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提交遺囑公證書無需再提交遺囑繼承權(quán)公證書

2015-05-30 10:48馬紅升
中國房地產(chǎn)·綜合版 2015年5期
關(guān)鍵詞:公證書遺囑公證

馬紅升

一、基本案情

李某之母生前立下遺囑,表示自己名下個人房產(chǎn)在身后由李某繼承,并將該遺囑進(jìn)行了公證。李某之母去世后,李某持該遺囑公證書、死亡醫(yī)學(xué)證明書、殯葬證、房產(chǎn)證等資料向房管部門申請辦理繼承房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記。房管部門以李某未提交《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》(司公通〔1991〕117號,以下簡稱為《聯(lián)合通知》)規(guī)定的遺囑繼承權(quán)公證書為由,向其出具了不予受理通知單。李某不服,向法院提起行政訴訟,請求法院判令撤銷房管部門作出的不予受理通知單,并重新作出予以受理的行政行為。

原告李某的起訴理由主要有:上述遺囑公證書已明確表明房產(chǎn)由自己一人繼承,房管部門表示僅憑該遺囑公證不能辦理,還要去辦理“繼承權(quán)公證書”,而公證處告知這種公證書必須由全部繼承人共同前往公證處,表示放棄繼承權(quán)并一致同意由李某行使繼承權(quán)的明確意思表示方可辦理。這就要求已經(jīng)有遺囑繼承公證書明確否定了其繼承權(quán)利的其他法定繼承人,再自愿表示放棄繼承權(quán),還要同意已經(jīng)獲得了排他繼承權(quán)的自己享有唯一繼承權(quán)。這種公證,既會挑起家庭成員糾紛、激化同胞骨肉矛盾,又會增加公證或訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān),并且根本不可能實(shí)現(xiàn)。由于不能取得“繼承權(quán)公證書”,對于辦理繼承房產(chǎn)手續(xù)的申請,房管部門決定不予受理并出具不予受理通知單的行為違反了《繼承法》第五條“繼承開始后,按照法定繼承辦理;有遺囑的,按照遺囑繼承或者遺贈辦理;有遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的,按照協(xié)議辦理”的規(guī)定,損害了公民自己繼承母親遺產(chǎn)的權(quán)利。

經(jīng)審理法院認(rèn)為,上述遺囑已經(jīng)公證,屬于《房屋登記辦法》第三十三條規(guī)定的“證明房屋所有發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料”,原告提交的申請材料符合《房屋登記辦法》的要求,被告應(yīng)予受理。因此,法院以“不予受理通知單認(rèn)定事實(shí)不清,應(yīng)予撤銷”為由,判決撤銷該通知單并判令被告于判決生效之日起十日受理原告的房屋登記申請。

二、問題解析

1.登記原因為繼承時,提交的申請資料是否僅限于公證文書或法院生效法律文書

《公證法》第十一條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項,有關(guān)自然人、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)構(gòu)申請辦理公證?!庇纱丝梢?,法律、行政法規(guī)并未規(guī)定繼承事項應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制公證,當(dāng)?shù)怯浽驗槔^承時,登記機(jī)構(gòu)不應(yīng)硬性要求申請人提交公證書。所以,根據(jù)繼承方式的不同,申請人可以提交繼承權(quán)公證書、遺囑(贈)公證書、遺囑繼承權(quán)公證書、接受遺贈公證書、遺贈撫養(yǎng)協(xié)議公證書等公證形式的繼承證明,除此之外,申請人當(dāng)然還可以提交證明取得所有權(quán)的相關(guān)民事判決書、調(diào)解書等法院生效法律文書。

根據(jù)《公證法》的規(guī)定,公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)申請,依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實(shí)和文書的真實(shí)性、合法性予以證明的活動。因此,公證形式的繼承文書屬于繼承證明,依法能夠證明遺產(chǎn)的歸屬,與相關(guān)生效法院法律文書一樣,具有結(jié)論性和法定證明力而無需再輔以其他證據(jù)證明。如果申請人既未提交相關(guān)生效法院法律文書,也未提交作為繼承證明的公證文書,而是提交了其他形式的證明材料,那么登記機(jī)構(gòu)是否有權(quán)據(jù)此并直接依據(jù)《繼承法》等法律規(guī)定判斷、確認(rèn)權(quán)屬,進(jìn)而辦理相應(yīng)繼承房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記呢?筆者認(rèn)為,從不動產(chǎn)登記性質(zhì)和登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)來看,答案應(yīng)是否定的。

