廖澤略　黃朝峰

摘 要：改革開放以來我國國防工業(yè)的演進(jìn)，可以根據(jù)國防科工委從隸屬于中央軍委到成為國務(wù)院組成部門，再到縮編為國防科工局的變遷為脈絡(luò)分為三個(gè)主要階段，從改革歷程來看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡機(jī)構(gòu)，引入市場，鼓勵(lì)競爭，軍工企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制，吸引非公經(jīng)濟(jì)參與軍工等而演進(jìn)，逐漸去除了改革之前的沉疴積弊。

關(guān)鍵詞：國防工業(yè)；國防科工委；國防科工局；演進(jìn)歷程

我國國防工業(yè)的建立與發(fā)展，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。改革開放前，國防工業(yè)自成體系，自我封閉，自我發(fā)展，行業(yè)分割，仍存在諸多弊端，形成了國防工業(yè)攤子大、力量散、效益差的嚴(yán)重局面。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及國家宏觀形勢的變化，針對(duì)沉疴積弊，我國國防工業(yè)也不斷進(jìn)行調(diào)整和改革?；仡?0多年的改革歷程，我國國防工業(yè)的演進(jìn)可以根據(jù)國防科工委從建立之初隸屬中央軍委到成為國務(wù)院組成部門，再到縮小為工業(yè)與信息化部（工信部）之下的國防科技工業(yè)局（國防科工局）的體制轉(zhuǎn)變，大致分為以下三個(gè)階段：

1 國防科工委建立及隸屬中央軍委階段

1.1 打破軍民分離，開始實(shí)行公司制（1979年——1997年）

在這一階段，我國國防工業(yè)的改革演進(jìn)以“保軍轉(zhuǎn)民”、“軍民結(jié)合”為主要目標(biāo)，進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，打破了軍民分離，提高了與國民經(jīng)濟(jì)的兼容程度；建立了隸屬于中央軍委的國防科工委，對(duì)國防軍工科研生產(chǎn)及所屬各行業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理；并先后建立五大軍工行業(yè)總公司，開始實(shí)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。

國防科工委的建立。1982年5月，國務(wù)院、中央軍委決定，將分工管理國防工業(yè)的三大機(jī)構(gòu)——國防科委、國防工辦、軍委科裝委合并，組建國防科工委，隸屬中央軍委建制，受國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一決定，改變了過去由不同軍事部門對(duì)軍工科研生產(chǎn)分工負(fù)責(zé)的情況，實(shí)現(xiàn)了科研生產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。與此同時(shí)，國防科工委既是中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全軍國防科學(xué)技術(shù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是國務(wù)院系統(tǒng)管理所屬國防工業(yè)部的國防科研和國防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這也意味著，國防科工委對(duì)國防工業(yè)的供給方和需求方進(jìn)行合一管理。同年5月，第二、三、四、五、七機(jī)械工業(yè)部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業(yè)部，同時(shí)撤銷第六機(jī)械部成立中國船舶工業(yè)總公司。中國船舶工業(yè)總公司是六大軍工行業(yè)最先建立的行業(yè)總公司，其成立標(biāo)志著國防工業(yè)的管理開始由按產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理向商品經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變。

打破軍民分離。1983年3月，電子、船舶工業(yè)有關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口到國防科工委，同時(shí)受國家經(jīng)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1986年7月，國務(wù)院、中央軍委調(diào)整了國防工業(yè)管理體制，將核、航空、航天、兵器工業(yè)部由過去的受國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，改為國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，國防科工委歸口管理。這從機(jī)構(gòu)上打破了國防工業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)互不聯(lián)系的狀況，為國防工業(yè)發(fā)展民品納入國家統(tǒng)籌規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃創(chuàng)造了有利條件，緩解了國防工業(yè)在上層管理體制上長期存在的軍民分離問題。至此，六大軍工部門全部歸口由國防科工委管理。1986年12月，為統(tǒng)一規(guī)劃全國的機(jī)械工業(yè)，撤銷了機(jī)械、兵器工業(yè)部，成立國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)，除歸口管理民品外，還包括電子及船舶。其中，電子及船舶工業(yè)原由國防科工委管理。將電子及船舶工業(yè)歸口至機(jī)械工業(yè)委員會(huì)，納入全國機(jī)械工業(yè)通盤考慮，打破了以往軍民分離的局面，貫徹了“保軍轉(zhuǎn)民”、“軍民結(jié)合”的思路。

