摘要：在邁向現(xiàn)代預(yù)算也即公共預(yù)算、法治預(yù)算的進(jìn)程中，我國(guó)對(duì)預(yù)算目的的認(rèn)知已由片面強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、保障公權(quán)力行使逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足公共需求、促進(jìn)民眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)檫@種基本理念的轉(zhuǎn)變，預(yù)算權(quán)力格局不能再由公權(quán)力主體尤其是行政公權(quán)主體所統(tǒng)領(lǐng)。如何更好地彰顯人民在預(yù)算過程中的主體地位，如何在預(yù)算過程中切實(shí)體現(xiàn)和貫徹人民的利益與意愿，已成為我國(guó)預(yù)算權(quán)體系變革的方向。認(rèn)真對(duì)待這種變革，我們應(yīng)深刻體認(rèn)和秉持“以人為本”、“人民主權(quán)”的基本理念，落實(shí)預(yù)算法治的立法保留原則、完善人大代表的預(yù)算審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)、明確民眾直接性的預(yù)算權(quán)利，這是夯實(shí)現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系中人民主體地位的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算；預(yù)算目的；預(yù)算權(quán)；人民主體地位；預(yù)算權(quán)利

中圖分類號(hào)：DF43文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.02

一、今昔預(yù)算目的之差異“古專制國(guó)無所謂豫算也，國(guó)家之財(cái)產(chǎn)，由一人任意揮霍，人民不得過問，不過有君主之私賬而已。”[1]此為夙昔“家國(guó)一體”的專制國(guó)家“私財(cái)政”的生動(dòng)寫照。降至近代，由于民權(quán)意識(shí)的覺醒和立憲制度之發(fā)達(dá)，統(tǒng)治者的收入和支出都應(yīng)獲得被統(tǒng)治者的授權(quán)，始有預(yù)算之萌芽，預(yù)算成了“統(tǒng)治者向被統(tǒng)治者要求賦予關(guān)于收入、支出權(quán)限的申請(qǐng)書，一旦得到被統(tǒng)治者的一致認(rèn)可，則成為賦予統(tǒng)治者必要的收支權(quán)限的授權(quán)書?！盵2]在預(yù)算制度逐步走向成熟、邁向現(xiàn)代的進(jìn)程中，預(yù)算作為被統(tǒng)治者用以控制統(tǒng)治者財(cái)政收支的手段也經(jīng)歷著兩種不同程度的發(fā)展階段。昔日第一階段的預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、保障公權(quán)力行使為目的，可稱之為“政府預(yù)算”；今日第二階段的預(yù)算，以滿足公共需求、促進(jìn)民眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目的，可名之為“公共預(yù)算”現(xiàn)代公共預(yù)算的職能作用，除了法律層面上的預(yù)算控制職能外，還包括經(jīng)濟(jì)層面上的三大職能：一是配置職能，即提供公共產(chǎn)品；二是分配職能，即調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配狀態(tài)；三是穩(wěn)定職能，即包括充分就業(yè)、防止通貨膨脹和保持適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，其對(duì)于滿足公共需求、促進(jìn)民眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)之作用關(guān)鍵而重大。（參見：理查德·A·馬斯格雷夫，佩吉·B·馬斯格雷夫.財(cái)政理論與實(shí)踐[M].鄧子基，鄧力平，譯.5版.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003：3-15.）。

唯其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能和保障公權(quán)力行使，故昔日預(yù)算制度之設(shè)計(jì)以重視維護(hù)公權(quán)力主體的過程主導(dǎo)性與利益支配性為導(dǎo)向，將預(yù)算僅視作政治國(guó)家管理公民社會(huì)之工具。我國(guó)1994年的舊《預(yù)算法》立法也深受此思想的影響，其立法宗旨采用了“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控”的立法表述，對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)的認(rèn)知帶有濃厚的國(guó)家計(jì)劃主義和權(quán)力主導(dǎo)色彩。正是受這種強(qiáng)烈的權(quán)力主義色彩的影響，為保障國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)和權(quán)力行使的效率，1994年我國(guó)通過的《預(yù)算法》在預(yù)算權(quán)的配置方面，極盡所能地強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力主體在預(yù)算權(quán)體系中的核心地位，行政權(quán)力主體處于壟斷地位是整個(gè)預(yù)算權(quán)體系的真實(shí)寫照，最終在實(shí)踐中導(dǎo)致了預(yù)算權(quán)體系生態(tài)的非協(xié)調(diào)性發(fā)展——政府預(yù)算權(quán)高度集中缺乏制約、人大預(yù)算權(quán)極為羸弱難有作為、公眾預(yù)算權(quán)受到忽略地位渺小。

唯其目的在于滿足公共需求和促進(jìn)民眾權(quán)利之實(shí)現(xiàn)，故今日預(yù)算制度之設(shè)計(jì)應(yīng)以注重發(fā)揮權(quán)利主體的主觀能動(dòng)性與公共選擇性為依歸，預(yù)算即緣此發(fā)展為公民社會(huì)治理政治國(guó)家之利器。在此思想指引下，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，2014年8月通過的我國(guó)新《預(yù)算法》對(duì)立法宗旨的認(rèn)知出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變與進(jìn)步，明確提出要“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，這一宗旨摒棄了權(quán)力主義的色彩，體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政收支行為進(jìn)行控制和監(jiān)督的要求。

