而“代表”則是指政府可以代表民眾們的意愿。上面的兩種模式的公共住房分配是政府有關(guān)職能部門“代表”的過程，住房在分配前已經(jīng)制定了相關(guān)建設(shè)計劃或已經(jīng)完成了建設(shè)。而公共住房訂購模式與上面兩種“先建后售”的分配模式存在不同，政府部門在開始準(zhǔn)備建設(shè)公共住房之前，會先考慮民眾對于公共住房的各種偏好以及需求方面的信息，再對公共住房進(jìn)行選址及建設(shè)。在這種分配模式的作用下，公眾能夠在公共住房的選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施的決策中反映自身的意愿，最終建成的公共住房也會在一定程度體現(xiàn)公眾的需求偏好。但是，這種分配模式也存在缺點(diǎn)，需要投入的時間和成本會更多，在操作上也更加復(fù)雜，因而是一種更高級別的公共住房分配模式，當(dāng)公眾對公共住房的需求從數(shù)量轉(zhuǎn)為質(zhì)量時常常會采取這種模式。

公共參與模式流程如圖3所示。從整個的流程可以看出，相關(guān)職能部門先要獲取擁有公共住房分配資格居民的偏好和相關(guān)需求方面的信息，然后參考這些信息提出合適的公共住房選址及建設(shè)的可供選擇方案。再將這些方案提供給待分配的目標(biāo)群體進(jìn)行選擇，最終依據(jù)得到的反饋信息擬定具體的實施方案。所以，公共參與模式與一般的排隊輪候模式對比，在形成輪候隊列的過程中具有優(yōu)勢，公共參與模式的排序過程并不是被動的，而是在與自身需求對比后“自覺”形成的。但是，最終選擇的建設(shè)方案也無法代表所有人的偏好。因此，隨機(jī)搖號等分配策略也往往會被采用做小范圍的調(diào)整。

2.4 市場過濾模式

一般而言，居民對住房的居住需求以及其他家庭對商品的消費(fèi)需求與自身的消費(fèi)能力是正相關(guān)的。按照住房過濾理論，不同質(zhì)量的住房會由高到低，隨著收入階層向下過濾。這種過濾機(jī)制是提高中低收入家庭居住水平的主要方法。一個完整的市場過濾模式是一個框架，它包含了每個層次的住房消費(fèi)能力與對應(yīng)的住房質(zhì)量。在大部分情況下，公共住房遵循“經(jīng)濟(jì)適用”的原則，且質(zhì)量水平一般與整個社會住房質(zhì)量的平均水平相當(dāng)或者低于平均水平。如果某種住房的質(zhì)量水平比公共住房的質(zhì)量水平高的話，則這種住房能夠向下過濾為公共住房。與此同時，那些已經(jīng)在公共住房里居住的家庭，有可能由于某些因素而需要“退出”原來的公共住房。比較常見的原因主要有：隨著人們消費(fèi)能力的提高，對于住房的消費(fèi)需求也隨之提高（原因Ⅰ）；需要重新挑選合適的居住地理位置以適應(yīng)新的工作和生活（原因Ⅱ）。如果城市的公共住房存量逐漸增加到一定規(guī)模且存在大量“退出”需求時，就面臨如何對這些公共住房進(jìn)行二次分配的問題。

如圖4所示，出于“原因Ⅰ”退出的公共住房將形成整個城市住房過濾系統(tǒng)中新的一環(huán)。退出的家庭將在住房市場中去追求質(zhì)量更好的住房。而騰退出的公共住房可能向“次級待購者”過濾。由此形成的過濾是一種“垂直型過濾”。如果出于“原因Ⅱ”退出的原公共住房除了選擇住房市場，也可以選擇另外一套滿足需求變化的二手公共住房。如果這種“平行”換購的需求達(dá)到一定規(guī)模，可以通過提供相對封閉的交易渠道來完成“平行”間過濾，重新達(dá)到需求和質(zhì)量配對的結(jié)果。這種“水平型過濾”不但有助于提高交易雙方的住房滿意度，住房資源的總體利用效率也相對更高。在實踐中，新加坡1971年后逐漸建立的公共住房轉(zhuǎn)售市場即是成功的典型。

