彭忠益　李暢　夏全珍

摘 要：為走向城鄉(xiāng)一體化，湖南省寧鄉(xiāng)縣經(jīng)過近十年的試點(diǎn)探索，形成了有地方治理特色的“關(guān)山模式”。其成功的因素在于：構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局、通過多渠道促進(jìn)社區(qū)融合、優(yōu)化社區(qū)基礎(chǔ)條件和生態(tài)環(huán)境，最終保障社區(qū)居民增收這個(gè)根本目的的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過探索，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎(chǔ)環(huán)境、居民增收四個(gè)要素之間形成了良性循環(huán)。這種主要依靠內(nèi)部資源整合及地方治理而走向城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，是對(duì)以往“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展模式的升華，將給其他地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐提供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；資源整合；地方治理；關(guān)山模式

作者簡介：彭忠益，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，牛津大學(xué)訪問學(xué)者（湖南 長沙 410083）

李 暢，中南大學(xué)行政管理專業(yè)研究生（湖南 長沙 410083）

夏全珍，中南大學(xué)行政管理專業(yè)研究生（湖南 長沙 410083）

一、問題的提出

城鄉(xiāng)一體化是推進(jìn)我國城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，它是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑。自黨的十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略以來，黨的歷屆全會(huì)都十分重視城鄉(xiāng)一體化的議題。黨的十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，十六屆四中全會(huì)提出“工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”的取向。黨的十七大提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，十八大指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”，十八屆三中全會(huì)提出必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作提供了新的思路和方向。

近年來，城鄉(xiāng)一體化的主題在學(xué)界和實(shí)務(wù)界都引起了廣泛的重視。在學(xué)界看來，城鄉(xiāng)一體化并非某單一學(xué)科的概念，而是蘊(yùn)含了豐富的理論與實(shí)踐內(nèi)涵。學(xué)者們主要從地理學(xué)意義、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義、文化意義的等方面對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行闡釋。

楊培峰提出城鄉(xiāng)一體化是“自然—空間—人類”良性循環(huán)系統(tǒng){1}。鄧麗君提出，城鄉(xiāng)一體化是城市化進(jìn)一步發(fā)展的必然趨勢(shì)，是發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、消除城鄉(xiāng)差別的重要途徑{2}。隨著全國各地城鄉(xiāng)一體化改革實(shí)踐的深入，其研究內(nèi)容也趨于完善，研究成果更加豐富。薛雪提出城鄉(xiāng)一體化應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)涵：城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與均衡發(fā)展，并且城鄉(xiāng)的互融發(fā)展應(yīng)是全面可持續(xù)的{3}。何冬妮等認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵豐富、涉及范圍廣，認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需在政府主導(dǎo)下著力破解“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也不等于城鄉(xiāng)一樣化{4}。總體而言，城鄉(xiāng)一體化就是在尊重發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局，以促進(jìn)其生產(chǎn)發(fā)展有機(jī)互補(bǔ)，生活水平大體相當(dāng)，現(xiàn)代文明廣泛擴(kuò)展，城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明生活方式，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展的過程{5}。通過城鄉(xiāng)一體化，廣大農(nóng)民能夠享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，城鄉(xiāng)居民整體幸福指數(shù)能進(jìn)一步提升，整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可以實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在地方層面同樣得到了不斷探索和創(chuàng)新。蘇南地區(qū)早在1983年最先使用城鄉(xiāng)一體化這一概念{6}。近年來，伴隨改革的推進(jìn)及深入，各地涌現(xiàn)出多種發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的城鄉(xiāng)一體化模式。有學(xué)者提出我國有代表性的四種城鄉(xiāng)一體化模式，包括珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”模式；上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”模式；北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”模式；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式{7}。近年來，又涌現(xiàn)出成都的“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)”的城鄉(xiāng)一體化模式{8}和重慶的“大城市帶動(dòng)大農(nóng)村”模式。