今昔預(yù)算基本目的之差異，必將改變預(yù)算權(quán)的本體屬性和價(jià)值追求。誠(chéng)如施塔姆勒所言，“如果法的存在理由僅僅是作為一個(gè)統(tǒng)一社會(huì)的條件這一點(diǎn)，那么如果它根本偏離了為它設(shè)定的方向，它就會(huì)陷入一種致命的矛盾之中。因此可以認(rèn)為，每個(gè)法律規(guī)則就其法律性和對(duì)其基本理念的真實(shí)性而言，都構(gòu)成了一種通向正義的統(tǒng)一意志和傾向的要素。”[3]依理應(yīng)用到預(yù)算法上來，預(yù)算法的宗旨定位既已超越了保障國(guó)家職能和權(quán)力行使的階段，那么，即使舊預(yù)算法依然能在一定時(shí)間內(nèi)發(fā)揮優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平的功能，預(yù)算權(quán)的配置格局也不能再偏安于用以維護(hù)權(quán)力主體權(quán)威的絕對(duì)性之一隅，而必須打破以行政權(quán)力主體為統(tǒng)領(lǐng)的預(yù)算權(quán)力格局。

現(xiàn)代法學(xué)朱大旗：現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系中的人民主體地位二、預(yù)算權(quán)力格局之轉(zhuǎn)變預(yù)算權(quán)力格局隨著預(yù)算認(rèn)知理念的不同而發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變?；趯?duì)預(yù)算目的的新型認(rèn)知，為了滿足公共需求與促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)，預(yù)算權(quán)體系應(yīng)展現(xiàn)出一種開放性的性格，吸納更多與預(yù)算利益密切相關(guān)的主體加盟[4]，只有通過不同利益主體或相互競(jìng)爭(zhēng)主體之間的充分博弈，來形成一種多元化的利益平衡格局，才能充分提高預(yù)算治理的水平。按照我國(guó)《憲法》第2條第1款的規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，也就表明只有以人民為本位，實(shí)踐人民當(dāng)家做主，才是國(guó)家治理的邏輯起點(diǎn)、行動(dòng)議程及目標(biāo)追求[5]。那么作為服務(wù)于公共需求與公民權(quán)利的預(yù)算法，應(yīng)秉承預(yù)算治理的邏輯，通過高度尊重人民的主體性，實(shí)現(xiàn)人民的意志表達(dá)——有權(quán)要求國(guó)家對(duì)人民利益或公共意愿予以作為或者不作為。進(jìn)言之，人民應(yīng)是預(yù)算權(quán)體系中的最高主體，預(yù)算權(quán)的配置過程必須充分尊重人民的主體地位，人民所享有的不應(yīng)是一種過于抽象與籠統(tǒng)而無法在預(yù)算法實(shí)踐中予以行使的權(quán)力，而應(yīng)將人民的主體地位充分貫徹落實(shí)到預(yù)算權(quán)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)。概言之，廣大人民群眾不僅是預(yù)算權(quán)力產(chǎn)生的授權(quán)者和委托者，是預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)者和決策者，亦是預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督者和護(hù)航者。按照預(yù)算權(quán)力格局轉(zhuǎn)變之方向，以下擬從人民主體的視角對(duì)預(yù)算權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的思考與整理，對(duì)預(yù)算權(quán)的本質(zhì)予以適當(dāng)詮釋。

第一，從預(yù)算權(quán)的產(chǎn)生目的來看，廣大人民群眾既是預(yù)算權(quán)的來源，也是預(yù)算權(quán)行使致力于服務(wù)的最終對(duì)象。從宏觀視角進(jìn)行思考，“國(guó)家非為本身而存在，乃為執(zhí)行某種受托之職務(wù)而存在”[6]，作為政治共同體之構(gòu)建與運(yùn)轉(zhuǎn)可擬制為一種隱喻性信托關(guān)系之上。信托是一種極具彈性的思想形式，正不斷擴(kuò)張影響到政治體的所有組織結(jié)構(gòu)。例如，通過一系列法律來組建的政府機(jī)構(gòu)，它們所取得的任何財(cái)產(chǎn)、它們的土地和資金應(yīng)該被視為“信托財(cái)產(chǎn)”。而且它們的政府權(quán)力也應(yīng)該被視為是以信托的方式來持有的，政府權(quán)力是“被托付給他們的”，或者他們是“受托掌管”那些權(quán)力的。（參見：F·W·梅特蘭.國(guó)家、信托與法人[M].樊安，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：160.）基于這種政治體的受托性，將其應(yīng)用到公共財(cái)政理念上來，現(xiàn)代預(yù)算制度則是一種法定的公益信托和自益信托相混合的信托?，F(xiàn)代預(yù)算乃是委托人（人民）基于對(duì)國(guó)家的信任而讓渡部分私有財(cái)產(chǎn)集合成公共經(jīng)濟(jì)資源（信托財(cái)產(chǎn)），受托人（政府）基于信托協(xié)議（憲法、預(yù)算法以及預(yù)算案等）管理、經(jīng)營(yíng)、使用以及分配這些公共經(jīng)濟(jì)資源，以實(shí)現(xiàn)受益人（人民）的信托利益。概言之，預(yù)算權(quán)的產(chǎn)生目的歸根到底是要保障公共財(cái)政收入的來源者（委托人）暨公共財(cái)政支出的受益人——廣大人民群眾的財(cái)政信托利益最大化，保障人民大眾的公共財(cái)政福利和社會(huì)公共需要得到最大化、最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)或滿足。參見：朱大旗.從國(guó)家預(yù)算的特質(zhì)論我國(guó)《預(yù)算法》的修訂目的和原則[J].中國(guó)法學(xué)，2005，（1）：75-82；朱大旗.科學(xué)發(fā)展與我國(guó)《預(yù)算法》修訂應(yīng)予特別關(guān)注的五大問題[J].政治與法律，2011，（9）：2-16；朱大旗.完善人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督制度[J].法學(xué)雜志，2014，（2）：13-22.endprint

