毛壽龍,蔡長(zhǎng)昆

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100872）

風(fēng)險(xiǎn)、制度環(huán)境與自然災(zāi)害治理：基于社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)(SES)的分析?

毛壽龍,蔡長(zhǎng)昆

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100872）

在給定自然災(zāi)害的多樣性情況下,人類(lèi)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的治理制度安排存在多樣性和豐富性。在不同條件下,自然災(zāi)害治理制度安排成為降低自然災(zāi)害的脆弱性以及提高人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)自然災(zāi)害的恢復(fù)力、適應(yīng)力和變革力的重要手段。無(wú)論是脆弱性分析、風(fēng)險(xiǎn)管理還是治理,都沒(méi)能有效地解釋治理制度選擇以及制度績(jī)效問(wèn)題。因此,引入社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析的視角,將自然災(zāi)害治理制度嵌入到復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中,構(gòu)建了一個(gè)更加整合的自然災(zāi)害治理分析框架,識(shí)別了決定自然災(zāi)害治理制度安排的核心變量：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)屬性以及制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上,發(fā)展了四個(gè)有關(guān)自然災(zāi)害治理安排的命題：多樣性命題、風(fēng)險(xiǎn)屬性－治理命題、制度環(huán)境－治理命題以及嵌入性－制度績(jī)效命題,從而推進(jìn)了對(duì)自然災(zāi)害治理制度安排的理解。

自然災(zāi)害；風(fēng)險(xiǎn)；制度環(huán)境；治理制度

一、治理制度及其脆弱性

自然災(zāi)害是指由于極端的自然、人為因素或二者共同作用,超出當(dāng)?shù)爻惺苣芰ρ葑兌傻臑?zāi)害,由于其可能造成非常嚴(yán)重的后果,自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)成為了一個(gè)全球性問(wèn)題。早期的自然災(zāi)害研究主要將其視為一個(gè)地理和生物過(guò)程,但隨著脆弱性概念的提出,自然災(zāi)害的“社會(huì)”視角的推進(jìn),其再也不是一個(gè)“自然”概念,而是與人類(lèi)社會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的適應(yīng),以及人類(lèi)社會(huì)的恢復(fù)力有關(guān)。一般而言,自然災(zāi)害的適應(yīng)潛力包括兩個(gè)方面：應(yīng)對(duì)以及制度協(xié)調(diào),其中,應(yīng)對(duì)是直接減少自然災(zāi)害的負(fù)面影響或其可能性,制度協(xié)調(diào)則改變制度體系,實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)機(jī)制的發(fā)展[1]。制度之所以重要,一方面,其分配了資金和后勤資源,在根本上決定了應(yīng)對(duì)技術(shù)的影響和結(jié)果[2]；另一方面,針對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)治理制度安排影響了自然災(zāi)害管理體系以及個(gè)人的災(zāi)害行為[3],型塑了自然災(zāi)害的脆弱性[4],所以,對(duì)于自然災(zāi)害的制度性適應(yīng)成為有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的關(guān)鍵[5]。于是,在自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)中,制度脆弱性成為理解自然災(zāi)害治理效果的根本[6-7]。一個(gè)行之有效的,可以降低自然災(zāi)害脆弱性的治理制度安排,對(duì)于每個(gè)國(guó)家和地區(qū)都具有重要意義[3]。

早期有關(guān)自然災(zāi)害管理的研究主要包括兩個(gè)路徑：作為災(zāi)害學(xué)的自然災(zāi)害研究,以及作為風(fēng)險(xiǎn)管理的自然災(zāi)害管理研究。從災(zāi)害學(xué)方面而言,正如Wisner等所言,“傳統(tǒng)上對(duì)自然災(zāi)害自身的關(guān)注太多了,使人們對(duì)潛在的社會(huì)性根源——人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的脆弱性——的探討明顯不足”[8],這逐漸將自然災(zāi)害討論的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了脆弱性(Vulnerability)、決定脆弱性的要素以及降低脆弱性的手段。無(wú)可否認(rèn),脆弱性這一概念對(duì)于自然災(zāi)害的討論具有非常重要的意義,但脆弱性這一概念卻與自然災(zāi)害本身一樣多元,這也與自然災(zāi)害研究視角的多元化有關(guān)。根據(jù)Cutter的研究,對(duì)于脆弱性,至少存在三個(gè)傳統(tǒng)視角：一是將脆弱性視為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的暴露(vulnerability as risk/hazard exposure)；二是將脆弱性視為社會(huì)應(yīng)對(duì)的脆弱性(vulnerability as social response)；三是區(qū)域的脆弱性(vulnerability of places)。圍繞脆弱性[9],后續(xù)的研究逐漸將自然災(zāi)害管理問(wèn)題導(dǎo)向兩個(gè)路徑：一是在整體上對(duì)脆弱性進(jìn)行測(cè)量[9-11],二是在這一基礎(chǔ)上對(duì)以脆弱性為基礎(chǔ)的“風(fēng)險(xiǎn)管理”進(jìn)行精細(xì)化[12]?？傮w而言,以“災(zāi)害學(xué)”為基礎(chǔ)的研究視角轉(zhuǎn)變確實(shí)為自然災(zāi)害研究帶來(lái)了全新的視角,但無(wú)論是脆弱性評(píng)估還是風(fēng)險(xiǎn)管理,其都假定社會(huì)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)可以技術(shù)化和管理化。二者都沒(méi)有將自然災(zāi)害治理真正納入到自然與人類(lèi)社會(huì)之間的互動(dòng)進(jìn)程之中,沒(méi)有給人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)留下空間。

從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角來(lái)看,其認(rèn)為以僵硬的、科層式的以及命令－控制路徑為特征的管理機(jī)制是無(wú)效的,靈活的、可塑的以及耦合的組織架構(gòu)能帶來(lái)更有效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)[13]。這一結(jié)論與治理視角下的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)理念不謀而合。隨著治理概念的興起,作為新的學(xué)術(shù)實(shí)踐,治理理念逐漸與防災(zāi)減災(zāi)研究相結(jié)合,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理成為自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的重要研究方向[4],治理制度在防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中扮演的角色逐漸得到強(qiáng)調(diào)[14]。在自然災(zāi)害治理的視角之下,自然災(zāi)害治理的路徑是多樣化的,其中,處理自然災(zāi)害的主體和制度——既包括公共的也包括私人的——也是多樣化的：既包括正式的制度安排,也包括各種非正式的制度安排[15-16]。