不動產(chǎn)登記將有關(guān)權(quán)利歸屬等事實(shí)記載于登記簿,從性質(zhì)上來講是不動產(chǎn)物權(quán)的公示方法,登記機(jī)構(gòu)并沒有通過登記來創(chuàng)設(shè)權(quán)利?!段餀?quán)法》規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé),即查驗申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料,就有關(guān)登記事項詢問申請人,如實(shí)、及時登記有關(guān)事項,要求申請人提交需要進(jìn)一步證明的補(bǔ)充材料、必要時實(shí)地查看?!恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》按照物權(quán)的規(guī)定進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化。但上述法律、行政法規(guī)均未賦予登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)權(quán)利歸屬的權(quán)力和職能。因此,當(dāng)申請人未提交具有結(jié)論性、明確表述權(quán)力歸屬的繼承公證文書或生效法律文書,而僅提交了需得出結(jié)論的“素材”資料時,即使做了進(jìn)一步認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查、查驗等工作,登記機(jī)構(gòu)仍然無權(quán)根據(jù)這些素材資料作出確認(rèn)權(quán)屬的判斷。否則,登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)權(quán)屬的行為就屬于超越職權(quán)的違法行為了。

公民依法繼承財產(chǎn)是公民基本的民事權(quán)利,根據(jù)《繼承法》、《物權(quán)法》、《公證法》等有關(guān)法律,公民有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定并根據(jù)實(shí)際情況選擇進(jìn)行公證或通過司法程序來明確財產(chǎn)繼承事實(shí)、解決繼承糾紛。因此,就繼承房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記來講,因法定職責(zé)所限,不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能夠根據(jù)有關(guān)明確反映權(quán)利歸屬、具有結(jié)論性的產(chǎn)權(quán)來源申請資料辦理房屋登記,而無權(quán)根據(jù)除繼承公證文書及法院生效法律文書以外形式的房產(chǎn)繼承資料判斷并確認(rèn)權(quán)屬,否則即屬于超越職權(quán)的違法行為。即使申請人提交的其他形式的繼承“素材”資料足以證明該申請人是唯一的繼承權(quán)人,登記機(jī)構(gòu)也無權(quán)逕行對此確認(rèn)并認(rèn)定該房產(chǎn)由該申請人繼承,進(jìn)而據(jù)此辦理轉(zhuǎn)移登記。

綜上,申請辦理轉(zhuǎn)移登記時,證明權(quán)利歸屬的舉證責(zé)任在申請人,而非登記機(jī)構(gòu)。并且,申請人提交的用以證明自己繼承房產(chǎn)的申請資料,必須具有結(jié)論性且以一定的外在表現(xiàn)形式予以彰顯,該形式應(yīng)具備法定形式,即證明繼承房產(chǎn)的公證書、人民法院生效法律文書。

2.本案件焦點(diǎn)及實(shí)質(zhì)屬于法律適用問題,即《聯(lián)合通知》的效力及其適用問題

對于繼承房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記,《房屋登記辦法》第三十三條規(guī)定了“證明房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料”包括“繼承證明”、人民法院生效法律文書,但對繼承文書的具體形式并未明確規(guī)定?!堵?lián)合通知》第二條規(guī)定:遺囑人為處分房產(chǎn)而設(shè)立的遺囑應(yīng)當(dāng)辦理公證;遺囑人死亡后,遺囑受益人須持公證機(jī)關(guān)出具的“遺囑公證書”和“遺囑繼承權(quán)公證書”或“接受遺囑公證”以及房產(chǎn)所有權(quán)、契證到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)辦理房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。李某雖具備遺囑公證書但未提交“遺囑繼承權(quán)公證書”,房管部門基于此規(guī)定決定不予受理李某的申請。那么,本案是否應(yīng)適用該《聯(lián)合通知》呢?