第二，從預(yù)算權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來看，能夠充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性和公共選擇性應(yīng)是最為理想的權(quán)力構(gòu)造。根據(jù)人民與政府之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，“顯然能夠充分滿足社會(huì)所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府；任何參加，即使是參加最小公共職務(wù)也是有益的……只有容許所有的人在國(guó)家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的?！盵7]因此，最佳的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必須摒棄國(guó)家本位的狹隘視域，不能湮滅人民的主體地位和能動(dòng)地位，國(guó)家也不能總是以人民的利益代表自居，進(jìn)而以國(guó)家的利益滿足去覆蓋人民的利益表達(dá)。因此，預(yù)算權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)需要高度重視人民主體身份的普遍適用，并對(duì)其核心要義進(jìn)行明確表述和合理劃界。這也就要求，預(yù)算法應(yīng)最大限度地增加人民預(yù)算權(quán)力（利）的具體表達(dá)，通過尊崇以人為本的思想，為人民主體在預(yù)算權(quán)主體的譜系中爭(zhēng)取到最大限度的選擇和決策空間邊沁也認(rèn)為，“作為一般規(guī)則，在所有個(gè)人可能害及自身的場(chǎng)合，都應(yīng)該給他們留下最大限度的選擇余地，因?yàn)樗麄冏约翰攀亲陨砝娴淖詈门袛嗾摺！保▍⒁姡篔eremy Bentham. Theory of Legislation[M].2nd ed.London：Trubner & Co.，1876：63.），將人民主權(quán)落實(shí)為預(yù)算過程中的具體主觀權(quán)利。“具體的權(quán)利不僅僅從抽象的法中獲得生命和力量，而且它也還抽象的法以生命和力量?！盵8]只有充分融合了人民主體地位的預(yù)算法才能獲得更強(qiáng)的生命力通過建設(shè)性地運(yùn)用人類所有才能和能力來實(shí)現(xiàn)公共福利的目標(biāo)，也是我們這個(gè)時(shí)代絕大多數(shù)人的愿望。（參見：博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：328-329.），客觀意義上的預(yù)算法與主觀意義上的權(quán)利之間才能呈現(xiàn)出一種相互促進(jìn)、良性循環(huán)的關(guān)系。