由于治理制度本身的多樣性、豐富性和復(fù)雜性[17],治理理念引入防災(zāi)減災(zāi)研究既推進(jìn)了對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的理解,也為設(shè)計(jì)能夠降低脆弱性的“善治結(jié)構(gòu)”方面帶來(lái)了根本性挑戰(zhàn)[5]。一般而言,不同的社會(huì)面對(duì)不同的威脅擁有不同的應(yīng)對(duì)機(jī)制[18]；同時(shí),即便在相似的自然災(zāi)害中,不同應(yīng)對(duì)機(jī)制帶來(lái)的結(jié)果也是完全不同的[2]。但是,無(wú)論從脆弱性分析抑或危機(jī)管理及治理視角來(lái)看,當(dāng)下研究都強(qiáng)調(diào)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中的“合作治理”邏輯。從自然災(zāi)害治理體系的構(gòu)建而言,“合作治理”是重要的,但是,合作治理僅僅是自然災(zāi)害治理制度安排的一種,并且,“合作治理”本身就是多樣化的。那么,給定自然災(zāi)害治理制度的多樣性,決定特定自然災(zāi)害治理制度被選擇的因素是什么?什么樣的自然災(zāi)害治理制度能夠更有效地降低自然災(zāi)害的脆弱性,提高社會(huì)系統(tǒng)的彈性?

總體而言,從這兩種研究自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的路徑來(lái)看,每一種路徑都有其自身的缺陷。對(duì)于災(zāi)害管理的研究路徑已經(jīng)逐漸在轉(zhuǎn)變。Pearce總結(jié)了這些轉(zhuǎn)變：從災(zāi)難到脆弱性、從反應(yīng)到應(yīng)對(duì)、從單一機(jī)構(gòu)到多主體參與、從科學(xué)驅(qū)動(dòng)到學(xué)科驅(qū)動(dòng)、從反應(yīng)性管理到風(fēng)險(xiǎn)管理、從“為社區(qū)計(jì)劃”到“與社區(qū)計(jì)劃”、從“向社區(qū)溝通”到“與社區(qū)溝通”[19]。這是一種新的將自然災(zāi)害與社會(huì)系統(tǒng)相聯(lián)系,將自然災(zāi)害管理與多主體參與的治理結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的研究路徑,其構(gòu)建了討論自然災(zāi)害治理機(jī)制的基礎(chǔ)。在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過(guò)程中,在治理的視角下,給定治理制度結(jié)構(gòu)的多樣性——從官僚制到復(fù)雜的合作治理[20],給定特定治理機(jī)制的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和缺陷,在不存在“萬(wàn)靈藥”的條件下,問(wèn)題的關(guān)鍵在于特定的治理機(jī)制被選擇的條件是什么?自然災(zāi)害本身的屬性是怎樣影響治理制度體系的建構(gòu)和選擇的?這些制度安排是怎樣影響自然災(zāi)害治理的績(jī)效以及個(gè)人行為的?

要系統(tǒng)地回答這些問(wèn)題,需要一個(gè)更加整合的分析自然災(zāi)害治理制度選擇的框架。本文引入社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析視角,將自然災(zāi)害置于特定的社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)之中,討論在特定的社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)下,影響社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的復(fù)雜因素和機(jī)制。在社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析的視角之下,作為社會(huì)系統(tǒng)的一部分,自然災(zāi)害治理機(jī)制是與自然災(zāi)害所嵌入的生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同演化的[5],所以,自然災(zāi)害自身的屬性對(duì)于自然災(zāi)害的治理機(jī)制具有根本性的影響；但是,作為社會(huì)系統(tǒng)的一部分,自然災(zāi)害治理機(jī)制也是嵌入在特定的政治－社會(huì)制度結(jié)構(gòu)中的。所以,本文認(rèn)為,自然災(zāi)害的治理體系構(gòu)建需要將其放置于特定的生態(tài)－社會(huì)系統(tǒng)之內(nèi),在理解自然災(zāi)害治理制度結(jié)構(gòu)的多樣性和復(fù)雜性的基礎(chǔ)上,有效的治理制度既需要考慮自然災(zāi)害的復(fù)雜性和多樣性,也需要考慮政治－社會(huì)制度系統(tǒng)的復(fù)雜性和多樣性[20]。

二、社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)視角中的制度選擇

從自然災(zāi)害研究的歷程來(lái)看,當(dāng)下自然災(zāi)害研究正處于范式轉(zhuǎn)移期,但最終來(lái)看,這種轉(zhuǎn)變的發(fā)生以及導(dǎo)向的路徑似乎與原初的目標(biāo)并不契合。正如Alexander所總結(jié)的,由于缺乏一門(mén)有效的跨學(xué)科訓(xùn)練體系,缺乏公認(rèn)的有關(guān)災(zāi)害研究的知識(shí)和標(biāo)準(zhǔn),專(zhuān)業(yè)化以及對(duì)其它學(xué)科的研究缺乏興趣,“災(zāi)害學(xué)”成為了一種時(shí)尚花車(chē)而不是理論的積淀,一種總體的分析體系還沒(méi)有形成,所以“自然災(zāi)害研究應(yīng)該更加復(fù)雜精致、以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向,更加多學(xué)科的研究”[21]。這一判斷在十幾年之后仍然可以成為未來(lái)自然災(zāi)害研究的指導(dǎo)。按照Weichselgartner的界定,一種新的“災(zāi)害學(xué)”需要滿足如下幾個(gè)條件：一是對(duì)減災(zāi)的理解必須更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)而非物理措施；二是這些路徑必須將積極的應(yīng)對(duì)放在分析的核心,而不是反應(yīng)性的應(yīng)對(duì)；三是降低脆弱性必須部分地與作為政策和程序的過(guò)程結(jié)合起來(lái)；四是這些程序和政策必須能不斷地被檢視、評(píng)估以及調(diào)試。按照這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)有的框架是完全不夠的,基于此,本文將利用新的視角去整合這些要求。要整合這些要求,可以確定的是,脆弱性分析仍然扮演著非常核心的角色,因?yàn)?其“使得自然和人為的災(zāi)害可以在統(tǒng)一的框架中被分析”[22]。這也可以為整合分析框架提供一個(gè)起點(diǎn)：要理解災(zāi)害系統(tǒng)與治理系統(tǒng)之間的復(fù)雜互動(dòng),關(guān)鍵是要理解生態(tài)系統(tǒng)以及社會(huì)系統(tǒng)之間的互動(dòng)。如是,我們將被帶進(jìn)一個(gè)新的分析自然災(zāi)害與治理結(jié)構(gòu),或者說(shuō),生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之間復(fù)雜互動(dòng)的視角,即“社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析”(SES)。