從各地的實(shí)踐來看，大部分典型的城鄉(xiāng)一體化模式都發(fā)生于大城市周圍，動(dòng)力往往來自于大城市，依靠城市政府的行政推動(dòng)，體現(xiàn)的是“以城哺鄉(xiāng)”或“以城帶鄉(xiāng)”的以城市為中心的邏輯。但是，在我國廣袤的農(nóng)村區(qū)域，背靠大城市、由城市主動(dòng)展開援助的機(jī)會(huì)和條件并不多，他們?cè)谕苿?dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)時(shí)往往并不完全具備這些外部條件。那么，是否存在這樣一種城鄉(xiāng)一體化模式——主要依靠整合內(nèi)部資源，優(yōu)化地方治理來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化呢？如果存在，這種具有地方發(fā)展特色的城鄉(xiāng)一體化模式又應(yīng)該具備哪些因素呢？為了回答上述問題，本文特選取湖南省寧鄉(xiāng)縣為研究對(duì)象，通過案例分析的方法來進(jìn)行研究。

二、案例導(dǎo)入

湖南省寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)關(guān)山社區(qū)，是一個(gè)位于長沙城西的普通社區(qū)，原為貧困落后的農(nóng)村區(qū)域。在國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策的指引下，金洲鎮(zhèn)重點(diǎn)打造以關(guān)山社區(qū)為核心的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，該社區(qū)主要依靠自身資源謀求發(fā)展，通過轉(zhuǎn)變治理方式來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

1. 關(guān)山城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)

關(guān)山社區(qū)位于長沙市兩型社會(huì)建設(shè)大河西先導(dǎo)區(qū)核心區(qū)域，隸屬于寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)，東距省會(huì)長沙24公里，西距寧鄉(xiāng)縣城11公里。區(qū)域面積為4.94平方公里，共轄16個(gè)居民小組，626戶，2 660人。緊臨長常高速、長石鐵路和金洲大道，交通便利，地理位置優(yōu)越，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

從生態(tài)環(huán)境來看，關(guān)山社區(qū)坐落在一片青山綠水之中，被八曲河濕地、臥龍湖泊、青年湖河道等眾多自然景觀環(huán)抱，山青水秀，鳥語花香。擁有別具一格的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)。

從人文環(huán)境來看，關(guān)山社區(qū)因?yàn)殛P(guān)羽戰(zhàn)長沙曾在此屯兵而得名。該地有著悠久的儒、釋、道三家歷史文化傳統(tǒng)。是清代著名經(jīng)學(xué)家、教育家王文清的故里；又是佛教協(xié)會(huì)會(huì)長一誠大師的出生地；還因?yàn)殛P(guān)羽的關(guān)系承載著道教文化。關(guān)山的這種區(qū)位文化特征使其既具有包容性，也傳承了敢為人先的湖湘文化巨大優(yōu)勢(shì)。良好的人文條件，為關(guān)山推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。

早在2010年初，長沙市委、市政府就制定了《推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要》，明確指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體，促進(jìn)城市與農(nóng)村資源優(yōu)化配置和轉(zhuǎn)化利用，推動(dòng)城市與農(nóng)村之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的過程。正是因?yàn)橛姓叩囊龑?dǎo)及保障，關(guān)山規(guī)劃先行，合理布局，形成了主要依靠內(nèi)部資源整合和地方治理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，并明確提出要將關(guān)山打造成“全國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的示范窗口”。

2. 關(guān)山城鄉(xiāng)一體化的治理過程與效果

經(jīng)過三年多的努力實(shí)踐，關(guān)山社區(qū)探索出一條以整合內(nèi)部資源、優(yōu)化地方治理為核心的頗具地方特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子。

（1）關(guān)山城鄉(xiāng)一體化的治理過程

按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和設(shè)計(jì)，關(guān)山社區(qū)城鄉(xiāng)一體化治理經(jīng)過了三個(gè)階段：

第一是起步階段（2009～2010年）。這一階段主要是以完成規(guī)劃編制、資源整合、啟動(dòng)一期集居點(diǎn)、建設(shè)核心區(qū)及農(nóng)民新村、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作為核心。關(guān)山鎮(zhèn)政府先后編制了《關(guān)山推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃》、《國土綜合整治實(shí)施方案》及土地利用、農(nóng)民集居、道路交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利、公用設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等子項(xiàng)目規(guī)劃；2009年，關(guān)山成立了土地專業(yè)合作社，開始著手進(jìn)行土地整理；農(nóng)民集中安居工程建設(shè)規(guī)劃為一期68戶統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建（統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)），180戶農(nóng)戶統(tǒng)規(guī)改造（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造），二期385戶統(tǒng)規(guī)自建，在聯(lián)點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)和金洲鎮(zhèn)黨委政府的指導(dǎo)下，開始啟動(dòng)一期集居點(diǎn)的建設(shè)。