第三，從預(yù)算權(quán)的運(yùn)行過程來看，它一方面要能傳達(dá)和滿足人民的利益需求，另一方面也離不開廣大人民群眾的監(jiān)督、制約和保障。對(duì)于前者，在當(dāng)前日益復(fù)雜與不可預(yù)測(cè)的動(dòng)態(tài)預(yù)算環(huán)境下，預(yù)算權(quán)的運(yùn)行將面對(duì)千千萬萬公民之間不同公共訴求的權(quán)利表達(dá)，主要是依賴和信任代議制民主的表達(dá)渠道通過代議制民主渠道雖然能在很大程度上傳達(dá)人民的公共訴求，但是由于公民政治麻木與政治冷漠的思想蔓延，以民意代表機(jī)構(gòu)自居的代議制主體在公共資金支出的價(jià)值和見解方面可能會(huì)偏離公共善。代議制民主屬于一種“至善者”的統(tǒng)治，統(tǒng)治者是由民主選舉產(chǎn)生的精英集團(tuán)，他們擁有智識(shí)出眾、機(jī)警狡詐、人脈廣博、魅力超凡等一系列品質(zhì)，精英集團(tuán)總是在公眾面前裝扮成“至善者”，但在價(jià)值和見解上脫離于一般公眾，代議制民主所崇尚的個(gè)人主義導(dǎo)致了公共善的失卻。（參見：理查德·A·波斯納.法律、實(shí)用主義與民主[M].凌斌，李國(guó)慶，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005：131.）那么預(yù)算權(quán)的運(yùn)行是否始終能被看作是道德的、理性的、自由的人民主動(dòng)選擇之結(jié)果，這已經(jīng)成為代議制民主條件下預(yù)算權(quán)主體（包括議會(huì)與政府）越來越難以自信回應(yīng)的話題。，但是為了防止代議制民主機(jī)制異化成政治精英獨(dú)占下的官僚性平臺(tái)公民“對(duì)政治的冷漠大大降低了普通選民的參政潛力，而一個(gè)強(qiáng)調(diào)能力和功效的精英型政治文化則加大了精英的影響力”。（參見：邁克爾·羅斯金，等.政治科學(xué)[M].林震，等，譯.6版.北京：華夏出版社，2001：138.），使得代議制民主條件下的預(yù)算權(quán)運(yùn)行反而蛻化變質(zhì)為一種反向控制人民利益表達(dá)的合法手段誠(chéng)如?？轮?，“規(guī)訓(xùn)‘造就個(gè)人。這是一種把個(gè)人既視為操練對(duì)象又視為操練工具的權(quán)力的特殊技術(shù)。這種權(quán)力不是那種因自己的淫威而自認(rèn)為無所不能的得意揚(yáng)揚(yáng)的權(quán)力?！保▍⒁姡好仔獱枴じ？?規(guī)訓(xùn)與懲罰：監(jiān)獄的誕生[M].劉北成，楊遠(yuǎn)嬰，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1999：193.）由于直接民主的限制性，使得人民只能形成對(duì)代議制民主（間接民主）的信任與依賴，人民的激情和想像也逐漸為形式合理性條件下代議制政治所“規(guī)訓(xùn)”和“淹沒”，而在價(jià)值合理性方面，代議制體制卻變得僵化、官僚、冷血，甚至成為限制人民的“牢籠”與“枷鎖”。，那么還應(yīng)設(shè)計(jì)和通過人民大眾直接的利益表達(dá)和權(quán)利參與機(jī)制，促使預(yù)算權(quán)的基礎(chǔ)逐漸從強(qiáng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利[9]。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)公民利益需求不斷分化的情形下，為了緩和國(guó)家與人民之間可能存在的沖突與對(duì)抗，通過發(fā)揮人民大眾的直接預(yù)算權(quán)利來影響預(yù)算資源的配置過程，將有助于提高預(yù)算資源的配置效率，促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于后者，為確保預(yù)算最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代民主法治國(guó)家一般都建立了比較全面和完善的預(yù)算監(jiān)督法律體系。對(duì)于這個(gè)監(jiān)督體系而言，除了傳統(tǒng)意義上停留于行政權(quán)力內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督（主要指財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支行為進(jìn)行的專門監(jiān)督）和司法機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督（主要指司法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算違法、犯罪行為實(shí)施行政救濟(jì)權(quán)和犯罪處罰權(quán)）外，還應(yīng)包括代議制主體的預(yù)算監(jiān)督以及作為預(yù)算權(quán)最高主權(quán)者——人民大眾的社會(huì)監(jiān)督，主要包括廣泛存在預(yù)算知情權(quán)、重大公共收支行為的決策權(quán)和聽證權(quán)、預(yù)算過程中的表達(dá)權(quán)、檢舉控告權(quán)等。概言之，無論是對(duì)人民公共訴求的傳達(dá)與滿足還是對(duì)人民作為預(yù)算監(jiān)督最高主體的認(rèn)可與尊重，都反映出預(yù)算權(quán)運(yùn)行的合理范式應(yīng)是使人民能夠自主地、忠誠(chéng)地、清醒地判斷和履行治理與被治理的雙重角色，即使人民主體的結(jié)構(gòu)要素在規(guī)范意義上正變得更加復(fù)雜，但這至少預(yù)示著現(xiàn)代預(yù)算權(quán)力格局將盡可能地朝著尊重人民主體地位的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

三、人民主體地位的預(yù)算表達(dá)“國(guó)家，作為個(gè)人的合作性組織，必須反映他們的利益和關(guān)心的問題?！盵10]在現(xiàn)代預(yù)算的理念下，預(yù)算作為治理國(guó)家收支行為的基石，“以人為本”、“人民主權(quán)”應(yīng)在整個(gè)預(yù)算治理中占據(jù)關(guān)鍵地位，而如何確立人民的主體性地位將是整個(gè)現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系構(gòu)建的價(jià)值基礎(chǔ)和核心任務(wù)。在我國(guó)的政治民主生態(tài)條件下，這種主體性的充分表達(dá)必須充分保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，這是人民主體地位的民主保障。將其融入規(guī)范意義上預(yù)算權(quán)力（利）的表現(xiàn)樣態(tài)上來，人民主體地位的落實(shí)主要表現(xiàn)為3個(gè)層面：一是預(yù)算立法權(quán)屬于法律保留的事項(xiàng)，對(duì)于國(guó)家的預(yù)算行為（如預(yù)算編制行為、預(yù)算審批行為、預(yù)算執(zhí)行行為、預(yù)算審計(jì)行為等）均應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過正式法律的形式進(jìn)行調(diào)整；二是以代議制民主為基礎(chǔ)的代表性預(yù)算權(quán)力，一切具體的預(yù)算收支活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)由具有直接民主正當(dāng)性的代議制機(jī)構(gòu)來授權(quán)，人民通過民主選舉人大代表，使其代為傳遞和表達(dá)自身的利益訴求以及對(duì)政府的公共財(cái)政收支管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；三是人民直接擁有的預(yù)算權(quán)利，“在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，公民個(gè)體或集體通過與預(yù)算權(quán)力主體的理性對(duì)話、協(xié)商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟(jì)資源的配置過程?！盵11]endprint

（一）預(yù)算立法保留原則的落實(shí)