(一)社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析：一個(gè)新視角

很少的社會(huì)問(wèn)題是單一的“技術(shù)”或“社會(huì)問(wèn)題”——或者說(shuō),如果一個(gè)問(wèn)題僅僅是單一的技術(shù)問(wèn)題,它根本就算不上一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?？梢?jiàn),對(duì)人類(lèi)社會(huì)具有重大意義的社會(huì)問(wèn)題都是多要素相互作用混合影響的,典型的包括環(huán)境問(wèn)題、公共資源耗竭、饑荒、氣候變化問(wèn)題等。而這些問(wèn)題基本上都是與人類(lèi)賴(lài)以生存的自然系統(tǒng)有關(guān),同時(shí)也與人類(lèi)社會(huì)自身的歷史有關(guān)。人類(lèi)社會(huì)自身的歷史也是與自然互動(dòng)的歷史,而與自然的互動(dòng)也在一定程度上決定了人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)程。但是,隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性程度的上升,治理這些問(wèn)題的困難程度也更大。這就要求進(jìn)一步加深對(duì)社會(huì)系統(tǒng)和自然系統(tǒng)之間的復(fù)雜互動(dòng)的理解,理解這些影響人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的自然系統(tǒng)要素的變動(dòng)對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響,同時(shí)也需要理解人類(lèi)社會(huì)動(dòng)員社會(huì)系統(tǒng),構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制以“覆蓋”自然系統(tǒng)變動(dòng)的機(jī)制和過(guò)程。這構(gòu)建了社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)。

按照Walker等的界定,社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析既不是強(qiáng)調(diào)人類(lèi)社會(huì)嵌入在生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi),也不是將生態(tài)系統(tǒng)嵌入在人類(lèi)系統(tǒng)之內(nèi),而是一個(gè)完全不同的事物[23-25]。這個(gè)“完全不同的事物”是由兩個(gè)核心要素——社會(huì)結(jié)構(gòu)和過(guò)程以及生態(tài)結(jié)構(gòu)和過(guò)程——整合而成。其中,社會(huì)結(jié)構(gòu)和過(guò)程主要包括人口結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)狀況、制度、文化以及信息等；生態(tài)結(jié)構(gòu)和過(guò)程要素相對(duì)來(lái)說(shuō)則更為復(fù)雜,與特定地域內(nèi)對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生影響的生態(tài)要素有關(guān)——可能是資源分布狀況,也可能是環(huán)境容量,也可能是不確定的自然災(zāi)害,如地震[26]。社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)既是多要素決定的,也是互動(dòng)的、整合的,理解互動(dòng)的核心概念包括恢復(fù)力(resilience)、適應(yīng)力(adaptability)以及轉(zhuǎn)型力(transformability),即RAT模型,這構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的能力。其中,恢復(fù)力是指當(dāng)整個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)在遭受震蕩的條件下,如地震等,其可以基本保持相同的功能、結(jié)構(gòu)、反饋,并因此保持一致性的能力[27]；適應(yīng)力是指系統(tǒng)中的行動(dòng)者管理恢復(fù)力的能力[25]；轉(zhuǎn)型力是指當(dāng)轉(zhuǎn)變確實(shí)需要時(shí),系統(tǒng)可以轉(zhuǎn)變自身結(jié)構(gòu)以適應(yīng)系統(tǒng)的變化,從而避免自身崩潰的能力。

正是這三個(gè)概念扮演的核心角色,可以加深對(duì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和理解。首先,在減少或恢復(fù)特定的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)程中,多樣性的適應(yīng)系統(tǒng)具有非常重要的意義[25]；其次,適應(yīng)系統(tǒng)本身也是分層的。這種分層主要體現(xiàn)在兩個(gè)要素上：自然系統(tǒng)可以分為地方生態(tài)系統(tǒng)(Local Ecosystems)層次、陸地以及海域?qū)哟?以及大陸架和水域系統(tǒng)；社會(huì)系統(tǒng)則主要包括管理實(shí)踐層次、制度層次(激勵(lì)結(jié)構(gòu))以及網(wǎng)絡(luò)化的制度、組織以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本[28]。理解社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的核心,就是理解互動(dòng)過(guò)程中不同層次的社會(huì)系統(tǒng)怎樣對(duì)不同層次生態(tài)系統(tǒng)的演變實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性地調(diào)試,以應(yīng)對(duì)自然系統(tǒng)變遷的挑戰(zhàn)。所以,要理解社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之間的復(fù)雜互動(dòng),一方面需要理解多樣性,即生態(tài)系統(tǒng)變遷的多樣性,社會(huì)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)模式和結(jié)構(gòu),特別是不同治理機(jī)制混合形式的多樣性,這是理解適應(yīng)能力的關(guān)鍵；另一方面需要理解的是社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的層次性,以及不同層次之間的相互影響和相互適配等問(wèn)題。

(二)自然災(zāi)害治理：多樣性和層次性

如果將自然災(zāi)害的治理納入到社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析框架之內(nèi),因循社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的分析框架,需要強(qiáng)調(diào)如下三個(gè)方面：首先,自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的影響,這要求將自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)視為一個(gè)從產(chǎn)生到應(yīng)對(duì),以及與此有關(guān)的決策以及資源的組織和調(diào)動(dòng)的過(guò)程。其次,在自然災(zāi)害治理過(guò)程中,要明確有哪些組織形式和治理結(jié)構(gòu)被采納,以及特定治理結(jié)構(gòu)被采納的原因和機(jī)制是什么。這有利于理解自然災(zāi)害自身的特性對(duì)治理結(jié)構(gòu)選擇的影響[4]。再次,需要理解治理結(jié)構(gòu)的層次性,不同層次之間的相互性,以及影響同一層次之內(nèi)治理結(jié)構(gòu)要素的多樣性和復(fù)雜性[29]。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),就需要將災(zāi)害學(xué)、危機(jī)管理、組織理論以及制度分析理論結(jié)合起來(lái),構(gòu)建出更為詳盡的分析框架。

