摘 要：農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)。穩(wěn)住了農(nóng)牧民就穩(wěn)住了農(nóng)牧區(qū)的一切，切實(shí)保護(hù)農(nóng)牧民的合法權(quán)益是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史使命，各級(jí)農(nóng)牧區(qū)機(jī)關(guān)要通力合作，共同推進(jìn)我國(guó)農(nóng)牧區(qū)的法治建設(shè)，為社會(huì)主義新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧區(qū)；法治建設(shè)；現(xiàn)狀；思路

去年，筆者被組織下派到剛察縣伊克烏蘭鄉(xiāng)掛職鍛煉。為了更加深入地了解農(nóng)牧區(qū)的法治建設(shè)狀況，我利用閑暇時(shí)間，在鄉(xiāng)政府附近的農(nóng)村牧區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。通過詢問受訪者，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段農(nóng)牧民的法律知識(shí)非常匱乏。在好多農(nóng)村牧區(qū)出現(xiàn)了許多令人很難想象的情況。某村的村干部，把賭場(chǎng)設(shè)在了村委會(huì)辦公室，而他竟理直氣壯地說：“家里地方小，辦公室里地方寬敞采光好?！?；某村一位牧民，在與他人發(fā)生草場(chǎng)糾紛后，竟帶人沖進(jìn)他人家中，將其家中牲畜趕走。有些在我們看來是常識(shí)性的法律知識(shí)農(nóng)牧民卻不理解，在他們看來，在邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)，道德規(guī)范往往起決定性作用。他們很少接觸法律，有些農(nóng)牧民甚至從沒有與法律打過交道，這是邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧民的生活環(huán)境及地域環(huán)境有很大關(guān)系的。本文通過對(duì)調(diào)查的情況加以分析，結(jié)合理論知識(shí)，談一談邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)現(xiàn)狀及加強(qiáng)法治建設(shè)的想法。

一、邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)狀

近幾年農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)有了很大進(jìn)展，經(jīng)過六個(gè)“五年普法”教育，農(nóng)牧區(qū)的執(zhí)法工作和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也有了一定的加強(qiáng)。但是農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)尚不適應(yīng)新時(shí)期形勢(shì)發(fā)展的需要，離依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求還有很大差距，不能推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)偉大工程。首先，農(nóng)牧區(qū)各類案件的發(fā)案率一直居高不下，全區(qū)各類案件中有80%出自農(nóng)牧區(qū)。農(nóng)牧區(qū)成為各類案件頻發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”。其次，農(nóng)牧民所掌握的法律知識(shí)十分匱乏，農(nóng)牧民“不學(xué)法”、“不懂法”、“不用法”，甚至“不信法”，他們對(duì)“習(xí)慣”的依賴度明顯高于法律法規(guī)。另外由于農(nóng)牧區(qū)一般地域狹小，人口流動(dòng)性不強(qiáng)，基本上屬于“熟人社會(huì)”，農(nóng)牧民處理已發(fā)案件的方法往往是“方便快捷”的“私了”。這無疑助長(zhǎng)了犯罪分子的囂張氣焰，給整個(gè)社會(huì)帶來了嚴(yán)重的后果和隱患。

