陳燕茹

摘要：中國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，同時也產生了一系列經濟、社會問題。本文就中國土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀進行論述，得出中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的結論，在此基礎上，揭示了其主要影響因素，主要是城鄉(xiāng)二元體制下城市用地的逐利性擴張與農民工市民化問題。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；土地城鎮(zhèn)化

1.前言

伴隨著經濟社會的迅速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化進入了加速推進的軌道。然而，應該看到，由于中國城鎮(zhèn)化的建設偏重物的城鎮(zhèn)化，片面強調土地城鎮(zhèn)化，而忽視人的城鎮(zhèn)化，對人口、居住、居民素質和生活質量的城鎮(zhèn)化不重視，使得中國城鎮(zhèn)化的加速推進相對而言是滯后的，尤其是滯后于土地城鎮(zhèn)化。

2.中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化現狀分析

通常我們所說的城鎮(zhèn)化，是除包括人口城鎮(zhèn)化以外，還包括土地以及生活方式等的城鎮(zhèn)化。然而，人口城鎮(zhèn)化是基礎性的，其他關于城鎮(zhèn)化的豐富內涵都是從人口城鎮(zhèn)化衍生出來的。單從人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關系來看，人口城鎮(zhèn)化使城市人口增多、城市規(guī)模增大，造成城市范圍擴大或設置新的城市，這樣就需要將農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘杏玫囟鴮崿F“土地城鎮(zhèn)化”，土地城鎮(zhèn)化再把原農村地區(qū)的農村人口就地城鎮(zhèn)化。

目前，中國土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。從城市建成區(qū)面積增長速度來看，中國的城市建成區(qū)面積增長速度普遍快于城鎮(zhèn)人口增長速度。2001到2014年，中國城市建成區(qū)面積由2001年的24026.63平方公里擴大到2014年的49805.28平方公里，提高了2.22倍，總規(guī)模擴大了107.29%，但是同期城鎮(zhèn)人口大約僅增加了55.87%①。根據人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的基本內涵，通常利用城市用地規(guī)模彈性系數②來測定兩者的關系。經計算，2003—2014年城市用地規(guī)模彈性系數平均值為1.67，超過城市擴展合理系數1.12③，說明中國城市用地規(guī)模擴展過快（表1）。另一方面，在對人口城鎮(zhèn)化的衡量中，中國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑是按城鎮(zhèn)常住人口進行統(tǒng)計的，也就是說這其中包括有在城市工作半年以上、戶籍在農村的農民工及隨遷人口?？紤]常住人口與戶籍人口統(tǒng)計差異，土地城鎮(zhèn)化快于戶籍人口城鎮(zhèn)化的問題更加顯著。一方面，地方政府將城市周邊的地區(qū)納入城市范圍將土地城鎮(zhèn)化；另一方面，原來土地上的農民只是被動地城鎮(zhèn)化了，他們的生活方式、生活質量很可能沒有發(fā)生實質性的變化，能夠“洗腳上樓”，仍未能“洗腦進城”。再加上中國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑的選取，這樣的城鎮(zhèn)化率只能反映有多少人住在城市，多少人住在農村，反映國內人口的居住集中程度。因而，在一定程度上中國的城鎮(zhèn)化率是虛高的，只能說是實現了“名義”上的城鎮(zhèn)化，或者是“城鎮(zhèn)化泡沫”④。

3.導致中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的影響因素分析

從城市土地供需關系來看，人口向城市的聚集增加了對住房的需求進而增加對城市土地的需求，同時，地方政府出于“公共利益”動機會不斷向城市邊緣區(qū)擴展、將農業(yè)用地轉化為城市用地，城市土地供給實現外延式擴大。為了更好地探討影響土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展的各種因素，本文首先對此進行定量分析。

本文選取1995—2014年的數據為樣本。選擇中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積（記為Y）作為被解釋變量。在解釋變量的選擇上，選取了總人口（X1）、城鎮(zhèn)人口（X2）、城鎮(zhèn)化率（X3），GDP（X4）、第二產業(yè)占GDP比重（X5），第三產業(yè)占GDP比重（X6）、第三產業(yè)產值/第二產業(yè)產值（X7）、城鎮(zhèn)固定資產投資（X8）等8項指標，數據來源于中國統(tǒng)計年鑒。其中，X1，X2，X3反映人口向城鎮(zhèn)的聚集程度，X4，X5反映經濟增長情況；X6，X7，X8反映產業(yè)結構調整。模型設定如下：

結果表明選取的模型擬合優(yōu)度較好，同時也說明總人口、城鎮(zhèn)人口、GDP等8個指標在98%的程度上能夠說明城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張程度。同時，X6的系數為負數說明第三產業(yè)產值的增加將會促進城市土地集約利用、減少城鎮(zhèn)土地擴張進而抑制土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展，

除此之外，改革開放三十多年來，中國城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，但計劃經濟體制慣性的存在使得制度因素仍然產生重大影響。改革開放之前，高度集中的計劃經濟體制是中國城鎮(zhèn)化建設的總的制度框架，與此相適應形成了一系列具體制度：土地制度、戶籍制度等。無償使用的土地制度使得各級政府的經濟利益在一定程度上受損，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度限制了農民的自由流動，城鎮(zhèn)化進程受阻。