第二是突破階段（2010～2011年）。這個(gè)階段的工作重點(diǎn)集中在一期集居點(diǎn)建成、農(nóng)民新村初具規(guī)模、核心區(qū)初步建成、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)突破、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用形成基本模式。關(guān)山為了更好地集約節(jié)約土地，在青年湖畔建成一期集居點(diǎn)，統(tǒng)一建成具有徽派建筑風(fēng)格的功能齊全的花園式宜居小區(qū)，積極引導(dǎo)農(nóng)民置換入住；確定新建房屋價(jià)格并進(jìn)行置換，按置換價(jià)每平方米1 000元，成本價(jià)每平方米1 400元作價(jià)，給予農(nóng)民集居獎(jiǎng)5 000元/人，節(jié)地獎(jiǎng)2萬元/畝，換地獎(jiǎng)1萬元/畝，以及舊房折價(jià)補(bǔ)償、室外設(shè)施補(bǔ)償、房屋裝修補(bǔ)助、搬遷補(bǔ)助等“四補(bǔ)”為主要內(nèi)容的舊房換新房置換辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)民置換入住，一期成功搬遷67戶。整合各部門項(xiàng)目資源，配套建設(shè)了農(nóng)民集居點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，積極完善各項(xiàng)公共服務(wù)配套設(shè)施，整體提升了關(guān)山的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。關(guān)山在集約節(jié)約出的土地資源基礎(chǔ)上，形成了生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，集體經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展格局初步形成，在政府的政策支持下形成了以湖南綠合生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)和金洲茶葉公司為龍頭的生態(tài)高效農(nóng)業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破。

第三是提升階段（2012～2013年）。這個(gè)階段的建設(shè)工作主要是，發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)、啟動(dòng)二期農(nóng)民集居點(diǎn)建設(shè)，新村莊建設(shè)形成示范、新農(nóng)民收入顯著增加、新農(nóng)村發(fā)展形成模式。在優(yōu)越的地理區(qū)位和便捷的交通條件的基礎(chǔ)上，再加上現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，商貿(mào)服務(wù)業(yè)的促進(jìn)以及配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善，關(guān)山在2013年9月成功申報(bào)國家4A級(jí)旅游景區(qū)，有效拉動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。關(guān)山年接待游客20萬人次以上，營業(yè)收入達(dá)6 700余萬元；成功吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的增收。2012年，關(guān)山實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值3.7億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2.06元。

（2）關(guān)山城鄉(xiāng)一體化的治理效果

經(jīng)過發(fā)展，關(guān)山社區(qū)城鄉(xiāng)一體化的治理成果，可以通過以下三個(gè)方面呈現(xiàn)：

一是當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到夯實(shí)，生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化。政府將當(dāng)?shù)亻_發(fā)公司獲得的80%的收益返回到當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)中，反哺關(guān)山的發(fā)展，建設(shè)了一系列的諸如污水處理池、綠化帶、生態(tài)護(hù)坡、安全用水工程等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施。區(qū)域環(huán)境的改善，吸引了更多社會(huì)資本的涌入，為關(guān)山今后更好的可持續(xù)發(fā)展和拉動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二是創(chuàng)新土地要素的使用，使其價(jià)值與效益得到提升。通過優(yōu)化投資環(huán)境，把集約節(jié)約出來的農(nóng)地投入市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，建成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性和工資性收入的增加。關(guān)山通過4個(gè)1 000畝的基地和兩個(gè)輕工企業(yè)以及一個(gè)世界名品茶花園，解決當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力就業(yè)500余名，提供農(nóng)民工資性收入1 000余萬。

三是創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供新的驅(qū)動(dòng)力。政府充分挖掘關(guān)山的自然、人文資源，與湖南省優(yōu)勢(shì)旅游對(duì)接，形成旅游節(jié)點(diǎn)，搭建共享平臺(tái)。通過鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)關(guān)山的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。關(guān)山按照國家4A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行旅游的配套基礎(chǔ)建設(shè)，提升了旅游的品質(zhì)和景區(qū)的品味。近年來，關(guān)山接待的游客量大幅提高，2012年達(dá)25萬人次，鄉(xiāng)村旅游收入達(dá)兩千余萬元。