在社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)分析的視角下,給定自然災(zāi)害的復(fù)雜性和多樣性,由于自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜互動(dòng),使得多樣化的組織模式和治理結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的自然系統(tǒng)相適應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害的有效治理,實(shí)現(xiàn)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)力、適應(yīng)力和轉(zhuǎn)型力的提升[25]。要理解自然災(zāi)害治理制度的多樣性,首先需要警惕任何單一治理機(jī)制的萬(wàn)能藥陷阱[30]；其次,需要理解治理制度的多樣性。這種多樣性既體現(xiàn)為松散的官僚制結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的靈活性的多樣性,也體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身的多樣性[31-33]。如是,以純粹的命令－控制以及科層制為一端,以完全松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為另一端,可以建構(gòu)一個(gè)非常復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)光譜。在特定的治理機(jī)制內(nèi)部,幾個(gè)要素決定了不同治理結(jié)構(gòu)的差異性：參與的范圍、不同主體卷入的程度(包括信息卷入、資源卷入以及行為卷入)以及制度性協(xié)調(diào)的機(jī)制和方向[34-35]。一般而言,隨著參與的范圍從組織“內(nèi)部”轉(zhuǎn)向組織“外部”,不同主體資源卷入程度的上升以及協(xié)調(diào)機(jī)制和方向的復(fù)雜性上升,治理機(jī)制的復(fù)雜性上升,治理機(jī)制即從命令－控制的科層制轉(zhuǎn)向了基于網(wǎng)絡(luò)的合作治理。如是,自然災(zāi)害的治理機(jī)制就不存在“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的區(qū)分；問(wèn)題的關(guān)鍵在于,“這些治理結(jié)構(gòu)是如何由多樣性的要素決定的”[33]。

在社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析的視角下,社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)不僅是多樣化的,也是層次化的。正如Adger等在利用社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析的視角對(duì)海岸自然災(zāi)害進(jìn)行分析時(shí)強(qiáng)調(diào),“自然災(zāi)害管理需要多層次的治理系統(tǒng)”,其可以增強(qiáng)在應(yīng)對(duì)不確定性和偶發(fā)事件過(guò)程中,動(dòng)員多樣性資源以增強(qiáng)恢復(fù)能力[36]。同樣,在Folk等看來(lái),一種多層次的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)——包括社會(huì)資本、法律結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)以及財(cái)政結(jié)構(gòu)——對(duì)于提高社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的彈性具有非常重要的作用[37-38]。多層次的治理系統(tǒng)主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：一方面,不同層次的治理結(jié)構(gòu)之間具有嵌入性,上層制度結(jié)構(gòu)對(duì)底層的治理結(jié)構(gòu)具有重要的影響；另一方面,制度結(jié)構(gòu)之間的相互嵌入性以及制度結(jié)構(gòu)之間一致性,對(duì)特定治理結(jié)構(gòu)是否產(chǎn)生相應(yīng)的治理績(jī)效具有重要的決定作用。

(三)分析框架

原有的對(duì)自然災(zāi)害的研究由于沒(méi)有將自然災(zāi)害與社會(huì)系統(tǒng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)而面臨困境,但是,社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析可以有效地彌補(bǔ)這一缺陷。以社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析框架為基礎(chǔ)的對(duì)自然災(zāi)害治理結(jié)構(gòu)的研究將自然災(zāi)害的治理結(jié)構(gòu)視為多要素綜合決定的結(jié)果：自然災(zāi)害的治理系統(tǒng)既是由自然災(zāi)害自身的風(fēng)險(xiǎn)屬性所影響的,也與自然災(zāi)害治理系統(tǒng)所嵌入的制度環(huán)境有關(guān)。以此為基礎(chǔ),可以構(gòu)建一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)更加綜合的、全面的框架來(lái)分析自然災(zāi)害的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在這一框架中,自然災(zāi)害的治理再也不是單一的自然系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng),而是生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之間相互互動(dòng)和相互整合的結(jié)果。這一框架是多樣化－多層次的。多樣化主要體現(xiàn)在治理系統(tǒng)的適應(yīng)結(jié)構(gòu)的多樣化,多層次既體現(xiàn)在影響因素的多層次(自然層次和社會(huì)層次),也體現(xiàn)在治理系統(tǒng)本身的多層次(見(jiàn)圖1)。

圖1 理解自然災(zāi)害治理制度的分析框架

自然災(zāi)害及其治理結(jié)構(gòu)是由多要素綜合決定的,既包括自然系統(tǒng),即自然災(zāi)害自身的屬性,特別是其風(fēng)險(xiǎn)屬性,也是由治理系統(tǒng)所嵌入的制度結(jié)構(gòu)決定的。特定的治理機(jī)制被選擇主要與自然災(zāi)害的屬性和治理模式所嵌入的制度背景有關(guān)。相應(yīng)治理模式的制度績(jī)效是由短期的恢復(fù)力、中期的適應(yīng)力和長(zhǎng)期的變革力綜合決定的。制度績(jī)效與自然災(zāi)害的治理模式有關(guān),與制度模式和風(fēng)險(xiǎn)屬性的“契合性”有關(guān),也與特定區(qū)域的制度環(huán)境要素有關(guān)。