財(cái)政為庶政之母，預(yù)算是財(cái)政之基。財(cái)政預(yù)算乃是對(duì)國(guó)家具有特別重要作用的事項(xiàng)，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。為了限制行政以自有的力量恣意進(jìn)行預(yù)算行為，任何預(yù)算行為都應(yīng)以法律規(guī)定為依據(jù)，法律是預(yù)算行為的必要基礎(chǔ)，預(yù)算行為依附于預(yù)算法律而存在[12]。所謂預(yù)算法律系指由全國(guó)人民或其選出之代表組成立法機(jī)關(guān)，按照立法法和相關(guān)法律的規(guī)定，歷經(jīng)預(yù)算法案的提出、審議、表決、公布等嚴(yán)格立法程序之后而生效的法律。預(yù)算立法的法律保留原則，不僅將行政主體的預(yù)算活動(dòng)視為規(guī)范對(duì)象，同時(shí)還將立法主體自身的預(yù)算活動(dòng)也納入拘束范圍。例如，為了防止立法主體權(quán)限的不當(dāng)擴(kuò)張，侵入行政主體的自主權(quán)限，從而違反權(quán)力分立的基本原則[13]，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第70條就規(guī)定：“立法院對(duì)于行政院所提預(yù)算案，不得為增加支出之提議。”

同時(shí)，許多國(guó)家甚至將預(yù)算立法的法律保留上升到憲法保留的地位，將預(yù)算法律的一些規(guī)則在憲法之中予以明確規(guī)定（如有關(guān)預(yù)算決算的規(guī)制、原則、程序的構(gòu)架，關(guān)涉財(cái)政權(quán)基本體制的立法、行政、司法的權(quán)限劃分，中央與地方稅權(quán)劃分等），從而奠定了公共預(yù)算之不同主體的活動(dòng)基礎(chǔ)。相關(guān)方面的具體分析，可參見一些學(xué)者對(duì)財(cái)政憲法或財(cái)政立憲的研究。（參見：葛克昌.稅法基本問題：財(cái)政憲法篇[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：61；朱孔武.財(cái)政立憲主義研究[M].北京：法律出版社，2006：98.）預(yù)算憲法保留原則的落定，起初主要體現(xiàn)為對(duì)歲入的控制（control of revenue）[15]，例如英國(guó)《自由大憲章》（1215年）第12條規(guī)定：“朕除下列3項(xiàng)稅金外，不得征收代役稅或貢金，唯全國(guó)公意所許可者，不在此限?！焙髞?，為避免人民的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到政府的非法侵犯或不當(dāng)干預(yù)如果說政府之目的，在于力求把來自憲法所規(guī)定的各種稅收來源的收入最大化，倘若對(duì)收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入。（參見：布倫南，布坎南.憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].馮克利，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：31.），預(yù)算憲法保留也開始重視對(duì)財(cái)政支出的理性控制，在憲法中確立了預(yù)算支用的議會(huì)批準(zhǔn)原則，例如英國(guó)《權(quán)利法案》（1689年）宣告：“未經(jīng)議會(huì)同意，憑借國(guó)王特權(quán)而超越議會(huì)批準(zhǔn)的或者可能批準(zhǔn)的期限或者方式征稅以供國(guó)王之用，為非法?！?/p>

反觀我國(guó)預(yù)算立法保留原則之表現(xiàn)，雖然《立法法》第8條第6款和第9款已經(jīng)明定稅收、財(cái)政的基本事項(xiàng)只能制定法律，對(duì)于尚未制定法律的，第9條授權(quán)國(guó)務(wù)院可對(duì)其中部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。然歸納我國(guó)預(yù)算立法的實(shí)際情形，《憲法》對(duì)預(yù)算基本規(guī)則的表達(dá)極為有限，除了一部基礎(chǔ)性的《預(yù)算法》之外，許多極為重要的預(yù)算法律仍處于缺失的狀況。比照日本財(cái)政立法的現(xiàn)狀，其先后制定了一系列財(cái)政預(yù)算方面的法律，如確保財(cái)政健全運(yùn)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)公平公正課稅的《財(cái)務(wù)省設(shè)置法》、事關(guān)中央政府預(yù)算和財(cái)政基本問題的《財(cái)政法》（類同于我國(guó)的《預(yù)算法》）、有關(guān)國(guó)庫(kù)收支基本經(jīng)營(yíng)規(guī)則的《國(guó)庫(kù)法》、妥善管理中央政府債權(quán)的《關(guān)于中央政府債權(quán)管理等的法律》、管理中央所有的動(dòng)產(chǎn)的《物品管理法》、謀求地方之間財(cái)源均衡化和強(qiáng)化地方政府治理獨(dú)立性的《地方交付稅法》、確保地方財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行和中央地方財(cái)政關(guān)系的《地方財(cái)政法》等。因此，針對(duì)目前我國(guó)預(yù)算立法仍比較落后的現(xiàn)狀，需要加大預(yù)算立法的步伐，亟待制定如財(cái)政基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、公債法等預(yù)算性法律。通過完善的預(yù)算立法體系來實(shí)現(xiàn)預(yù)算運(yùn)行秩序的穩(wěn)定性，才能使財(cái)政預(yù)算行為最終受到人民意志的規(guī)范、約束和監(jiān)督。