迄今，關(guān)山社區(qū)的整體面貌煥然一新，產(chǎn)業(yè)發(fā)展欣欣向榮，人民生活日漸文明富裕，關(guān)山社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化工作取得了顯著的示范效應(yīng)。自2010年以來，累積接待國內(nèi)外參觀考察城鄉(xiāng)一體化“關(guān)山”模式團(tuán)隊(duì)6 000余批50余萬人次。

三、城鄉(xiāng)一體化“關(guān)山模式”的四維協(xié)同治理機(jī)制

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，關(guān)山社區(qū)主要通過整治基礎(chǔ)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、實(shí)行社區(qū)自治以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來完成“暖巢”這一前提性基礎(chǔ)，再通過大力招商引資引來“鳳凰”，構(gòu)建由現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)鏈作為經(jīng)濟(jì)支撐，從而完善農(nóng)民長效增收機(jī)制，最終形成涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎(chǔ)環(huán)境、農(nóng)民增收四個(gè)方面的城鄉(xiāng)一體化“四維協(xié)同”的治理機(jī)制。

1. 整合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展

在城鄉(xiāng)一體化過程中，關(guān)山社區(qū)充分整合、利用當(dāng)?shù)刭Y源，將本地單一的產(chǎn)業(yè)格局進(jìn)行多元化發(fā)展，逐步形成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局上實(shí)現(xiàn)與城市的接軌。

其一是發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。關(guān)山社區(qū)按照特色、生態(tài)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位，先后建成優(yōu)質(zhì)水果基地、生態(tài)茶葉基地、無公害蔬菜基地和生態(tài)養(yǎng)殖基地四個(gè)千畝產(chǎn)業(yè)基地。相對(duì)于傳統(tǒng)的水稻種植，葡萄、蘆筍、茶葉等農(nóng)作物的種植大大提升了關(guān)山社會(huì)資本的利用率。其中，當(dāng)?shù)亟鹬薏枞~有限公司的茶葉遠(yuǎn)銷俄羅斯，獲得金獎(jiǎng)，從一個(gè)本土化的農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸成長為一個(gè)自主品牌。這些特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不僅直接推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)以及旅游資源。

以前種一畝水稻，還在旱澇保收的前提下，最多的純利不會(huì)超過一千塊一畝。那么我們現(xiàn)在種植的葡萄，達(dá)到了22 000一畝，最好的達(dá)到了三萬多，最低的達(dá)到一萬七千多，平均起來有二萬二千的樣子，是搞水稻的22倍了。（CM1）

其二是發(fā)展休閑旅游業(yè)。關(guān)山發(fā)揮當(dāng)?shù)亓己玫淖匀画h(huán)境、深厚的人文底蘊(yùn)、蓬勃發(fā)展的休閑農(nóng)業(yè)資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)。目前，關(guān)山景區(qū)已順利通過省檢和國檢成為國家4A級(jí)景區(qū)，并成立了關(guān)山旅游開發(fā)公司，關(guān)山社區(qū)以集體資產(chǎn)入股占股30%，與鎮(zhèn)政府共同對(duì)關(guān)山旅游區(qū)進(jìn)行經(jīng)營管理，按股份比例分紅，使旅游消費(fèi)成為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新模式。旅游業(yè)的發(fā)展不僅拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)及增收，還帶動(dòng)了周邊區(qū)域的土地增值。

鄉(xiāng)村旅游第一能增加農(nóng)民的收入，關(guān)山每年旅游的收入有近兩千萬。比如旅客到農(nóng)家吃飯，這個(gè)收入就直接到農(nóng)家個(gè)人了。第二個(gè)作用就是，旅游業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，比如今年葡萄熟了后，在近20天里就賣了幾百萬，價(jià)格比市場(chǎng)高很多。（CG1）

其三是發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)。關(guān)山社區(qū)將節(jié)約出來的土地資源用來招商引資，至2012年已落戶多個(gè)10億元以上的項(xiàng)目。為了保證農(nóng)民的收入和可持續(xù)發(fā)展，在企業(yè)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，關(guān)山以征地價(jià)格的1.5倍集中為安置群眾建設(shè)每人10平方米門店，打造一個(gè)前店后院的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，由土地合作社統(tǒng)一出租，安置戶和合作社坐收租金。關(guān)山社區(qū)還扶持當(dāng)?shù)?0多戶農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)家樂，并提供一定數(shù)量經(jīng)營所需的桌凳等物資，完善了產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈，直接增加了農(nóng)民收入。

