夏存霞

摘要：文章通過對江蘇省揚州市寶應縣安宜鎮(zhèn)村集體債務的現(xiàn)狀調查，分析債務形成的原因、債務對農(nóng)村發(fā)展的約束和村集體減債的制約因素，結合實際提出化解債務的幾點建議。

關鍵詞：農(nóng)村債務;原因;后果;制約因素;建議

稅費改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營及運行機制發(fā)生了較大的變化，在新的運行機制下，保障村級運轉成為新的課題，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村級債務矛盾日益突出，舊債難還又添新債的問題已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。如何控減村級債務已成為當前深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的當務之急。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年年底，安宜鎮(zhèn)村級債務總額為6088.11萬元，其中個人借款690.81萬元，占11.3%;信用社借款530.3萬元，銀行借款75.76萬元，占10.1%;基金會借款49.03萬元，占0.8%;欠單位款3904.44萬元，占64.1%;拖欠工程款252.08萬元，占4.1%;其他欠款585.69萬元，占9.6%。目前，村級債務在200萬元左右的有4個村;在100萬元左右的有7個村;無民間債務的有1個村。2012年年末，全鎮(zhèn)村級負債2035萬元，平均每個村負債達113萬元，人均負債約407元。

一、農(nóng)村集體債務形成的主要原因

導致村級債務形成的原因主要是歷史原因，即2003年以前的債務數(shù)字較大，但也有現(xiàn)實原因，有人為因素，也有行政干預，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）投資重點工程，園區(qū)建設數(shù)額大

由于縣城地處安宜鎮(zhèn)中心地帶，近幾年來，隨著經(jīng)濟、生態(tài)新城的發(fā)展，居民拆遷、安置小區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重大工程投入，形成龐大的債務。全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級債務高達3064.07萬元，占債務總額的50.3%。

（二）超前興辦公益事業(yè)

有的村為了樹“形象、政績”工程，超出本村集體經(jīng)濟承受能力，舉債興辦公益事業(yè)，包括修繕學校危房、造橋、造路、農(nóng)電改造、居民生活用水改造、小康村創(chuàng)建、村莊環(huán)境整治等工程。全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級債務就達966萬元，占債務總額的15.9%。

（三）墊付上級稅費任務

由于20世紀90年代農(nóng)民承擔的稅費負擔較重，農(nóng)戶拖欠稅費現(xiàn)象較為普遍，不少村為了完成縣、鎮(zhèn)稅費上交任務，直接靠借債墊交稅費，加之部分村在完成交鎮(zhèn)任務后并沒有及時收齊農(nóng)戶上交尾欠，借債墊交稅費成為村集體長期債務包袱，全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級債務就達744萬元，占債務總額的12.2%。

（四）非生產(chǎn)性開支控制不嚴

2003年農(nóng)村稅費改革前，村組干部隊伍龐大，每個村的村級干部就多達十幾人，加上組干部，那時每年僅村組干部報酬就達10多萬元。多數(shù)村對五保戶供養(yǎng)、老干部退職金、計生費用、招待費、報刊費、雜項開支等非生產(chǎn)性支出控制不嚴，超標準、超計劃的現(xiàn)象比較嚴重，不少村舉債保運轉，全鎮(zhèn)村級因非生產(chǎn)性支出過高產(chǎn)生的債務為787萬元，占債務總額的12.9%。

二、農(nóng)村集體債務帶來的不良后果

（一）影響農(nóng)村社會穩(wěn)定

債務糾紛極易誘發(fā)社會矛盾，因債務問題引發(fā)的上訪、群訪事件時有發(fā)生。少數(shù)村在索債過程中甚至出現(xiàn)了過激行為，引起社會的不穩(wěn)定。

（二）影響村集體經(jīng)濟正常運轉

當前，安宜鎮(zhèn)有25個行政村，2013年年底有13個村還處于收不抵支的現(xiàn)狀。全鎮(zhèn)村集體收入中財政補助收入達601萬元，村自有資金僅有973萬元，吃飯問題也解決不了，根本無法償還債務。近年來，興辦公益事業(yè)，干部工資、辦公經(jīng)費只能等上級財政補助開支，村級自有資金收支難以平衡，一定程度上影響了村集體經(jīng)濟的正常運轉。

（三）影響基層干部隊伍穩(wěn)定

由于村級債務過多，部分債主經(jīng)常上門要債，一定程度上已經(jīng)影響了村級正常工作的開展，尤其是每年春節(jié)之際，有的村干部為暫時逃避債務而東躲西藏，整日不敢露面，致使少數(shù)村干部不僅在群眾中無地位無威望，而且部分村干部也失去了工作信心，有的村干部因此摞擔子。