五大軍工行業(yè)總公司建立。1988年4月，七屆人大一次會(huì)議決定撤銷核工業(yè)部，成立中國核工業(yè)總公司，并由能源部歸口管理。這促進(jìn)了國防工業(yè)與民用工業(yè)之間的橫向聯(lián)合和技術(shù)合作，使得國防工業(yè)和科研單位的體制、性質(zhì)也開始發(fā)生變化，從原來單一軍品型的企業(yè)和科研單位轉(zhuǎn)變到軍民結(jié)合型的企業(yè)和科研實(shí)體，武器裝備研制與生產(chǎn)從國家行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、法律、行政手段相結(jié)合的管理體制，國防工業(yè)被納入國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)。同年4月，撤銷航空、航天工業(yè)部，成立航空航天工業(yè)部，撤銷國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)和電子工業(yè)部，成立機(jī)械電子工業(yè)部。5月，國務(wù)院總理辦公室決定，中國船舶工業(yè)總公司由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。8月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國北方工業(yè)（集團(tuán)）總公司（原兵器工業(yè)部撤銷），由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。1990年1月起，該公司對(duì)內(nèi)稱中國兵器工業(yè)總公司。1993年6月，國務(wù)院決定撤銷航空航天工業(yè)部，組建中國航空工業(yè)總公司和中國航天工業(yè)總公司；撤銷機(jī)械電子工業(yè)部，分別組建機(jī)械工業(yè)部和電子工業(yè)部。至此，原六個(gè)獨(dú)立的軍工部門，除電子功業(yè)外，其余五個(gè)都被改組為直屬國務(wù)院、由國防科工委歸口管理的軍民結(jié)合的專業(yè)總公司，先后分別為：中國船舶工業(yè)總公司、中國核工業(yè)總公司、中國兵器工業(yè)總公司、中國航空工業(yè)總公司，初步實(shí)現(xiàn)由政府行政部門向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2 國防科工委轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門階段

2.1 政企分開，供需分離，深化改制進(jìn)一步引入市場競爭（1998年——2007年）

在這一階段，我國國防工業(yè)的演進(jìn)以政企分開，供需分離，進(jìn)一步深化企業(yè)改制為主，軍工領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制；成立了新的國防科工委和總裝備部，五大軍工行業(yè)總公司一分為二改組成立了十大軍工集團(tuán)公司，逐步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和改善布局。

供需分離，新國防科工委與總裝備部成立。1997年，按照十五大做出的“建立和完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國防工業(yè)運(yùn)行機(jī)制逐步更新武器裝備”的戰(zhàn)略部署，以1998年開始的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為序幕，掀起了國防工業(yè)歷史上力度最大的一次改革。1998年3月，九屆人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，撤銷1982年成立的國防科工委，按照“軍政分開”、“供需分離”的原則，組建新的國防科工委與總裝備部。其中供給方面，按照方案組建新國防科工委，將原來軍委建制的國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計(jì)委國防司的職能以及各軍工總公司承擔(dān)的政府職能統(tǒng)一起來，成為國務(wù)院的組成部門之一，并且國家航天局、國家原子能機(jī)構(gòu)歸其管理。新國防科工委的主要職能為，負(fù)責(zé)制定軍工行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)，實(shí)施行業(yè)管理，配合總裝備部，負(fù)責(zé)科研計(jì)劃的制定和組織實(shí)施，并負(fù)責(zé)按照訂貨合同組織生產(chǎn)，監(jiān)督訂貨合同的執(zhí)行，保障軍事裝備生產(chǎn)供應(yīng)。而需求方面，則以原國防科工委和總參謀裝備部為主體改組為中國人民解放軍總裝備部，隸屬中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，其職能為負(fù)責(zé)制定武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略和科研規(guī)劃，并根據(jù)武器裝備建設(shè)需要組織訂貨?？傃b備部業(yè)務(wù)歸口的裝備使用部門與國防科工委歸口管理的軍工科研生產(chǎn)單位，是裝備訂貨和組織生產(chǎn)的關(guān)系，是需求和供應(yīng)的關(guān)系。需求和供給管理分開，新國防科工委歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)非常大的變化，標(biāo)志著我國國防工業(yè)發(fā)展開始進(jìn)一步從國家防務(wù)軌道轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展軌道。

引入競爭，十一大軍工集團(tuán)公司成立。五大軍工行業(yè)總公司的建立僅僅是科研生產(chǎn)單位企業(yè)化專制的開始，它們并不是完全意義上的企業(yè)，而是一種行政性軍工公司總公司，承擔(dān)著各自行業(yè)的政府管理職能，呈現(xiàn)出一種“半行政、半市場化”的體制特征，“政企不分”的問題沒有得到完全根除。通過對(duì)軍工總公司的改組，將軍工總公司承擔(dān)的有關(guān)政府職能剝離統(tǒng)歸到隸屬國務(wù)院的新國防科工委，從體制上進(jìn)一步解決了“政企不分”問題，改組后國防科工委不再直接管理企業(yè)，各軍工總公司也不再承擔(dān)政府職能。為引入內(nèi)部競爭機(jī)制，1999年7月，根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，將核、航天、航空、船舶、兵器工業(yè)等五大軍工行業(yè)總公司，分別“一分為二”，改組為十大軍工集團(tuán)公司。2002年3月，又將信息產(chǎn)業(yè)部所屬軍工研究院（所）改組成立電子軍工集團(tuán)公司，軍品管理歸口國防科工委。至此，六大軍工行業(yè)所屬十一家軍工集團(tuán)公司成立。在市場競爭機(jī)制的改革推動(dòng)下，國防工業(yè)企業(yè)集團(tuán)下屬企業(yè)徹底地從權(quán)、能、事、責(zé)、利等方面將軍品采辦方與軍品研制和生產(chǎn)方分開，真正培養(yǎng)出軍品采辦市場相互獨(dú)立的交易主體，實(shí)現(xiàn)了軍政分開、供需分開、政企分開。