2. 培育社區(qū)自治組織，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民融合

城鄉(xiāng)一體化不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，更體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的相互融合。在由村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)化的過程中，為了讓當(dāng)?shù)鼐用窀玫剡m應(yīng)并融入變革后的新環(huán)境，關(guān)山積極培育居民自治組織、創(chuàng)新城鄉(xiāng)居民集居方式、塑造社區(qū)核心文化，強(qiáng)化居民的主人翁和共同體意識(shí)。

一方面，關(guān)山社區(qū)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)生活的整合融入，建立了一些自治組織，如土地專業(yè)合作社、葡萄專業(yè)合作社等。2009年，為推動(dòng)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)及綜合開發(fā)利用，關(guān)山社區(qū)成立了土地專業(yè)合作社，農(nóng)民以土地入股并選舉產(chǎn)生社長和理事，協(xié)商制定規(guī)章制度。至2013年，關(guān)山基本上實(shí)現(xiàn)了在自愿前提下，農(nóng)戶土地全部向土地合作社流轉(zhuǎn)。土地合作社對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，集體和農(nóng)民根據(jù)流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量獲得相應(yīng)股權(quán)，從而推進(jìn)土地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。關(guān)山還根據(jù)需求，按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，為現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展和規(guī)?；峁┍匾男畔⒑图夹g(shù)指導(dǎo)。

葡萄專業(yè)合作社是我們農(nóng)民自己成立的組織，由農(nóng)民自愿申請(qǐng)加入。它有專門的機(jī)構(gòu)，如社長、副社長、理事會(huì)成員，社長和理事都由參加合作社的農(nóng)戶選舉產(chǎn)生。合作社有它自身的規(guī)章制度，如獎(jiǎng)懲制度等。合作社不但聘請(qǐng)教授之類的技術(shù)人員過來指導(dǎo)葡萄種植，而且還指導(dǎo)葡萄定價(jià)和統(tǒng)一銷售。（CM2）

另一方面，關(guān)山創(chuàng)新居民集居模式，探索出X+1新集居模式，打造“生產(chǎn)-居住型”社區(qū)。關(guān)山通過集體土地名義，以每1個(gè)農(nóng)村家庭與3至4個(gè)城鎮(zhèn)家庭為一個(gè)單元進(jìn)行城鄉(xiāng)集居，并在集居區(qū)周邊配套耕地，讓農(nóng)民將耕地上農(nóng)業(yè)產(chǎn)品直接定向供應(yīng)給單位內(nèi)城鎮(zhèn)家庭，使其農(nóng)產(chǎn)品直接商品化，促進(jìn)城鄉(xiāng)相互融合。關(guān)山社區(qū)九溪小鎮(zhèn)便是對(duì)該模式的踐行，取得了不錯(cuò)的效果。

此外，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)打破了關(guān)山原本松散的居住方式，代之以集中居住。為了培育當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)新社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，關(guān)山社區(qū)有意識(shí)地挖掘和弘揚(yáng)本地文化——利用“關(guān)山”地名的歷史淵源，塑關(guān)公像、建關(guān)圣廟，弘揚(yáng)關(guān)公忠義文化，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦淖院栏泻湍哿Α?/p>

3. 完善社區(qū)綜合治理，提升自我發(fā)展能力

不管是產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，還是社區(qū)自治與融合，最核心的是“人”的問題。為了保證城鄉(xiāng)一體化的順利推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)山從組織建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)方面著手，優(yōu)化社區(qū)綜合治理，為發(fā)展提供了基礎(chǔ)性保障。