農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)落后的原因：第一，法治宣傳教育落后，基層普法治理領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)大都是功能不齊全，職能不協(xié)調(diào)。比如說在進(jìn)行調(diào)研的牧業(yè)村，普法領(lǐng)導(dǎo)小組就是村干部的原班人馬，而且沒有獨(dú)立的辦公室。規(guī)章制度不完善，責(zé)任不落實(shí)；普法經(jīng)費(fèi)不到位，在我所調(diào)研的村，普法經(jīng)費(fèi)為零；工作發(fā)展不平衡，存在大量的盲區(qū)和死角。而廣大農(nóng)民則因?yàn)椴欢ǎ挥梅?，無法用法律武器保護(hù)自己，導(dǎo)致了這種情況愈演愈烈。第二，對(duì)農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒有把法治建設(shè)放到重要的位置。在日常生活中約束農(nóng)牧民的往往不是法律法規(guī)，而是在農(nóng)牧民中形成的習(xí)慣或是道德。有些農(nóng)牧區(qū)基層干部不依法辦事，甚至出現(xiàn)“以勸代法”，“以言代法”的現(xiàn)象，任意侵犯農(nóng)牧民的合法權(quán)益。還有人認(rèn)為在農(nóng)牧區(qū)不用過分強(qiáng)調(diào)法治，依靠習(xí)慣或道德足以形成良好的社會(huì)關(guān)系，而這正是與農(nóng)牧區(qū)的高發(fā)案率互相矛盾。第三，立法者非常容易忽視關(guān)于調(diào)整農(nóng)牧區(qū)及農(nóng)牧民關(guān)系的法律法規(guī)的制定，所以我國(guó)還沒有建立非常完善的農(nóng)牧區(qū)法律體系。因?yàn)檗r(nóng)牧區(qū)的生活相對(duì)單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有城市復(fù)雜。現(xiàn)階段在廣大的農(nóng)牧區(qū)面臨著執(zhí)法“人員少”、“素質(zhì)低”，“不規(guī)范”等諸多弊病。導(dǎo)致在有些地方法律形同虛設(shè)，人們不犯重罪就可以逃脫法律的制裁。這更使一些人肆無忌憚，目中無法，三番五次的觸犯法律。第四，從解決糾紛的途徑上看，在農(nóng)牧區(qū)發(fā)生的案件（除刑事案件外）一般標(biāo)的小、告狀難、打官司難。尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)糾紛，其起因很多時(shí)候就是因?yàn)橐黄輬?chǎng)，一只羊等等。從農(nóng)牧區(qū)基層干部和廣大農(nóng)牧民的法律素質(zhì)來看，存在著法律意識(shí)淡薄，人情大于法理的情況。人們往往覺得這種小事不值得打官司，不如“私了”來得快，而法院等司法機(jī)關(guān)也覺得連這種小事也要“對(duì)簿公堂”，顯然是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。

農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)滯后的危害：第一，法律知識(shí)在農(nóng)牧區(qū)的匱乏使廣大農(nóng)牧民缺乏對(duì)法律的了解和掌握，農(nóng)牧區(qū)成為了法律的“盲區(qū)”，在農(nóng)牧村，法律甚至沒有村干部的“指示”有力度，法律成了某些人為非作歹的“保護(hù)傘”。第二，農(nóng)牧民在發(fā)生糾紛后，往往通過調(diào)節(jié)，妥協(xié)的方式來解決。當(dāng)調(diào)節(jié)與妥協(xié)無法解決問題的時(shí)候，人們便會(huì)選擇放棄或降低自己的合法權(quán)益來達(dá)到“大事化小，小事化了”的目的，這樣，非但不會(huì)對(duì)自己的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，反而會(huì)被一些別用用心的人所利用，欺騙，從而導(dǎo)致自身合法權(quán)益的進(jìn)一步喪失。第三，農(nóng)牧區(qū)普遍受約束于習(xí)慣和道德，由此便產(chǎn)生了“村規(guī)”，“族法”等封建制度，而這些封建制度又常常與法律相違背。當(dāng)農(nóng)民們所遵循的“村規(guī)”與莊嚴(yán)地法律相抵觸時(shí)，人們往往會(huì)不知所措，從而導(dǎo)致更嚴(yán)重的后果發(fā)生。

二、邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)加強(qiáng)法治建設(shè)的思路

1.要使法律在邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)正真深入人心，最根本的就是徹底轉(zhuǎn)變觀念

這里的轉(zhuǎn)變包涵兩層意思，首先是立法者的觀念，讓立法者充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)的重要性。加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)立法與城市立法的協(xié)調(diào)性與差別性，從成熟的城市立法中批判地吸收有益經(jīng)驗(yàn)用于改善農(nóng)牧區(qū)立法；其次是改變農(nóng)牧民的觀念，讓農(nóng)牧民充分地理解法律的重要性及權(quán)威性，樹立法律的絕對(duì)權(quán)威地位，讓他們自主地服從于法律的約束。

2.加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)法治教育和法律服務(wù)，加強(qiáng)法律宣傳