3 國防科工委縮編為工信部所屬國防科工局階段

3.1 深化軍民融合，融入國家大工業(yè)，參與全球化競爭（2008年——至今）

在這一階段，我國國防工業(yè)進(jìn)一步融入了國家的工業(yè)和科技體系，深化了軍民融合，同時(shí)也積極參與全球化競爭，國防科工委縮編為工信部所屬國防科工局，中國航空工業(yè)第一集團(tuán)公司和中國航空第二集團(tuán)公司重組整合成立中國航空工業(yè)集團(tuán)總公司，進(jìn)入了一個(gè)大融合、大發(fā)展的時(shí)代。

原國防科工委縮編為現(xiàn)國防科工局。隨著國家的大部制改革的推行，國防工業(yè)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。2008年3月，十一屆全國人大會(huì)議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，按照國務(wù)院批復(fù)，新組建工信部，將國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化辦公司和國家煙草專賣局職責(zé)合并劃入工信部；同時(shí)新組建國家國防科工局，原國防科工委組織協(xié)調(diào)武器裝備科研生產(chǎn)的重大事項(xiàng)、保障軍工核心能力建設(shè)等職責(zé)以及原信息產(chǎn)業(yè)部軍工電子管理職責(zé)劃歸國家國防科工局。國防科工局由工信部管理，原國防科工委撤銷。其中，工信部部承擔(dān)國務(wù)院中央軍委專門委員會(huì)的具體工作，委托國家國防科工局承辦有關(guān)事項(xiàng)。國防科工局則對(duì)國防工業(yè)實(shí)施管理職能，其管理對(duì)象也將從主要面向國防工業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的所有企事業(yè)單位。至此，從管理體制上解決了人為把國防工業(yè)從大工業(yè)分離出去的弊端，顯然有助于打破軍民界限，進(jìn)一步促進(jìn)軍工企業(yè)改制和軍民融合。

中國航空工業(yè)集團(tuán)總公司建立。隨著中國飛機(jī)市場需求的急劇擴(kuò)大，以及大飛機(jī)戰(zhàn)略的實(shí)施，2008年5月，中國商用飛機(jī)有限責(zé)任公司成立。同年11月，中國航空工業(yè)第一集團(tuán)公司和中國航空工業(yè)第二集團(tuán)公司重組整合成立中國航空工業(yè)集團(tuán)總司。中國航空工業(yè)集團(tuán)公司的成立，是10年來我國軍工企業(yè)集團(tuán)最大的資產(chǎn)整合行動(dòng)，改變了過去封閉保守的思維，樹立開放合作的觀念，融入世界航空產(chǎn)業(yè)鏈，融入?yún)^(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈，以全新的思維參與全球市場競爭，從體制上改變我國航空工業(yè)資源分散的困境，標(biāo)志著我國國防工業(yè)順應(yīng)全球潮流，進(jìn)入了一個(gè)大融合、大發(fā)展的時(shí)代。

軍工企業(yè)上市，資產(chǎn)證券化。2010年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》，提出除關(guān)系國家戰(zhàn)略安全的少數(shù)企業(yè)外，都要通過資產(chǎn)重組、上市、互相參股、兼并收購等多種途徑推進(jìn)股份制改造，對(duì)于軍工企業(yè)類資產(chǎn)可以直接進(jìn)行資產(chǎn)證券化改革，對(duì)于軍工研究所資產(chǎn)要先進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，再進(jìn)行資產(chǎn)證券化改革。隨后，各大軍工集團(tuán)的企業(yè)資產(chǎn)基本上完成了股份制改革并注入到上市公司。至今（2015年），據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》統(tǒng)計(jì)，十大軍工集團(tuán)陸續(xù)上市的企業(yè)達(dá)到87家。

總得來說，自1978年以來，我國國防工業(yè)的演進(jìn)以國防科工委到國防科工局變換脈絡(luò)可以歸為經(jīng)歷了三次大的調(diào)整和改革，從改革歷程來看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡機(jī)構(gòu)；軍工領(lǐng)域內(nèi)引入市場，鼓勵(lì)競爭；軍工企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制，鼓勵(lì)部分有實(shí)力的企業(yè)上市融資，吸引非公經(jīng)濟(jì)參與軍工等而演進(jìn)，走過了以“軍轉(zhuǎn)民”為主要的適應(yīng)性調(diào)整，走上了以改制、重組、上市為重點(diǎn)的深化改革道路。

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