（二）人大代表性預(yù)算權(quán)力的完善

預(yù)算立法保留所能制定的只是抽象意義或普遍意義上的法律規(guī)范，而對(duì)于具體預(yù)算收支事項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)支用、權(quán)責(zé)劃分等仍需要通過代議制民主下的預(yù)算案來進(jìn)行統(tǒng)籌安排和計(jì)劃。尤其是隨著現(xiàn)代政府公共職能的日漸擴(kuò)張，導(dǎo)致財(cái)政收支規(guī)模日益擴(kuò)大，在滿足人民公共訴求的過程中，國(guó)家甚至成為一國(guó)之內(nèi)最大的消費(fèi)者、資金擁有者與信用保持者，這就使得對(duì)財(cái)政的收入、支出以及管理成了受人民重視的領(lǐng)域“國(guó)家進(jìn)行活動(dòng)，需要龐大的經(jīng)費(fèi)，而這最后必須由國(guó)民來負(fù)擔(dān)。因此，財(cái)政的適當(dāng)運(yùn)營(yíng)便成為國(guó)民關(guān)心的重大事項(xiàng)?！保▍⒁姡禾J部信喜.憲法[M].林來梵，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006：314.），代議制主體的預(yù)算權(quán)力成了人民對(duì)國(guó)家預(yù)算收支事項(xiàng)進(jìn)行決定、控制、管理以及監(jiān)督的重要手段與憑藉。

1.人大的預(yù)算審批權(quán)

“任何公用開支在未經(jīng)國(guó)民代表同意的情況下不能確立?！盵15]政府必須向代議制主體提交有關(guān)政府財(cái)政的指導(dǎo)方針和活動(dòng)內(nèi)容的預(yù)算草案，由代議制主體來審查、決策以及批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算草案中的具體事項(xiàng)，也即“歲入歲出均依巴力門法案行事”[16]，這是世界各國(guó)對(duì)于議會(huì)預(yù)算審批權(quán)的普遍規(guī)定。對(duì)比舊《預(yù)算法》，2014年我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》在人大預(yù)算審批權(quán)的具體內(nèi)容方面進(jìn)行了一定程度的充實(shí)：第一，強(qiáng)化了人大的預(yù)算初步審查權(quán)（第22條、第44條）；第二，增加了基層人大代表應(yīng)聽取選民和社會(huì)各界意見的規(guī)定（第45條）；第三，細(xì)化了預(yù)算編制草案的要求（第46條）；第四，明確了人大應(yīng)重點(diǎn)審查的8項(xiàng)內(nèi)容（第48條）；第五，列舉了預(yù)算執(zhí)行的審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)包括的重點(diǎn)內(nèi)容（第49條）；第六，確立了下達(dá)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的時(shí)間要求（第52條）。

上述6個(gè)方面的規(guī)定，對(duì)于夯實(shí)人大預(yù)算審批權(quán)的基礎(chǔ)具有一定的積極作用，這也是新《預(yù)算法》修訂的亮點(diǎn)所在，但是依然存在一些可以繼續(xù)改進(jìn)的空間：第一，第46條關(guān)于預(yù)算編制細(xì)化程度的規(guī)定，應(yīng)在“編列”前增加“至少”二字，目前《預(yù)算法》規(guī)定的編列方法應(yīng)是預(yù)算編制的最低要求，否則將有可能阻礙預(yù)算編制細(xì)化改革的進(jìn)一步努力。第二，學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的人大預(yù)算修正權(quán)未能得到體現(xiàn)。預(yù)算修正權(quán)是指議會(huì)在審議預(yù)算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預(yù)算項(xiàng)目的權(quán)力，這應(yīng)是議會(huì)當(dāng)然享有的權(quán)力。由于我國(guó)人大預(yù)算審議的人力較為不足，應(yīng)明定人大只有減額而無增額的權(quán)限。法國(guó)《憲法》第40條規(guī)定：“議會(huì)議員提出的建議案和修正案，如果通過結(jié)果將減少國(guó)家收入或者將新設(shè)或加重國(guó)家支出，即不予接受?！逼鋵?shí)我國(guó)現(xiàn)行地方人大已積累了一些預(yù)算修正權(quán)的行使經(jīng)驗(yàn)，例如《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第14條對(duì)預(yù)算修正權(quán)的主體、程序、效力等都進(jìn)行了明確規(guī)定，這些經(jīng)驗(yàn)未能上升到《預(yù)算法》的基本規(guī)定，《預(yù)算法》的繼續(xù)完善應(yīng)對(duì)此予以適當(dāng)吸收。第三，可以考慮建立分項(xiàng)審查與分項(xiàng)表決的預(yù)算審批制度。目前推行的是一攬子的預(yù)算審查與預(yù)算表決制度，如果人大代表只是對(duì)預(yù)算草案的某項(xiàng)內(nèi)容不甚滿意而投了對(duì)整個(gè)預(yù)算草案的否決票，將可能造成整個(gè)預(yù)算草案被全盤否定的后果。倘若真的出現(xiàn)了預(yù)算草案被否決的現(xiàn)象，盡管新《預(yù)算法》對(duì)此進(jìn)行了適當(dāng)預(yù)防（第54條對(duì)預(yù)算年度開始后，預(yù)算草案批準(zhǔn)前的支出安排進(jìn)行了規(guī)定），但是這種否決終究會(huì)對(duì)這一年度內(nèi)的預(yù)算支出效果或安排產(chǎn)生震蕩。因此，彌補(bǔ)這種預(yù)算審查與表決程序的不足，依然是我國(guó)《預(yù)算法》應(yīng)予以認(rèn)真對(duì)待的方面。endprint