首先，在組織建設(shè)方面，關(guān)山從干部隊(duì)伍、黨群干群關(guān)系確保城鄉(xiāng)一體化工作順利推進(jìn)。關(guān)山社區(qū)通過“公推直選”的民主路徑來選舉兩委班子，通過嚴(yán)格的無記名投票選舉，保證了領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生的公開公正性，也為城鄉(xiāng)一體化過程中領(lǐng)導(dǎo)工作的開展奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。為了增強(qiáng)干部的可信度和干群之間的凝聚力，關(guān)山社區(qū)全面推行干部聯(lián)組包戶制度，明確每位村干部聯(lián)系2個(gè)組，印發(fā)工作聯(lián)系卡，規(guī)定干部第一年內(nèi)認(rèn)識(shí)自己聯(lián)點(diǎn)范圍內(nèi)30%以上的戶主，三年內(nèi)達(dá)到100%。目前，關(guān)山已實(shí)現(xiàn)了干部認(rèn)識(shí)自己聯(lián)點(diǎn)范圍內(nèi)所有戶主這一目標(biāo)，干部獲得了群眾理解和支持，極大地密切了干群關(guān)系。

其次，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的投入，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。關(guān)山新建成了村民服務(wù)中心、游客接待中心、村衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)為改善就學(xué)條件購置配備了不少教學(xué)設(shè)施，此外，在交通、水利、飲水安全等方面都進(jìn)行了積極的改善，給農(nóng)民帶去了最實(shí)際、最直觀的好處。為更好地改善農(nóng)民生活，關(guān)山在加大基層民生保障投入力度、引導(dǎo)廣大村民參加新農(nóng)保和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，還高度關(guān)注困難群眾，如新建關(guān)山敬老院，慰問幫扶村里的老弱孤殘等。

比如我們七組那個(gè)人，家里有五個(gè)人吃飯，四畝多地。村里一是給他搞低保，五個(gè)人就有600一月。其二幫助他搞點(diǎn)勞務(wù)輸出，比如和租地老板協(xié)商，讓他老婆來做除草的工作，增加收入。到了過年過節(jié)，村干部就拿些油、米到他家去慰問。比如還有個(gè)盲人家庭，兩個(gè)小孩都是盲人，通過六次走訪，了解他家經(jīng)濟(jì)狀況，帶了一千元解決了茶園肥料的事情，還給小孩聯(lián)系了一個(gè)按摩的工作。（CM5）

最后，維護(hù)好可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)。一方面，關(guān)山大力整治內(nèi)部生態(tài)環(huán)境，如開展環(huán)境綜合整治工程，在村內(nèi)主干道沿線定植綠化苗木，裝設(shè)太陽能路燈，建設(shè)人工濕地、污水處理池、垃圾池等，又如推廣有機(jī)肥、太陽能殺蟲燈、生物農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)，倡導(dǎo)農(nóng)民使用綠色產(chǎn)品。另一方面，抵制外來的生態(tài)破壞，關(guān)山在招商引資的過程中，特別強(qiáng)調(diào)外來企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)，要求引進(jìn)的企業(yè)必須自建設(shè)備進(jìn)行污水處理。

4. 提高農(nóng)民創(chuàng)收能力，逆轉(zhuǎn)進(jìn)城勞動(dòng)力返鄉(xiāng)

與大多數(shù)模式通過“引導(dǎo)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”{9}、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市工人轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收的道路不同，關(guān)山社區(qū)通過多種方式幫助農(nóng)民盡可能就地就業(yè)，而不需離家進(jìn)城務(wù)工。關(guān)山社區(qū)在進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化后，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民返鄉(xiāng)現(xiàn)象，同時(shí)也使農(nóng)民擁有“租金”（土地轉(zhuǎn)包和出租收入）、“股金”（以宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)入股分紅）、“薪金”（就業(yè)收入）和“保障金”（養(yǎng)老、低保和醫(yī)保）等“四金”的穩(wěn)定收入。

以前我們村大部分都要出去務(wù)工，2006年之前是371人在外務(wù)工，到現(xiàn)在只有82人在外務(wù)工，都回來在家門口工作了。（CM6）

關(guān)山主要通過以下三種方式促進(jìn)農(nóng)民的就業(yè)和增收：

一是土地資源資本化，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。關(guān)山引導(dǎo)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)到合作社，再由合作社流轉(zhuǎn)到項(xiàng)目業(yè)主。在此過程中，遵循“以農(nóng)民為主體、兼顧各方”的利益分配格局，充分尊重和保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這將原本分散的土地資源進(jìn)行集約利用，在促進(jìn)土地資源資本化的同時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)益股權(quán)化，可從中獲得租金和股本紅利，切實(shí)增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