三、風(fēng)險(xiǎn)屬性、制度環(huán)境與自然災(zāi)害治理制度

(一)治理機(jī)制及其多樣化

無(wú)論是社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析的視角,還是在這一視角下對(duì)自然資源治理的研究,抑或在組織結(jié)構(gòu)的研究中,都強(qiáng)調(diào)這樣一點(diǎn)：由于生態(tài)系統(tǒng)自身的復(fù)雜性,在社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中,要有效地適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng),需要多樣化治理結(jié)構(gòu)的存在。雖然“合作治理”結(jié)構(gòu)在某些自然災(zāi)害治理中可能扮演關(guān)鍵角色,但很多傳統(tǒng)的以行政命令和程序規(guī)則為基礎(chǔ)的治理機(jī)制仍然扮演著關(guān)鍵角色。并且,當(dāng)多樣化治理結(jié)構(gòu)存在時(shí),一旦新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)——考慮到自然災(zāi)害自身的復(fù)雜性以及可能產(chǎn)生的復(fù)雜破壞性的因果鏈條,這種情況很可能發(fā)生——社會(huì)系統(tǒng)更可能有效地調(diào)動(dòng)已經(jīng)存在的、有效的治理結(jié)構(gòu)和治理工具實(shí)現(xiàn)有效的治理?；诖?我們可以得到如下多樣性命題。

命題1：自然災(zāi)害的治理制度安排越多樣化,在特定自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中,能調(diào)動(dòng)的治理工具越多樣化,其制度績(jī)效越高。

(二)風(fēng)險(xiǎn)屬性和治理機(jī)制的選擇

在社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析視角下,作為人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)的一部分,自然災(zāi)害的治理機(jī)制深受自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)屬性影響,這主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理的視角下。早期自然災(zāi)害研究強(qiáng)調(diào)計(jì)劃以及正式組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要性,但在自然災(zāi)害情形下,由于在信息溝通、權(quán)威的執(zhí)行以及協(xié)調(diào)達(dá)成方面的新需要,自然災(zāi)害產(chǎn)生的影響往往超越了計(jì)劃、程序以及科層制結(jié)構(gòu)所能應(yīng)付的范疇[39]。雖然組織本身就是為了降低不確定性[40],但即便按照“技術(shù)－結(jié)構(gòu)－績(jī)效”研究視角,自然災(zāi)害自身的風(fēng)險(xiǎn)屬性也會(huì)對(duì)相應(yīng)的治理模式產(chǎn)生重要影響。一般而言,自然災(zāi)害往往具有系統(tǒng)性特點(diǎn)。所謂系統(tǒng)性,是指自然災(zāi)害一般都卷入到了一個(gè)復(fù)雜而廣泛的社會(huì)過(guò)程和背景之中,具有交互性、溢出性以及共振性特點(diǎn),從而體現(xiàn)出累進(jìn)性[41-42]。但并非所有的自然災(zāi)害都是相同的,不同的自然災(zāi)害由于其量級(jí)、復(fù)雜性等的不同,其治理機(jī)制也存在根本差異[43]。

遵循OECD等的界定,自然災(zāi)害的系統(tǒng)性主要在如下四個(gè)方面體現(xiàn)出差異：復(fù)雜性、不確定性、模糊性以及跨界性,這些差異會(huì)對(duì)自然災(zāi)害治理機(jī)制的內(nèi)部要素產(chǎn)生重要影響[44]。復(fù)雜性是指在特定災(zāi)害系統(tǒng)之內(nèi),識(shí)別自然災(zāi)害可能產(chǎn)生的破壞性后果的主體、范圍以及因果機(jī)制的困難程度[45]。不確定性是指評(píng)估特定自然災(zāi)害的可能性、時(shí)間以及可能的負(fù)面結(jié)果的科學(xué)知識(shí)(數(shù)據(jù)和信息)豐富性的程度,科學(xué)信息的有限甚至缺失是不確定性的主要來(lái)源[46-47]。模糊性是指對(duì)于自然災(zāi)害認(rèn)知上的差異,這與價(jià)值觀的多樣化有關(guān)：對(duì)不同的社會(huì)群體和個(gè)人而言,負(fù)面影響的界定,以及風(fēng)險(xiǎn)被容忍甚至被接受的觀點(diǎn)都是有差異的[48]。自然災(zāi)害的跨界性是指自然災(zāi)害的影響范圍的跨區(qū)域性、跨組織邊界(組織管轄權(quán)和管轄地域)和跨社會(huì)邊界(政治領(lǐng)域/社會(huì)領(lǐng)域/市場(chǎng)領(lǐng)域)。如是,從最簡(jiǎn)單的自然災(zāi)害(完全可界定的因果機(jī)制、充分的災(zāi)害信息、無(wú)爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)界定以及單一邊界之內(nèi))到完全系統(tǒng)性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(完全模糊的因果機(jī)制、科學(xué)信息的缺席、充滿爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)界定以及充分的跨邊界),自然災(zāi)害的類(lèi)型變得無(wú)限的多樣化[49]。

不同的自然災(zāi)害由于其具備不同的災(zāi)害屬性,其對(duì)人類(lèi)社會(huì)自然災(zāi)害治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)的需要也是不同的。一般來(lái)說(shuō),隨著復(fù)雜性的上升,在自然災(zāi)害治理過(guò)程中,往往需要不同的專(zhuān)家學(xué)者、風(fēng)險(xiǎn)管理者以及暴露在自然災(zāi)害中的人們參與到理解復(fù)雜性的行動(dòng)中來(lái),這需要參與者范圍的擴(kuò)大以及信息卷入程度的上升,橫向協(xié)調(diào)程度的增加[43]。隨著不確定性的增加,自然災(zāi)害治理要解決的核心問(wèn)題與有效的信息獲取有關(guān),于是,擴(kuò)大信息獲取渠道就變得重要了。多樣化的主體、高程度的信息卷入和多樣化的信息流變得必須,此時(shí),一種趨向于參與的網(wǎng)絡(luò)的治理結(jié)構(gòu)變得更為必要。自然災(zāi)害模糊性的上升,說(shuō)明自然災(zāi)害所影響的人群具有高度的異質(zhì)性,此時(shí),“基于協(xié)商的管理”就變得重要了[50],因?yàn)槠湫枰鉀Q不同利益相關(guān)者之間的認(rèn)知差異。基于協(xié)商的管理意味著不同利益主體之間的開(kāi)放,組織外部參與者的介入,信息以及行為卷入程度的提升,橫向以及縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制的提升,這要求有“參與機(jī)制”以及“權(quán)力共享”的結(jié)構(gòu)[43]。一般來(lái)說(shuō),自然災(zāi)害都具有跨界性的特點(diǎn)：跨區(qū)域性指自然災(zāi)害具有超越特定地域的潛力,跨組織邊界意味著原有的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的組織結(jié)構(gòu)能力的缺乏,跨社會(huì)邊界意味著自然災(zāi)害的影響可能會(huì)造成政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的震蕩?？缃缧缘奶嵘彩亲匀粸?zāi)害系統(tǒng)性層次的提升,此時(shí),利益相關(guān)者會(huì)大量增多,需要實(shí)現(xiàn)跨組織部門(mén)、跨組織以及跨社會(huì)領(lǐng)域的治理機(jī)制出現(xiàn),也需要實(shí)現(xiàn)信息、資源以及人員的充分流通與分散的決策[39],并在不同的層次上,跨層次構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制[51]。可見(jiàn),隨著自然災(zāi)害跨界性的提升,自然災(zāi)害的治理機(jī)制必然變得更加多元化、層次化以及網(wǎng)絡(luò)化。