根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定,人民法院審理行政案件,“依據(jù)”的是法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)(地方性法規(guī)僅適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件),“參照”的是國務(wù)院部、委規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市及其人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府依法制定、發(fā)布的規(guī)章?!段餀?quán)法》第十條規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法應(yīng)由“法律、行政法規(guī)”規(guī)定。第二百四十六條規(guī)定:在法律、行政法規(guī)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定前,地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定。

誠然,上述《聯(lián)合通知》制定于上世紀(jì)90年代初,實(shí)施早于1997年的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》,在當(dāng)時的環(huán)境和條件下確實(shí)起到了規(guī)范登記行為的積極作用。但之后隨著《公證法》(2005年)、《物權(quán)法》(2007年)、《房屋登記辦法》(2008年)及有關(guān)地方性法規(guī)的頒布實(shí)施,有些當(dāng)事人開始對《聯(lián)合通知》的效力及其有關(guān)規(guī)定提出質(zhì)疑。除了上述案例,最高人民法院公報(2014年第8期)公布的“陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”與本文案例的案情極為相似,法院最終判決撤銷被告不予受理的申請,責(zé)令被告履行對原告辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記的法定職責(zé)。

《聯(lián)合通知》屬于司法部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的政府規(guī)范性文件,法律效力層級低于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章。因此,《聯(lián)合通知》規(guī)范的有關(guān)內(nèi)容與《物權(quán)法》、《繼承法》、《房屋登記辦法》相抵觸的應(yīng)為無效。就目前法院審理行政案件“參照”的部門規(guī)章《房屋登記辦法》而言,該辦法并未規(guī)定遺囑人死亡后,遺囑受益人應(yīng)到公證處辦理“繼承權(quán)公證書”。鑒于此,與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突時,登記機(jī)構(gòu)是否應(yīng)不再適用《聯(lián)合通知》的規(guī)定辦理繼承房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記了呢?

客觀講,目前有些登記部門顧慮的是,上述《聯(lián)合通知》畢竟還未廢止,如果不按照《聯(lián)合通知》相關(guān)要求辦理,顯然屬于“違規(guī)”行為,登記部門及有關(guān)審核人員會因此承擔(dān)行政責(zé)任。其實(shí),不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作為辦理房屋登記的行政主體首先應(yīng)依法行政,即行使職權(quán)時應(yīng)符合法律規(guī)定,且在法律賦予的權(quán)限內(nèi)、按照規(guī)定的法定程序行使,不能在有關(guān)法律、行政法規(guī)之外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力或超出法定職責(zé)行使,否則會限制或剝奪行政當(dāng)事人的合法權(quán)利,因違法行為造成當(dāng)事人損失的,登記機(jī)構(gòu)還應(yīng)依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任。換言之,在該《聯(lián)合通知》的有關(guān)規(guī)定與相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章沖突時,不適用《聯(lián)合通知》規(guī)定辦理的房屋登記行為不屬于違法行為,登記機(jī)構(gòu)也不會承擔(dān)行政賠償責(zé)任和其他行政責(zé)任。

綜上,原告李某提交的已經(jīng)公證的遺囑具備法定形式,屬于《房屋登記辦法》規(guī)定的繼承證明和證明房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料。當(dāng)然,除上述遺囑公證書之外,如果李某又主動提交了遺囑繼承權(quán)公證書,也完全符合登記資料的要求。

三、余論

由于《房屋登記辦法》等現(xiàn)行不動產(chǎn)登記法規(guī)并未規(guī)定申請人提交的繼承證明的具體形式,所以登記機(jī)構(gòu)在受理時不能對申請人做必須公證或通過法院判決的強(qiáng)制性要求,也無權(quán)直接根據(jù)繼承證明之外的“素材”資料做確認(rèn)權(quán)屬的判斷。那么,登記機(jī)構(gòu)該如何操作呢?筆者認(rèn)為,登記機(jī)構(gòu)可以在告知有關(guān)法律規(guī)定后采取申請人自愿的原則,由申請人根據(jù)具體情況自愿選擇通過公證還是司法途徑取得繼承房產(chǎn)的權(quán)利來源資料。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》對繼承房產(chǎn)僅在登記程序部分涉及單方申請的情形中有所表述,但對于具體的繼承證明形式未予規(guī)定。筆者建議在今后的相關(guān)立法中對此應(yīng)予明確。并且,對于與法律、行政法規(guī)沖突的包括上述《聯(lián)合通知》在內(nèi)的有關(guān)規(guī)范性文件都應(yīng)明確予以廢止。

陳品祿/責(zé)任編輯

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