2.人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

按照《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，人大的預(yù)算監(jiān)督是貫穿整個(gè)預(yù)算過程的權(quán)力，包括聽取和審議人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、審查和批準(zhǔn)決算、聽取預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告、聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等。主要功能在于及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的偏差，保證政府預(yù)算行為符合預(yù)算案的要求，維護(hù)預(yù)算案執(zhí)行的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性以及權(quán)威性等[17]。但是新《預(yù)算法》對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督職權(quán)、措施以及途徑的改進(jìn)僅是寥寥數(shù)筆，許多地方人大已經(jīng)積累的預(yù)算監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)未能被合理吸納到《預(yù)算法》的修訂過程中以《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》為例，不僅對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)進(jìn)行了程序化、精細(xì)化的具體規(guī)定，而且對(duì)決算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算決算公開監(jiān)督的規(guī)定都極具可執(zhí)行性和可操作性。，這不能不說是此次修法的遺憾。

對(duì)于人大預(yù)算監(jiān)督立法的具體落實(shí)：第一，應(yīng)從源頭上貫徹預(yù)算全面性、完整性的原則，通過加快全口徑的預(yù)決算管理改革，將所有財(cái)政收支行為都納入預(yù)算監(jiān)督的范圍，從而堅(jiān)決杜絕游離于人大預(yù)算監(jiān)督之外的“小金庫(kù)”存在。對(duì)此，可適當(dāng)借鑒德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第110條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦一切收支應(yīng)編入預(yù)算案”，同時(shí)《德國(guó)聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8條和《德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法》第11條都對(duì)完整性和統(tǒng)一性原則予以了明確。即“每個(gè)預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案。預(yù)算案應(yīng)當(dāng)包括以下各項(xiàng)內(nèi)容：該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入；該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)應(yīng)給付的支出；該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)必須的債務(wù)授權(quán)”。第二，應(yīng)在執(zhí)行過程中充分尊重人大批準(zhǔn)后預(yù)算案的效力，強(qiáng)化預(yù)算案的拘束力和執(zhí)行力，必須堅(jiān)決消除預(yù)算調(diào)整比較隨意的現(xiàn)象。針對(duì)新《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算調(diào)整方面的規(guī)定，既要將凡是偏離人大審議通過的預(yù)算案的收支變化都納入預(yù)算調(diào)整的范圍，又要對(duì)預(yù)算調(diào)整的具體表現(xiàn)形式進(jìn)行明列和細(xì)化，合理規(guī)定不同類型的預(yù)算調(diào)整情形，還須從可控性的層面對(duì)預(yù)算調(diào)整的依據(jù)、程序、控制主體都予以嚴(yán)格的規(guī)定[18]。第三，應(yīng)從體制上建立強(qiáng)大的預(yù)算審計(jì)體系，只有對(duì)各部門、各單位的決算進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，并對(duì)各個(gè)預(yù)算執(zhí)行主體的合法性程度和績(jī)效性高低作出一份準(zhǔn)確公正的評(píng)估報(bào)告，人大才能依此報(bào)告去有效行使其決算的監(jiān)督權(quán)。但是，這一切的關(guān)鍵都取決于審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)擁有強(qiáng)大的審計(jì)能力和獨(dú)立的主體地位，尤其是審計(jì)機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)被審計(jì)的行政主體存在隸屬性。對(duì)此，應(yīng)改變我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)的模式，可行的做法是建立隸屬于人大的審計(jì)體制。

（三）民眾直接性預(yù)算權(quán)利的明確

為提高預(yù)算治理的水平和尊重人民的主體地位，除了依賴人大代表性預(yù)算權(quán)力的行使，還可以通過個(gè)人或集體直接行使的預(yù)算權(quán)利，來實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資源的使用、預(yù)算項(xiàng)目的選擇以及預(yù)算管理的參與等。總體歸納我國(guó)新《預(yù)算法》對(duì)人民預(yù)算權(quán)利的規(guī)定，除了第14條強(qiáng)調(diào)預(yù)算信息應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開、第45條提到“縣、市、區(qū)、鎮(zhèn)等基層人大在審查預(yù)算草案前應(yīng)當(dāng)聽取選民和社會(huì)各界的意見”以及第91條明確了公民、法人或者其他組織的檢舉和控告權(quán)利之外，其他直接性預(yù)算權(quán)利并未得到更多體現(xiàn)。當(dāng)然上述規(guī)定已是新《預(yù)算法》所取得的可喜進(jìn)步，但是整體上對(duì)于預(yù)算運(yùn)行中的民眾權(quán)利表達(dá)，立法者仍持比較保守和謹(jǐn)慎的態(tài)度。在《預(yù)算法》繼續(xù)完善的進(jìn)程中，只有真正使民眾直接性預(yù)算權(quán)利成為一種制度性的存在，而非一種抽象的權(quán)利宣言，才能充分夯實(shí)公共預(yù)算過程的群眾基礎(chǔ)、民主基礎(chǔ)。

在整個(gè)預(yù)算權(quán)利體系中，保障人民在預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)估中的預(yù)算參與權(quán)無疑是預(yù)算權(quán)利的核心所在。無論是預(yù)算知情權(quán)、表達(dá)權(quán)還是預(yù)算聽證權(quán)、監(jiān)督權(quán)，都必須依歸或依附于人民預(yù)算參與權(quán)利的存在，這些權(quán)利同時(shí)也是預(yù)算參與權(quán)充分行使的保障。正因?yàn)槿嗣裰苯訁⑴c的重要性，許多國(guó)家在憲法中明確規(guī)定和保障了公民的參與權(quán)，例如葡萄牙共和國(guó)《憲法》（1976）第48條第1款規(guī)定：“所有公民都有權(quán)直接或通過自由選舉產(chǎn)生的代表參與政治生活和國(guó)家公共事務(wù)的管理”；“所有公民均有權(quán)要求國(guó)家及其他公共實(shí)體如實(shí)報(bào)告其活動(dòng)，并有權(quán)要求政府及其他機(jī)關(guān)報(bào)告公共事務(wù)的管理?！蔽覈?guó)《憲法》第2條第3款即“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。也在一定程度上反映出我國(guó)公民可以擁有直接參與的預(yù)算權(quán)利。