二是單一產(chǎn)業(yè)多元化，增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。關(guān)山按照“公司+基地+農(nóng)戶+合作社”的模式，大力發(fā)展休閑旅游業(yè)和現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，促使土地向高效生態(tài)、規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式流動(dòng)。關(guān)山通過給予補(bǔ)助、開展技能培訓(xùn)、提供技術(shù)指導(dǎo)等措施，支持70多戶農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)種植葡萄，扶持30余戶農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)家樂，在推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，大大增加了農(nóng)民的經(jīng)營性收入。

在2005年之前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要的就業(yè)方式是種植水稻和外出務(wù)工，而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)后，農(nóng)民通過各種方式在家鄉(xiāng)就業(yè)，或經(jīng)營門店、農(nóng)家樂，或就職于附近的企業(yè)，又或者受雇于個(gè)體種植戶。2005年之前，我們關(guān)山人均年收入是2 471元，通過社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，到2012年，人均年收入達(dá)到了20 600元。就拿我家來說，原來一年大概是兩三千的收入，現(xiàn)在每年有二十多萬，翻了十倍。（CG2）

三是農(nóng)民就業(yè)充分化，增加農(nóng)民的工資性收入。關(guān)山通過推行優(yōu)惠政策引進(jìn)多家企業(yè)，活躍了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。關(guān)山在招商項(xiàng)目推進(jìn)過程中還成立了創(chuàng)業(yè)辦，通過對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行扎實(shí)的技能培訓(xùn)，幫助其就地就業(yè)，讓失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為產(chǎn)業(yè)工人和物業(yè)工人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民失地不離家、失地不失業(yè)，增加了農(nóng)民的工資性收入。創(chuàng)業(yè)辦成立至今，已解決了500余名農(nóng)民的就業(yè)問題。

比如農(nóng)民搞農(nóng)家樂，政府提供部分配套家具；上級(jí)政府給部分農(nóng)民提供了培訓(xùn)，并推薦就業(yè)，比如推薦到三一重工或紙廠；第三是葡萄園，政府請(qǐng)了著名的教授從土壤適應(yīng)、市場(chǎng)喜好、品種選取等多方面進(jìn)行了分析，給農(nóng)民做技術(shù)培訓(xùn)，茶園和水利建設(shè)則請(qǐng)了縣農(nóng)業(yè)局的技師來指導(dǎo)和培訓(xùn)。（CM7）

社區(qū)和鎮(zhèn)政府為農(nóng)民增收提供了很多支持，成為提升村民創(chuàng)收能力的幫手。

四、城鄉(xiāng)一體化“關(guān)山模式”的結(jié)論與啟示

“關(guān)山模式”的成功實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)一體化除了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村及類似的以城帶鄉(xiāng)路徑，通過整合農(nóng)村內(nèi)部資源、優(yōu)化地方治理及發(fā)展環(huán)境來推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化具備一定的可行性，“關(guān)山模式”在這方面做出了有益探索。

就“關(guān)山模式”的經(jīng)驗(yàn)來說，城鄉(xiāng)一體化成功的因素在于：要充分利用當(dāng)?shù)丶扔械膶氋F資源，發(fā)展“多元產(chǎn)業(yè)鏈”，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，以提升農(nóng)民增收能力為根本目標(biāo)；積極培育居民自治組織、塑造本地核心文化以促進(jìn)社區(qū)融合，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有力保障；通過社區(qū)治理和生態(tài)建設(shè)優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，保證可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境。通過這四個(gè)方面的工作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎(chǔ)環(huán)境、農(nóng)民增收之間形成一個(gè)相互促進(jìn)的持續(xù)循環(huán)（見圖2）。

但是，不可否認(rèn)的是，“關(guān)山模式”的產(chǎn)生和發(fā)展也具有其特殊性。如關(guān)山之為“關(guān)山”有其特定的歷史背景——關(guān)羽戰(zhàn)長沙曾屯兵于此，這也是關(guān)山發(fā)展其旅游業(yè)的核心資源之一。但特性中包含著共性，“關(guān)山模式”作為城鄉(xiāng)一體化的一次成功探索，對(duì)其他地區(qū)的發(fā)展提供了啟示。