三、農(nóng)村集體債務化解的制約因素

（一）村級收入不斷減少

2000年農(nóng)村實行費改稅后，取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實行征收農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加。2003年在全國又取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。村級收入大幅度下降，絕大部分村集體收入僅限于資產(chǎn)租賃收入、資源發(fā)包收入和財政補助三項資金收入。村集體經(jīng)濟捉襟見肘，入不敷出，只能勉強過日子，根本談不上還債。

（二）農(nóng)民主動繳納稅費意識不強

農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民負擔大幅度下降，國家的惠農(nóng)補貼全面實施，但是部分農(nóng)民對每年應承擔的生產(chǎn)服務代辦和政策允許收取的一事一議籌資籌勞資金仍然不愿承擔，有的甚至分文不交，嚴重影響了生產(chǎn)服務代辦和一事一議籌資籌勞資金的收取，并產(chǎn)生了負面影響，導致農(nóng)戶與農(nóng)戶之間形成攀比，欠款的面越來越廣。

（三）部門收費現(xiàn)象屢禁不止

有的單位為了集體創(chuàng)收，變相向村收取相關費用，村干部出于人情或礙于面子不得不支付。這樣既加重了農(nóng)民負擔，又增加村級支出，使得村里原來就緊湊的日子更加拮據(jù)。

四、化解農(nóng)村集體債務的幾點建議

（一）分類核清核準債務

全鎮(zhèn)上下要統(tǒng)一口徑，核實、核準現(xiàn)有債務，弄清每筆債務的來龍去脈，并進行分類，按實統(tǒng)計進行登記造冊，錄入電腦，建立臺賬，形成數(shù)據(jù)庫，為全面控減村級債務提供準確、真實、可靠的基礎數(shù)據(jù)。

（二）建立控減債務的有效機制

一是完善“一事一議”制度。村興辦公益事業(yè)要堅持量入為出的原則，并實行申報制，年初擬定方案項目，項目資金來源，報鎮(zhèn)審批后方可實施。按規(guī)定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標準，不得舉債興辦公益事業(yè)。二是進一步強化完善農(nóng)村財務公開制度。加強村級財務審計制度，定期公開村級債務的增減變化情況，廣泛接受群眾監(jiān)督。三是建立債務管理制度。村級原則上不得發(fā)生新債，如確實需要借債，必須經(jīng)村民代表大會同意，報鎮(zhèn)分管領導審批，到農(nóng)經(jīng)中心備案后方可借款。否則，誰借誰負責，村不承擔借款本金及利息。村還債時，必須實行先還本后付息，不得出現(xiàn)息轉本重復計息的現(xiàn)象。建立債務通報制度，全鎮(zhèn)對各村債務控減情況要定期進行通報，對違背債務管理制度要求的，必須限期整改。要加強集體債務動態(tài)檢測，對集體債務數(shù)額較大的村和集體資產(chǎn)負債率較高的村，實行直接監(jiān)控和預警制度。

（三）大力回收兩項往來

把村級債權、債務情況如實向全體村民公示，廣泛接受群眾監(jiān)督。對在村級債務賬戶中有余款又有欠款的農(nóng)戶往來進行結轉沖賬。農(nóng)戶欠款數(shù)額較大的，根據(jù)實際情況簽訂還款計劃，采取分期還款。凡是行政、事業(yè)、企業(yè)單位的干部職工或集體欠款的，要通過結賬或現(xiàn)金結算的方式收回往來。有償還能力卻拒不償還的債務人要通過法律程序，依法清收?；厥盏那房钜獙？顚Ｓ?，確保償還債務。

（四）盤活集體存量資產(chǎn)

對閑置和經(jīng)營不善的集體資產(chǎn)、資源可以通過租賃和拍賣等方式盤活使用，并對資產(chǎn)資源進行分類造冊、建立臺賬、錄入三資管理信息平臺，收入逐筆登記，杜絕承包款不交或延交的現(xiàn)象發(fā)生。到期的資產(chǎn)、資源處置要一律實行公開招標，陽光操作，不斷增加村集體收入。

（五）拓寬村集體增收渠道

引導發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，為農(nóng)民提供原材料供應和產(chǎn)品銷售以及法律援助等方面服務，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整;幫助農(nóng)民擴大經(jīng)營，大規(guī)模轉移農(nóng)村剩余勞動力，擴大就業(yè)門路，增加農(nóng)民收入，逐步回收農(nóng)民欠村集體的農(nóng)戶上交尾欠，增強村級組織自行化解不良債務的能力。

（六）推進標準化廠房建設，增強村級組織“造血功能”

緊緊抓住城市化推進過程中相關產(chǎn)業(yè)梯次轉移的機遇，在鎮(zhèn)工業(yè)園集中區(qū)加快村級標準化廠房建設，著力增強村級組織的“造血”功能，同時拓展創(chuàng)業(yè)就業(yè)空間，促進強村富民的戰(zhàn)略目標。

（作者單位：江蘇省揚州市寶應縣安宜鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理服務中心）