當(dāng)我們做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”后，還要考慮到：只有讓農(nóng)牧民知道掌握法律知識(shí)的重要性和權(quán)威性才能使農(nóng)牧民更好地，更加主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。這時(shí)，宣傳工作就顯得尤為重要了。如何更好地向農(nóng)牧民宣傳法律知識(shí)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，我個(gè)人認(rèn)為要做到堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把服務(wù)農(nóng)牧民、提高農(nóng)牧民法律素質(zhì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)牧民的根本利益作為農(nóng)牧區(qū)法治宣傳教育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要結(jié)合不同地區(qū)、不同層次農(nóng)牧民群眾的文化需求和思維習(xí)慣，選擇廣大農(nóng)牧民群眾最喜愛。最容易接受的宣傳方式，使人們?cè)跐撘颇性鰪?qiáng)法律意識(shí)在寓教于樂中提高法治觀念。要針對(duì)不同對(duì)象，采取不同方式，因地制宜，注重實(shí)效，不斷加強(qiáng)法治宣傳教育的吸引力、感染力、說服力。營(yíng)造良好的法治氛圍和良好的法治環(huán)境。從而影響和帶動(dòng)更多的農(nóng)牧民加入到社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)中來。

3.加強(qiáng)素質(zhì)教育，增強(qiáng)自我發(fā)展的能力

農(nóng)牧區(qū)法治落后的一個(gè)重要的原因就是缺乏法律方面的人才，農(nóng)牧區(qū)本來就缺乏本土法律人才，而且一旦（下轉(zhuǎn)第80頁(yè)）（上接第78頁(yè)）有了法律人才又往往留不住。所以，我認(rèn)為農(nóng)牧區(qū)一定要加大教育扶貧、科技扶貧、人才扶貧，文化扶貧，大力培養(yǎng)本土法律人才并努力使他們留下為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)，增強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)的后續(xù)發(fā)展力量提高現(xiàn)有的法律人才水平。

4.加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)法治建設(shè)，還要解決有法可依的問題

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村法律體系框架初步形成，但正如我前面提及的那樣，農(nóng)牧區(qū)立法存在著缺陷，還需繼續(xù)完善。一是農(nóng)牧區(qū)立法內(nèi)容不夠全面，有些地方還處于無法可依的狀態(tài)；二是立法質(zhì)量不高，一些法律法規(guī)帶有較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩；三是立法層次低，調(diào)整農(nóng)牧區(qū)社會(huì)關(guān)系的規(guī)范性文件主要停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，等等。所以，建立健全建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、新牧區(qū)的法律體系，立法、改革的任務(wù)還很重。

5.保障法律實(shí)施，規(guī)范農(nóng)牧區(qū)行政執(zhí)法

要提高農(nóng)牧區(qū)行政執(zhí)法水平，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)行政執(zhí)法力度。首先要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法責(zé)任法定化，明確農(nóng)牧區(qū)執(zhí)法部門的職責(zé)，不讓農(nóng)牧區(qū)的“普法領(lǐng)導(dǎo)小組”成為一個(gè)擺設(shè)。其次要通過多種方式，培育執(zhí)法人員執(zhí)法為民的理念，提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水平。再次，要加強(qiáng)公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等基層政法機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)力量，完善制度，使之成為解決農(nóng)牧民實(shí)事的基層機(jī)構(gòu)。司法是公平正義的一道最重要的防線，要保障農(nóng)牧區(qū)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，必須解決農(nóng)牧民告狀難、打官司難的問題。同時(shí)，提升基層法院法官的素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，保證高效公正司法。最后。一定要克服地方保護(hù)主義，保證司法終局裁判的威懾力。

6.必須完善和規(guī)范人民調(diào)解工作的組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、程序制度

農(nóng)牧民在發(fā)生糾紛的時(shí)候首選的就是進(jìn)行調(diào)節(jié)，所以加強(qiáng)對(duì)專職調(diào)解員的集中培訓(xùn)，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，穩(wěn)定和充實(shí)司法行政隊(duì)伍。在調(diào)節(jié)工作做好后，還應(yīng)在農(nóng)牧區(qū)建立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如，基層人民法院、基層公安機(jī)關(guān)和基層人民檢察院可在各個(gè)村設(shè)立法律咨詢站。并且培養(yǎng)一些懂法律的村干部，充分發(fā)揮他們的帶頭作用，在村委會(huì)中設(shè)立專門的“法律咨詢處”，方便農(nóng)牧民了解法律知識(shí)。

作者簡(jiǎn)介：

馮文義，中共青海海北州委黨校高級(jí)講師。

（作者單位：中共青海海北州委黨校）