樊玉秀

[摘 要]我國目前實行的是以耕地保護為主體的土地管理模式，但是，隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，現(xiàn)行的土地管理模式已經(jīng)不能夠適應新的社會環(huán)境。城市規(guī)模的不斷擴大、大量的開發(fā)區(qū)建設、工業(yè)化進程的加快，再加上現(xiàn)行的土地管理模式的局限性，導致了大量的城市國有耕地浪費；并且城市國有土地被非法占有的情況也非常嚴重，多數(shù)土地資源都開始用于房屋、工業(yè)廠房的建設，但是從目前我國城市國有土地資源的使用情況來看，土地資源的浪費情況比較嚴重，土地資源的最大價值無法充分發(fā)揮。所以為了充分發(fā)揮土地資源的最大價值，必須對現(xiàn)行的土地管理模式進行改革已經(jīng)刻不容緩。下面，筆者將根據(jù)現(xiàn)行城市國有土地管理模式的弊端，并結(jié)合新環(huán)境下的時代背景，對城市國有土地管理模式的改革進行探討。

[關鍵詞]土地管理模式；“官府自我控制”模式；“完全所有權”模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.031

經(jīng)濟的快速發(fā)展，導致了“圈地”“租地”的狂潮，耕地流失嚴重，我國耕地保有量不斷逼近耕地紅線，即使是城市國有土地，也難逃這一厄運。而且，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，土地保護形勢嚴峻，將面臨巨大的挑戰(zhàn)。為了充分發(fā)揮土地資源的最大價值，物盡其用，必須要對現(xiàn)行的土地管理模式進行變革，應當建立以“完全所有權”為核心的財產(chǎn)權機制，借此來進行土地資源保護。

1 “官府自我控制”模式

我國現(xiàn)行的土地管理模式可以稱為“官府自我控制”模式。

1.1 “官府自我控制”模式的內(nèi)容

根據(jù)我國的土地管理法規(guī)定，城市的土地資源都歸國家所有。我國的土地資源歸我國國土資源部統(tǒng)一負責與管理，我國的各個省、市、縣、村鎮(zhèn)等都設有相應的土地資源管理部門，并規(guī)劃了各個部門管轄的土地資源范圍。我國目前實行的土地資源管理制度雖然是隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷進化而來的，該體制也滿足了我國土地管理的基本要求。

1.1.1 “政府管理”模式

除“共同體共有”模式之外還有著另一種管理模式，稱之為“政府管理”模式，在我國，法律規(guī)定城市國有土地所有權不得轉(zhuǎn)讓，一旦發(fā)現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓，必定嚴懲不貸；并且集體所有土地不得出讓，對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，只有將土地征用轉(zhuǎn)為國有后，方可就該土地的使用權進行有償出讓。如果有單位想對城市國有土地資源作為工業(yè)廠房、房屋等建設，必須要經(jīng)過有關部門審批，批準之后，才可以進行實施。并且，城市國有土地資源中，空閑土地、宅基地等土地資源的使用都需要經(jīng)過有關部門審批。

1.1.2 “官府自我控制”模式

由“政府管理”模式中我們可以看出，我國城市國有土地實行的是以政府為主導、共同體為輔的管理模式。此模式下，政府對城市國有土地擁有最終支配權，由群眾對政府進行監(jiān)督，但是無法決定土地流轉(zhuǎn)是否可以實施。在這種情形下，土地流轉(zhuǎn)能否為城市居民帶來利益，能否實現(xiàn)土地資源的高效利用，就只能取決于政府是否作為，或者是官員是否作為，這種土地管理模式就稱為“官府自我控制模式”。

1.2 “官府自我控制”模式的局限性

1.2.1 地方政府非法用地

部分官員受盲目的政績觀的影響，為了凸顯自己的政績，往往采用殺雞取卵的方法，使地方財政和經(jīng)濟快速發(fā)展，此種情況下，當?shù)卣畼O有可能會無視土地資源的價值，變相地“圈地”、“租地”，置中央政府的禁令于不顧，這樣，該地區(qū)極有可能贏得了一時的繁榮，但卻輸?shù)袅宋磥怼?/p>