2.5 私人開發(fā)商銷售模式

所謂私人開發(fā)商銷售模式是指公共住房的分配有私人開發(fā)商介入并完成銷售。公共住房是政府對住房市場進(jìn)行干預(yù)的產(chǎn)物，然而，私人開發(fā)商銷售模式作為一種創(chuàng)新的公共住房分配模式即依靠由私人開發(fā)商來負(fù)責(zé)公共住房的銷售。在執(zhí)行的過程中，公共職能部門通過招標(biāo)的形式確定并授權(quán)私人開發(fā)企業(yè)通過企業(yè)營銷手段完成公共住房的銷售。新加坡建筑發(fā)展局（Housing and Development Board）在2005年提出的私人開發(fā)商“設(shè)計、興建與銷售計劃（Design， Build & Sell Scheme，簡稱DBSS）”即是這一銷售模式的代表。該模式一般流程如圖5所示，其最大的特點(diǎn)是隨私人企業(yè)的引入，公共住房的建設(shè)和銷售等環(huán)節(jié)更加靈活和多元化。

3 不同分配模式的對比與思考

3.1 不同分配模式的對比

不同的公共住房分配模式不但有各自相對的優(yōu)點(diǎn)和不足，采取何種分配模式或如何組合分配模式也取決于國家公共住房對目標(biāo)層次的設(shè)定以及發(fā)展所處的階段。當(dāng)公共住房的發(fā)展處于初級階段時，以及面對戰(zhàn)爭或重大自然災(zāi)難后需要快速解決城市大量無家可歸者的基本居住需求。而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人均住房面積的提高，公共住房存量達(dá)到一定規(guī)模且類型層次多樣化時，居民對于住房質(zhì)量、需求差異化以及社會公正性的訴求也會相應(yīng)提高如圖6所示。相應(yīng)也需要更復(fù)雜和高級的分配模式進(jìn)行應(yīng)對。表1對不同公共住房分配模式各自的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性進(jìn)行了梳理和對比。

3.2 對保障性住房分配的思考

經(jīng)過十余年的發(fā)展，到2010年，中國以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等為主要形式的住房保障制度初步形成?！笆晃濉逼陂g，全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。但從保障性住房占所有類型住房的比例來看，2012年底中國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率約為12.5，與其他一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（新加坡約為85%，我國香港地區(qū)約為50%，日本為44%）相比還有一些差距。然而，中國當(dāng)前城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的同時，大中城市住房價格過快上漲，以北京為例，過去10年房價大約增長了10倍。“住有所居”作為建設(shè)社會主義和諧社會的重要目標(biāo)和關(guān)系億萬群眾切身利益的重大民生問題，也是我國政府亟需解決且困難最多的問題之一。2010年我國制定了前所未有的大規(guī)模發(fā)展保障性住房的計劃，計劃要求在2015年前建成3600萬套保障性住房，這幾乎可以容納英國和波蘭的全體居民。按照這一數(shù)據(jù)推算，到2015年底，中國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將達(dá)到20%的水平。