當(dāng)然,不同的風(fēng)險(xiǎn)屬性要素之間也是復(fù)雜互動(dòng)的,這更加加劇了自然災(zāi)害本身的系統(tǒng)性。例如,隨著自然災(zāi)害量級(jí)的增加,自然災(zāi)害的跨界性會(huì)體現(xiàn)得更加明顯；自然災(zāi)害的跨界性會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的復(fù)雜性產(chǎn)生重要的影響；同樣,自然災(zāi)害的復(fù)雜性和不確定性之間也具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)?？偟膩?lái)看,不同要素之間往往具有相互加強(qiáng)的效果。如是,我們可以得到風(fēng)險(xiǎn)屬性－治理制度的如下命題。

命題2：自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)屬性對(duì)自然災(zāi)害的治理制度安排會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)的影響,具體來(lái)說(shuō)：

命題2a：自然災(zāi)害的不確定性、復(fù)雜性以及模糊性綜合地影響了治理制度的選擇,自然災(zāi)害的系統(tǒng)性程度越高,治理模式的多樣性和復(fù)雜性程度也更高,趨向于網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)越有可能出現(xiàn)；

命題2b：自然災(zāi)害的跨界性會(huì)對(duì)自然災(zāi)害治理制度產(chǎn)生影響,隨著自然災(zāi)害跨界性程度的提高,自然災(zāi)害的治理機(jī)制的復(fù)雜性、多樣性和層次性會(huì)上升,趨向于層次化的網(wǎng)絡(luò)化合作治理結(jié)構(gòu)更有可能出現(xiàn)。

(三)制度結(jié)構(gòu)和災(zāi)害治理機(jī)制的選擇

上文已述,自然災(zāi)害治理需要多層次的治理系統(tǒng)[36-38]。同樣,新制度主義的研究,無(wú)論是新制度主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué),都強(qiáng)調(diào)制度的層次性,以及制度模式之間的相互嵌入性[52]。自然災(zāi)害治理制度也不例外,其是嵌入在特定的制度結(jié)構(gòu)之中的。特別是特定區(qū)域的法律規(guī)則、社會(huì)資本以及政治結(jié)構(gòu)都會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的治理模式產(chǎn)生系統(tǒng)性影響[37-38]。同時(shí),自然災(zāi)害也嵌入在具體的治理結(jié)構(gòu)演化過(guò)程之中。這些社會(huì)結(jié)構(gòu)要素既會(huì)對(duì)治理模式的多樣性產(chǎn)生影響,也會(huì)對(duì)特定治理制度產(chǎn)生差異化的激勵(lì)效果。制度環(huán)境之所以會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的治理模式產(chǎn)生影響,主要在于,自然災(zāi)害的治理機(jī)制作為一種公共物品,其提供的過(guò)程是需要花費(fèi)成本的；隨著自然災(zāi)害的治理機(jī)制從科層制轉(zhuǎn)向更為松散和網(wǎng)絡(luò)化形式,參與主體逐漸增多,不同主體之間制度協(xié)商的成本越高,達(dá)成共識(shí)的可能性越低[53-54]。但是在不同的制度環(huán)境中成本的數(shù)量和結(jié)構(gòu)是不同的。另一方面,在不同的制度環(huán)境下,隨著時(shí)間的演進(jìn),特定制度具有路徑鎖定效應(yīng)：已有的制度背景和制度安排會(huì)對(duì)新制度安排的出現(xiàn)帶來(lái)巨大影響[55]。所以,自然災(zāi)害的治理機(jī)制是嵌入在具體的制度環(huán)境之中的。

制度環(huán)境的核心主要包括政治制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度結(jié)構(gòu)?？紤]到時(shí)間扮演的重要角色,歷史經(jīng)驗(yàn)也是制度環(huán)境的組成部分[55]。同時(shí),歷史經(jīng)驗(yàn)往往與政治制度環(huán)境和社會(huì)制度環(huán)境一道對(duì)自然災(zāi)害的治理機(jī)制產(chǎn)生影響,所以,這里主要討論兩個(gè)方面：作為社會(huì)制度環(huán)境的社會(huì)資本,以及政治制度環(huán)境對(duì)自然災(zāi)害治理機(jī)制的影響。社會(huì)資本主要包括兩個(gè)方面：結(jié)構(gòu)性的和認(rèn)知性的,結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本主要包括非正式的規(guī)則、社會(huì)/區(qū)組織以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)；認(rèn)知性的社會(huì)資本主要包括信任和文化價(jià)值觀念,二者都會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的治理機(jī)制產(chǎn)生影響[1]。從結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本來(lái)看,隨著非正式規(guī)則的增多,社會(huì)組織,特別是社區(qū)組織的增強(qiáng),社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的豐富化,可以在自然災(zāi)害的治理過(guò)程中包容更多的參與者,實(shí)現(xiàn)信息和資源的充分流動(dòng),增大各主體卷入自然災(zāi)害治理的程度,促進(jìn)各主體之間的橫向協(xié)調(diào)[2,7,56],趨向網(wǎng)絡(luò)化的合作治理模式更有可能出現(xiàn)。這樣的效應(yīng)同樣體現(xiàn)在認(rèn)知性社會(huì)資本的作用上,特別是信任的重要性。隨著信任程度的增加,不同主體參與的可能性上升,資源動(dòng)員的可能性提高,協(xié)商成本降低,有效的協(xié)調(diào)更有可能實(shí)現(xiàn)[28,57]。除了信任,特定治理體系內(nèi)部的文化觀念也會(huì)對(duì)自然災(zāi)害治理制度產(chǎn)生影響[58]。文化價(jià)值觀的統(tǒng)一可以更有效地實(shí)現(xiàn)充分協(xié)調(diào),而相互沖突的價(jià)值觀念往往耗蝕不同主體之間的合作性努力,增大協(xié)商和協(xié)調(diào)的成本[57],那么命令－控制模式更有可能出現(xiàn)。