1.2.2 地方政府腐敗

由于土地資源的最終支配權掌握在政府手上，所以，掌有此權利的官員，極有可能受到地產(chǎn)商或企業(yè)的巴結(jié)逢迎，權利尋租帶來的腐敗問題將會非常的嚴重，近年來，包括全國政協(xié)副主席蘇榮等“大老虎”的落馬都與之有著千絲萬縷的聯(lián)系。

1.2.3 缺乏“自省”、“自控”能力

“官府自我控制”模式下的土地管理措施的有效性是完全取決于政府的自我控制的。其中，國家作為土地使用的主體并沒有采取任何手段對土地流轉(zhuǎn)的行為進行約束和監(jiān)督，這就要求政府是廉潔、高效的，并且知道如何保障國家的所有利益，但就實際情況而言，僅僅只用政府來對國家權益進行保障，對土地資源進行配置，是不可靠的，有些地方政府缺乏“自省”、“自控”的能力，導致土地只能被動地接受管理和分配。

2 基于“完全所有權”模式的土地管理模式改革

為了讓土地資源得到有效的利用、保障國家的權益、減少土地浪費、促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，就必須對“官府自我控制”模式下的土地管理模式進行改革，將目前的以政府為主導，共同體為輔的管理模式進行變革，較為理想的改革方案是確定土地所有權。

2.1 加強土地的管理

改革開放以來，我國的經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，城市建設也取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)居民的生活水平和財富收入遠遠超過了農(nóng)村居民。但城市的飛速發(fā)展很大程度上是依靠土地，土地為城市的發(fā)展做出了巨大的犧牲。

但在現(xiàn)今市場經(jīng)濟的環(huán)境下，讓城市回報土地是不現(xiàn)實的，并且城市的發(fā)展已經(jīng)造成了土地浪費，導致土地資源的實際價值無法充分發(fā)揮，所以國家政府必須明確規(guī)定土地的所有權，堅決杜絕土地非法買賣等現(xiàn)象，讓土地資源的價值可以充分發(fā)揮。

2.2 “完全所有權”模式下需要注意的情況

所有的權利都是相對的，為了避免土地確權之后的流轉(zhuǎn)亂象，政府可以對土地進行合理的規(guī)劃和管理。但是，需要注意的是，這種管理是有限度的，不能損害土地資源價值的發(fā)揮。另外，針對基于公益目的的土地征收工作，必須嚴格地按照土地征收程序，不能違法亂紀，堅決拒絕打著公益的旗號損害公共利益的行為。

2.3 過渡措施

“完全所有權”模式不會一蹴而就，要經(jīng)過充足的準備，還要進行試點，這個過程是需要漫長時間的，所以為避免土地資源的浪費和非法占用，保障國家權益，有必要在實現(xiàn)“完全所有權”模式之前采取過渡措施?；诂F(xiàn)行的土地管理模式，過渡時期的土地管理方案，可以采用以共同體共有為主導，政府管理為輔的土地管理模式。該模式的主要內(nèi)容包括，明確指出國家政府對土地的所有權和支配權；國家對城市國有土地具有絕對的管理權、收益權、處分權等，只要通過一定的審批手續(xù)，就可以完成土地使用目的的轉(zhuǎn)變。此種模式可以加強國家政府對于城市國有土地資源的支配力度，確保一些土地活動可以為社會的發(fā)展、國民經(jīng)濟的提高帶來合理的收益，這是對現(xiàn)行土地管理模式的糾錯。在行使具有新的內(nèi)容的國家土地所有權時，要確保人民群眾的平等性，避免出現(xiàn)以行政管理權代替集體所有權，確保土地資源的價值可以最大限度地發(fā)揮。另外，此模式同樣需要政府的合理管理，需要政府的合理引導。

3 結(jié) 論

對現(xiàn)行的土地管理制度進行改革將有利于土地資源的有效利用，保障土地資源的價值可以充分發(fā)揮，對土地保護和土地資源的優(yōu)化配置將有著巨大的作用。新的時代背景之下，對現(xiàn)行的土地管理制度進行改革，已經(jīng)迫在眉睫，不容忽視。

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