為了具體厘定我國(guó)預(yù)算權(quán)利行使的空間，需要加快預(yù)算參與程序規(guī)則的制定。“參與程序?yàn)樘岣哂?jì)劃和預(yù)算提供了重要的潛力……促進(jìn)開放、共同的參與機(jī)制對(duì)保護(hù)參與程序的好處是十分重要的……有效的參與應(yīng)當(dāng)在預(yù)算計(jì)劃、建立和批準(zhǔn)程序中?！盵19]具體而言，預(yù)算編制和預(yù)算審批的參與程序構(gòu)建，應(yīng)能充分反映公民的分配意愿，要使每個(gè)參與者都能自由表達(dá)其偏好，同時(shí)政府應(yīng)避免在參與程序與預(yù)算編制之間建立起直接、機(jī)械的聯(lián)系，應(yīng)避開來自特定利益集團(tuán)和游說集團(tuán)的過度干擾；預(yù)算執(zhí)行的參與以公開為前提，以公民有權(quán)對(duì)違法預(yù)算執(zhí)行行為提起異議和訴訟為保障，才能防止預(yù)算執(zhí)行權(quán)的濫用；在預(yù)算績(jī)效評(píng)估階段，應(yīng)通過問卷調(diào)查、民意調(diào)查、民主訪談等方式使公民能真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行的效果，從而獲得更為客觀與科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果。

對(duì)于預(yù)算參與權(quán)的建構(gòu)方向，一些學(xué)者提出了公民參與的階梯理論。依據(jù)該理論，預(yù)算參與只有達(dá)到合作、授權(quán)、公民控制的3個(gè)階段，才能稱得上是公民預(yù)算權(quán)利的真正體現(xiàn)。有學(xué)者研究公民參與的階梯理論，提出公民參與的程度依次分為：操縱（manipulation）、引導(dǎo)（therapy）、告知（informing）、咨詢（consultation）、勸解（placation）、合作（partnership）、授權(quán)（delegated power）、公眾控制（citizen control）8層檔次，參與只有達(dá)到合作、授權(quán)、公民控制的3個(gè)階段才能稱得上是公民權(quán)利的真正體現(xiàn)。（參見：Sherry R. Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.）按照這種發(fā)展邏輯，目前我國(guó)地方的參與式預(yù)算試點(diǎn)改革，例如浙江溫嶺的預(yù)算民主懇談例如，《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》第3條第2款規(guī)定：“市人大常委會(huì)初審預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)組織開展部門預(yù)算民主懇談、組織召開預(yù)算征詢懇談會(huì)，引導(dǎo)公民參與預(yù)算方案編制討論，實(shí)行參與式預(yù)算；年中審議預(yù)算執(zhí)行情況前，可以組織開展民主懇談，全面了解預(yù)算執(zhí)行情況。”，大致處于一個(gè)合作的階段。如何能在立足于現(xiàn)有參與式預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)公民預(yù)算參與權(quán)利的穩(wěn)步上升，并將這些改革經(jīng)驗(yàn)落實(shí)為基本的預(yù)算法律規(guī)定，這是地方參與式預(yù)算改革的法治意義所在。待經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的改革周期，如果預(yù)算權(quán)利能接近公民控制的階段，那么很可能將形成一種強(qiáng)大的預(yù)算民主力量去“倒逼”建立在代議制民主基礎(chǔ)上預(yù)算權(quán)力的規(guī)范構(gòu)建，最終將形成一個(gè)合理有序的預(yù)算權(quán)力（利）格局。因此，我國(guó)預(yù)算權(quán)體系的完善應(yīng)適當(dāng)吸收一些成熟的地方預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大預(yù)算直接民主的制度內(nèi)容，這樣將有利于我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的成熟和發(fā)展。MLendprint

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Abstract： In the process of marching toward modern budget which is also public budgeting and budgeting of rule of law， the cognition to the purpose of budget has gradually been shifting from unilaterally emphasizing the function of state and safeguarding the exercise of public authority to satisfying the public demand and facilitating the realization of peoples right. On the basis of this transformation in the fundamental perception of budget， the system of power in budgeting should no longer be dominated by public power especially by the administrative authorities. How to reflect the dominant position of the general public in budgeting affairs and how to implement the will and interests of the people become the direction of our reform in budgeting system. We should always treat this reform seriously， realizing and practicing the notion of “peopleoriented” and “popular sovereignty” deeply， committing the principle of legislation reservation in budgeting， improving and perfecting the budgeting power of approval and supervision which belongs to NPC representatives， clarifyng the peoples direct rights towards budgeting affairs， all above are the foundation of consolidating the major status of people within modern budget power and rights system.

Key Words： modern budget； purpose of budget； budget power and rights； the peoples principal position； budgeting rightendprint