政治制度結(jié)構(gòu)主要包括兩個(gè)方面：權(quán)力結(jié)構(gòu)的法律制度體系,二者共同影響自然災(zāi)害治理制度選擇。權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要性在于兩個(gè)方面：首先,其決定了決策權(quán)力的分配狀態(tài),在根本上決定了社區(qū)以及公民社會(huì)的存在狀況；其次,其決定了資源分配的狀況,影響了特定制度的潛能[54]。在自然災(zāi)害治理過(guò)程中,公民社會(huì)的能力以及參與自然災(zāi)害治理的可能性對(duì)有效的自然災(zāi)害治理具有重要影響,但公民社會(huì)能力和參與自然災(zāi)害治理的過(guò)程和機(jī)制是內(nèi)生于國(guó)家－社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系之中的[56]。這同樣體現(xiàn)在社區(qū)參與層面。以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然災(zāi)害治理是趨向網(wǎng)絡(luò)式合作治理的重要手段之一,社區(qū)治理能力是降低自然災(zāi)害脆弱性的重要條件,但向地方分權(quán)的實(shí)踐也是內(nèi)生于特定國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中的[59]。再者,在特定的自然災(zāi)害治理過(guò)程中,不同治理主體參與的范圍、程度和可能性都深受權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響,權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中往往會(huì)造成自然災(zāi)害治理機(jī)制的集中化[5,19,58]?？梢?jiàn),隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的開(kāi)放,公民社會(huì)更有可能出現(xiàn),社區(qū)能力上升,公民參與上升,基于網(wǎng)絡(luò)化的合作治理模式更有可能出現(xiàn)。除了權(quán)力結(jié)構(gòu),法律制度體系也會(huì)對(duì)自然災(zāi)害治理制度產(chǎn)生影響。特定國(guó)家或地區(qū)圍繞特定自然災(zāi)害建構(gòu)的法律制度體系——如應(yīng)急預(yù)案體系、災(zāi)前準(zhǔn)備體系、災(zāi)后動(dòng)員體系以及恢復(fù)體系——都對(duì)降低自然災(zāi)害的脆弱性具有重要意義。

總的來(lái)看,自然災(zāi)害治理制度是嵌入在具體的制度環(huán)境中的,這既體現(xiàn)為政治制度環(huán)境對(duì)自然災(zāi)害治理制度安排的影響,也體現(xiàn)為社會(huì)資本對(duì)自然災(zāi)害治理制度安排的影響。政治制度環(huán)境的開(kāi)放性程度——體現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性程度和法律規(guī)則的完善程度——會(huì)對(duì)制度模式的多樣性和有效性都產(chǎn)生重要的影響；而社會(huì)資本所蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本以及認(rèn)知性社會(huì)資本的豐富性程度對(duì)特定制度安排也會(huì)有差異性的激勵(lì)作用,特別是那些需要依賴(lài)相互信任和承諾建構(gòu)起來(lái)的合作治理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)[36]。同時(shí),由于路徑依賴(lài)的存在以及社會(huì)學(xué)習(xí)的作用,原有的制度結(jié)構(gòu)和治理經(jīng)驗(yàn)會(huì)對(duì)治理模式的選擇產(chǎn)生非常系統(tǒng)的影響。由此可以得到制度環(huán)境－治理制度命題。

命題3：自然災(zāi)害治理制度是嵌入在特定國(guó)家/區(qū)域內(nèi)的制度環(huán)境之中的,其中：

命題3a：政治制度環(huán)境越開(kāi)放,權(quán)力結(jié)構(gòu)越分散,法律制度越完備,可能存在的自然災(zāi)害治理制度安排越多樣化,且網(wǎng)絡(luò)化的合作治理模式被選擇的可能性越大,合作治理的程度越高；

命題3b：社會(huì)資本越豐富,可能存在的自然災(zāi)害的治理模式越多樣,以網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ)的合作治理模式出現(xiàn)的可能性越高,且合作治理成功的可能性也越高。

(四)嵌入性以及制度績(jī)效

在社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析的視角下,作為社會(huì)系統(tǒng)的核心,自然災(zāi)害治理系統(tǒng)是嵌入在整體的生態(tài)系統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及社會(huì)文化系統(tǒng)之中的。這種嵌入性既體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)屬性的影響(如模糊性)[10],也體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件——即社會(huì)脆弱性——對(duì)制度環(huán)境和制度安排的影響[11,18,58]；這種嵌入性還表現(xiàn)為相同系統(tǒng)之內(nèi)不同變量之間的相互影響,如在風(fēng)險(xiǎn)屬性?xún)?nèi)部之間的相互作用,制度環(huán)境中政治制度環(huán)境與社會(huì)資本之間的復(fù)雜互動(dòng)。同樣,復(fù)雜的相互嵌入關(guān)系最終也影響特定自然災(zāi)害治理制度的制度績(jī)效?？偟膩?lái)說(shuō),人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)關(guān)注的核心問(wèn)題仍然是特定自然災(zāi)害治理制度是否可以起到應(yīng)有的效果,即在短期內(nèi)是否可以實(shí)現(xiàn)有效減災(zāi)的目的、在中期內(nèi)是否有利于快速恢復(fù),以及在長(zhǎng)期內(nèi)是否可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型力的提升。但是,根據(jù)多要素－多層次分析框架,影響特定治理制度績(jī)效的要素也是非常多樣化的。首先,社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析強(qiáng)調(diào)特定治理模式必須與自然災(zāi)害自身的屬性相適應(yīng),所以,這種適應(yīng)程度本身就可能對(duì)制度績(jī)效產(chǎn)生影響。其次,制度的嵌入性理論強(qiáng)調(diào),特定制度只有在制度相容和一致的條件下,才可能是切實(shí)有效的[38]。再次,很多學(xué)者強(qiáng)調(diào),社會(huì)資本——諸如信任——的存在與否本身就會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的績(jī)效產(chǎn)生重要的影響[57]。據(jù)此,可以進(jìn)一步得到嵌入性－制度績(jī)效命題。