在此背景下，中國保障性住房的發(fā)展不只是“要建多少保障房”、“能建多少保障房”這樣的簡單問題，更需探索如何科學(xué)對保障性住房進(jìn)行分配，提高保障性住房的分配效率和公正性，讓不同戶型大小、不同空間位置的保障性住房在城市中找到能預(yù)期最為配對的低收入住房困難家庭。中國的保障性住房分配方式從計算機(jī)搖號等簡單方式，到后來采取網(wǎng)絡(luò)直播，再到今天的按照收入、人口加權(quán)計分等更為復(fù)雜的分配方式，各個城市在保障性住房發(fā)展的實踐中不斷探索、前進(jìn)。然而，從前文作者對于公共住房分配模式的梳理來看，中國當(dāng)前所采用的保障性住房分配方式基本都屬于排隊或輪候模式，只是各地依據(jù)實際情況采取的分配策略的合理性、適用性和復(fù)雜程度不同，但都符合當(dāng)前中國保障性住房發(fā)展所處階段具備的特征。面對“十二五”3600萬套保障性住房如此大規(guī)模的發(fā)展趨勢，我國保障性住房的分配模式未來發(fā)展可能出現(xiàn)以下特征：地方會逐步設(shè)計出更加復(fù)雜、合理的分配策略；單一分配策略可能會逐漸演變?yōu)槎喾N分配策略，包括簡單的和復(fù)雜混合使用的情況，以綜合彼此的不足；公眾參與模式可能會在一些城市逐步試點(diǎn)，低收入居民的需求差異性可能會逐漸被更多考慮；一些建設(shè)保障性住房時間長、建成量多的城市可能會逐步嘗試在執(zhí)行退出機(jī)制以外，探索實現(xiàn)保障性住房二次分配模式雛形。當(dāng)然，總體而言，無論采取何種分配模式，各地做出何種探索，提高中國保障性住房分配科學(xué)性，保障分配過程和分配結(jié)果效率和公正性是未來必然的趨勢，這也是各級政府相關(guān)部門對國家巨大資金投入和社會相對弱勢群體基本民生需求的責(zé)任。

4 小結(jié)

其一，如何對目標(biāo)群體完成公共住房的分配，往往不是通過自由市場來完成，導(dǎo)致分配公共住房復(fù)雜性的主要原因是缺乏價格調(diào)節(jié)與供需協(xié)調(diào)的機(jī)制。由于公共住房在分配過程中存在內(nèi)部競爭、非價格條件下的調(diào)節(jié)、分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性、保證分配的公正性以及有條件地考慮需求的差異這些問題，因此，在建立一套有效的公共住房分配模式時，需要將利用市場渠道的方式和必要性，有關(guān)公共職能部門所起到的作用，如何準(zhǔn)確確定目標(biāo)群體并科學(xué)制定準(zhǔn)入、退出機(jī)制，如何建立有效的信息渠道，采取何種分配策略等諸多因素考慮進(jìn)去。

其二，公共住房五種基本分配模式：行政配給、排隊輪候、公眾參與、市場過濾以及私人開發(fā)商銷售這五種模式各自的復(fù)雜程度不同，但是沒有絕對好的或壞的模式，各自都有相對的優(yōu)點(diǎn)、不足和適用性。同時，在同一模式內(nèi)，根據(jù)不同的分配策略和目標(biāo)對象的區(qū)別也可能產(chǎn)生不同的分配制度。在公共住房發(fā)展實踐中需要根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和實際情況不斷組合、調(diào)整和改進(jìn)。

其三，在當(dāng)前中國大規(guī)模發(fā)展保障性住房的背景下，簡單的、單一的保障性住房分配模式不再適用。無論在理論上，還是實踐中，更適合國情、地情，更具效率和公平性的保障性住房的分配模式都是有待未來進(jìn)一步探索的方向。

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作者簡介：

張祚，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，研究方向為城市地理與城市空間管理。

王振偉，博士，湖北大學(xué)商學(xué)院高級工程師，研究方向為國土資源規(guī)劃與管理。

陳昆侖，博士，湖北大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院副教授，研究方向為城市地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

涂姍，博士，武漢市住房保障管理中心研究員，研究方向為土地管理與住房保障。

基金項目：

國家自然科學(xué)基金項目（41201164，41401181），教育部人文社會科學(xué)研究基金項目（12YJCZH299），中國博士后科學(xué)基金項目（2012M521420，2014T70693）資助。

Abstract：Publichousingschemes were used conducted by local government to solve the urban housing problem over the world.How to allocate the public housingindependent of the housing market to target families scientifically，fairly and efficiently always an complex problem.Based on the definitionpublichousing allocation and its involved elements，analyzes the problems should faced in public housing allocation progress，five allocation modes put forward and each advantages，disadvantagesand feasibilities was discussed.Finally，under the background of massive affordable housing construction schemes in recent China discussed the development tendency of allocation modes for China affordable housing in the future.

Keywords：Public housing，Allocation problem，Allocation mode，Affordable housing

李求軍/責(zé)任編輯