首先，要立足當(dāng)?shù)?，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)長久的發(fā)展，在無法過多借助外在推力的情況下，應(yīng)該充分整合、利用既有資源。將對(duì)以“城”帶“鄉(xiāng)”的邏輯，轉(zhuǎn)向思考本身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，立足當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)，充分利用已有資源，進(jìn)行科學(xué)定位和合理規(guī)劃，也能夠產(chǎn)生一定的效果。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展?！瓣P(guān)山模式”的成功之處不僅在于其發(fā)展基礎(chǔ)的內(nèi)生性，也在于其發(fā)展前景的持續(xù)性。為保持發(fā)展源源不斷的動(dòng)力，關(guān)山著重創(chuàng)新機(jī)制，盤活資源，促進(jìn)“關(guān)山模式”的持續(xù)長效發(fā)展。其產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新，使關(guān)山原本單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，促進(jìn)了關(guān)山產(chǎn)業(yè)間的互動(dòng)互助；居民集居模式的創(chuàng)新，將城鄉(xiāng)居民融合為一個(gè)共同體，維持了關(guān)山社區(qū)的長治久安；農(nóng)民轉(zhuǎn)型機(jī)制的創(chuàng)新，改變了失地農(nóng)民就業(yè)的被動(dòng)狀態(tài)，保證了農(nóng)民的長效增收。這些都是值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

最后，協(xié)調(diào)發(fā)展是基礎(chǔ)，做好人的文章是關(guān)鍵。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)農(nóng)村與城市的接軌，不僅要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城鄉(xiāng)齊頭并進(jìn)，更要在基層民主建設(shè)、社會(huì)事業(yè)管理、自然生態(tài)環(huán)境等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。關(guān)山在狠抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)化以人為本的社會(huì)管理和服務(wù)，切實(shí)保障了農(nóng)民的權(quán)利，帶動(dòng)了農(nóng)民的積極性；通過入股和再就業(yè)的方式提高了農(nóng)民的收入，服務(wù)了“人”這個(gè)最終目的，這是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)。只有如此，才能保證城鄉(xiāng)一體化政策的初衷，使得城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更具全面性、持續(xù)性。

注 釋：

{1}楊培峰：《城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)初探》，《城市規(guī)劃匯刊》1999年第2期。

{2}鄧麗君：《城鄉(xiāng)一體化之我見》，《現(xiàn)代城市研究》2001年第2期。

{3}薛雪：《城鄉(xiāng)一體化的科學(xué)內(nèi)涵》，《科技智囊》2009年第3期。

{4}何冬妮、張飛：《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的研究綜述》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年第12期。

{5}吳曉林：《城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的兩個(gè)誤區(qū)及其政策建議》，《調(diào)研世界》2009年第9期。

{6}景普秋、張復(fù)明：《城鄉(xiāng)一體化研究的進(jìn)展與動(dòng)態(tài)》，《城市規(guī)劃》2003年第6期。

{7}馮雷：《中國城鄉(xiāng)一體化的理論與實(shí)踐》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1999年第1期。

{8}成都模式：主要表現(xiàn)為以中心大都市與區(qū)域重點(diǎn)城鎮(zhèn)為核心點(diǎn)，逐步以圈層擴(kuò)散式向外發(fā)展，走大都市帶動(dòng)型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

{9}周曉益：《城鄉(xiāng)一體化的“成都模式”研究》，西南交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

Study on Urban-rural Integration of“Guanshan Mode”

——A Survey of Local Governance in Ningxiang County of Hunan Province

PENG Zhong-yi，LI Chang，XIA Quan-zhen

Abstract：In order to march towards urban-rural integration，Ningxiang County，Hunan Province has formed a distinctive local governance called“Guanshan mode”after nearly 10 years of pilot exploration. The contributing are：constructing a sustainable industry layout，promoting community integration through multiple channels，optimizing basic conditions and ecological environment of the community，and ultimately ensuring the fundamental purpose of increasing community membersincome.After exploring，they formed a virtuous circle among these four elements of the industrial development，community fusion，basic environment and residentsincome increasing.This development mode of urban-rural integration mainly relies on the integration of internal resources and local governance and is distillation of the past“use the city to drive rural areas”development mode，and it provides a good reference for the practice of urban-rural integration in other areas.

Key words：urban-rural integration；resources integration；local governance；guanshan mode

（責(zé)任編校：文 一）