命題4：自然災(zāi)害的治理制度是嵌入在復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之中的,特定自然災(zāi)害治理制度的制度績(jī)效是由多要素決定的,具體來(lái)說(shuō)：

命題4a：特定的制度安排是與相應(yīng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)屬性相適應(yīng)的,適應(yīng)性程度越高,制度績(jī)效越高；

命題4b：特定治理制度模式是嵌入在制度結(jié)構(gòu)之內(nèi)的,嵌入性程度越高,制度間的一致性程度越高,制度績(jī)效越高；

命題4c：社會(huì)資本對(duì)制度績(jī)效具有重要影響,區(qū)域內(nèi)社會(huì)資本越豐富,其制度績(jī)效越高。

四、結(jié)論與討論

給定自然災(zāi)害的多樣性、人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的治理制度安排的多樣性和豐富性,在不同條件下,特定自然災(zāi)害治理制度安排成為降低自然災(zāi)害的脆弱性,提高人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的恢復(fù)力、適應(yīng)力和變革力的重要手段。但是,傳統(tǒng)上針對(duì)自然災(zāi)害的研究,無(wú)論是脆弱性分析、風(fēng)險(xiǎn)管理還是治理視角,都沒(méi)有有效地解決治理制度選擇以及制度績(jī)效問(wèn)題。本文引入社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析視角,將自然災(zāi)害治理制度嵌入到復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中,構(gòu)建了一個(gè)更加整合的自然災(zāi)害治理分析框架,識(shí)別了決定自然災(zāi)害治理制度安排的核心變量——災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以及制度環(huán)境。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性、模糊性、跨界性以及制度環(huán)境中政治制度環(huán)境的開(kāi)放性和社會(huì)資本的豐富性程度,都對(duì)自然災(zāi)害的治理制度以及治理績(jī)效產(chǎn)生了重要的影響。在此基礎(chǔ)上,本文將自然災(zāi)害治理視為一個(gè)多層次、多要素以及多維度問(wèn)題,并發(fā)展了四個(gè)有關(guān)自然災(zāi)害治理的命題：多樣性命題、風(fēng)險(xiǎn)屬性－治理命題、制度環(huán)境－治理命題以及嵌入性－制度績(jī)效命題,從而推進(jìn)了對(duì)自然災(zāi)害治理制度安排的理解。

但是,本文對(duì)自然災(zāi)害治理的研究也面臨著不少缺陷,這種缺陷既體現(xiàn)在理論上,也體現(xiàn)在經(jīng)驗(yàn)上。從理論上而言,雖然針對(duì)自然災(zāi)害的跨學(xué)科分析以及作為一門(mén)新學(xué)科的“災(zāi)害學(xué)”的重要性已經(jīng)凸顯,但囿于當(dāng)下的理論發(fā)展?fàn)顩r,變量的提取和界定略顯粗糙；同時(shí),在整合框架之內(nèi),不同系統(tǒng)之間以及相同系統(tǒng)之內(nèi)理論要素的復(fù)雜互動(dòng)機(jī)制沒(méi)有充足的理論發(fā)現(xiàn)以支撐精細(xì)化的理論梳理。在經(jīng)驗(yàn)上,該框架則缺乏詳盡的分析實(shí)踐和數(shù)據(jù)支撐,使得該理論框架的解釋力有待實(shí)踐驗(yàn)證。所以,總的來(lái)看,這一框架僅僅是嘗試性的?；诖?要深刻地理解自然災(zāi)害治理制度的復(fù)雜性、豐富性及其制度績(jī)效,一方面,需要在視角轉(zhuǎn)變的角度下,引入更為復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析,同時(shí),依托于更為詳盡的理論和經(jīng)驗(yàn)梳理,從而實(shí)現(xiàn)理論模型的精細(xì)化；另一方面,需要引入更為多樣化的研究路徑,構(gòu)建更為完善的案例、數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)庫(kù),推進(jìn)在復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi),對(duì)多樣化、層次化和復(fù)雜化的自然災(zāi)害治理制度的理解,降低人類(lèi)系統(tǒng)面臨自然災(zāi)害的脆弱性,提高社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)力、適應(yīng)力和變革力的理解。

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

Risk,Institutional Environment and Natural Hazards Governance： On the Perspective of Social-Ecological(SES)Analysis

MAO Shou-long,CAI Chang-kun
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Given the diversity of natural hazard,the diversity and richness of governance institution arrangement human system coping natural hazards．On different conditions,the natural hazards governance institution arrangement is the important means for reducing vulnerability,enhancing resilience,adaptability,and transformability of human system coping natural hazards．Neither the vulnerability analysis,risk management,nor the governance can explain institutional selection and performance properly．This paper introduced the perspective of social-ecology analysis,embedding natural hazards governance institution into the complex interaction structure of social and ecology systems,establishing an integrated framework to analysis hazards governance institution,identifying two core factor influencing natural hazards governance institution arrangement,natural risk characteristics and institutional environments．Based on the framework,the paper proposed four propositions：diversity proposition,risk characteristics-governance proposition,institution environment-governance proposition,and embeddedness institutional performance proposition,to improve the understanding of the natural hazards governance．

natural hazards；risk；institutional environments；governance institutions

D63

A

10．3963/j．issn．1671-6477．2015．01．001

2014-12-18

毛壽龍(1967－),男,浙江省奉化市人,中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所教授,中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng),博士生導(dǎo)師,博士,主要從事制度分析與公共政策、公共管理與治道變革、自主治理、NGO與公共服務(wù)等研究；

蔡長(zhǎng)昆(1989－),男,湖北省恩施市人,中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所博士生,主要從事制度分析與公共政策及治理理論研究。

中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目(14XNH023)