“土地是構成空間的最基礎的載體，沒有土地便沒有空間”。[1]城鎮(zhèn)化與土地制度密切相關，中國現行的二元土地制度，即城市土地的國家所有與農村土地的集體所有，對于土地城鎮(zhèn)化具有推動作用。法律規(guī)定城市土地屬國家所有，也就是說中國的土地城鎮(zhèn)化的實現方式之一是政府征收農業(yè)用地，將農業(yè)用地納入城市用地范圍。而政府征收土地的補償費總和最高不得超過被征土地前三年年均產值的30倍。以平均每畝產值1500元計算，征地的補償費用每畝不到5萬元，即每公頃不到0.3萬元，這遠低于土地出讓市場的價格。[2]中國土地出讓成交價款逐年遞增，從2005年的0.59萬億增加到2014年的3.34萬億⑤。2013年全國財政收入12.9萬億，其中土地出讓收入4.1萬億，土地出讓收入占財政收入的比重達31.78%。地方政府的利益在于地方經濟發(fā)展，土地是地方經濟發(fā)展招商引資的重要條件，為了更好地吸引企業(yè)投資，地方政府會盡可能地增加土地供應。而價格差背后的高昂土地出讓金構成了政府土地財政收入，由此加深了城市地方政府對土地財政的依賴，進而使得地方政府越來越偏好于征收農業(yè)用地。有關數據顯示，2005—2013年中國農用地征收面積占全國土地征收總面積的比重都在70%以上⑥，政府通過征收農業(yè)用地不斷地擴大城市范圍，導致土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展。

值得一提的是，通常城市化進程對提高土地的集約化利用具有一定促進作用，并且隨著高密度城市的發(fā)展，農村、農業(yè)人口將逐漸減少，進而耕地和綠地在一定程度上有所增加，但中國卻并非如此。在中國，城市用地面積的擴張程度超過人口城鎮(zhèn)化率的提高程度，出現很多土地利用不夠集約的地區(qū)；而且，農村建設用地并沒有隨著農村人口向城市的聚集而減少，反而也加速擴大。城鄉(xiāng)建設用地雙面夾擊耕地，使18億畝耕地成為中央政府嚴加保護的對象，成為中國推進城鎮(zhèn)化進程中需要考慮的一個非常重要的問題。而這根源就在于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度導致農民工“兩頭”占地，他們不僅占有100平方米左右的城市建設用地，同時保留著人均250平方米左右的農村宅基地。[3]

盡管經過近年來中央與地方多層面的制度改革和創(chuàng)新探索，戶籍制度的二元隔離特征已逐漸淡化，但未徹底改革的戶籍制度仍然在一定程度上抑制了人口城鎮(zhèn)化。改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴張，需要越來越多的農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移。[4]然而，傳統(tǒng)戶籍制度對戶口遷移的嚴格限制，在很大程度上阻礙了農村剩余勞動力的合理流動，農村剩余勞動力轉移不出去，阻礙農業(yè)現代化的實現，農業(yè)無法實現發(fā)展意味著中國二元經濟結構的改革難以展開，進而阻礙了中國城鎮(zhèn)化進程。另外，由于二元戶籍制度的存在，限制公民的遷徙自由，制約了勞動力資源的優(yōu)化配置，不僅使農村人口負擔過重的狀況無法改變，妨礙著傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的快速健康轉化，加劇了城鄉(xiāng)的不平等，而且制約了城鎮(zhèn)大規(guī)模擴張與可持續(xù)發(fā)展。

在這一制度框架下，反映出來的抑制人口城鎮(zhèn)化的關鍵就在于“農民工”問題?！皬霓r民轉換為農民工，是人口城鎮(zhèn)化的過渡狀態(tài)”。[5]在這個階段已經完成了“地點轉換”和“職業(yè)轉換”，仍需要繼續(xù)前行完成“身份轉換”，真正實現人口城鎮(zhèn)化。但是，由于存在“農民工市民化成本”⑦，地方政府缺乏為農村居民進入城市提供就業(yè)以及社會保障的動機，在推進農民工市民化的過程中積極性不高，遠遠低于招商引資、拆遷建樓的積極性，從而抑制了人口城鎮(zhèn)化。2013年、2014年中國“農民工市民化成本”分別為538.77億元、710.12億元⑧，根據測算，未來五年“農民工市民化成本”將逐年增加，這對于實現“農民工市民化”，加速實現人口城鎮(zhèn)化帶來了一定的阻礙。

4.結語

當前及今后一個時期，加快推進中國城鎮(zhèn)化進程，必須直面土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的問題。本文主要分析了中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現狀及影響因素，從理論上看，城鎮(zhèn)人口數、城鎮(zhèn)化率、第二產業(yè)占GDP比重、第三產業(yè)占GDP比重、三產產值比上二產產值比重、城鎮(zhèn)固定資產投資以及城鄉(xiāng)之間的制度性障礙都是造成中國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的主要因素。城鎮(zhèn)化的最終目的是造福城鄉(xiāng)人民，因而，中國在推進城鎮(zhèn)化進程中必須將“重物”轉變?yōu)椤爸厝恕?，堅持以人的城?zhèn)化為核心，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，實現事實上的城鎮(zhèn)化。（作者單位：中央民族大學）

注解：

① 資料來源：國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（2002—2014）。

② 城市用地規(guī)模彈性系數=城市土地增長速度/城市人口增長速度。

③ 據中國城市規(guī)劃設計院對中國歷年城市化過程的分析，城市擴展合理系數為1.12。當K>1.12，城市用地規(guī)模擴展過快；當K<1.12時，城市用地規(guī)模擴展不足；當K=1.12時，城市用地規(guī)模擴展較為合理。K=（dA（t）/A（t））/（dP（t）/P（t）），其中K為城市用地增長彈性系數，A為城市用地面積；P為城市人口。

④ 著名房地產評論員和房地產戰(zhàn)略研究員許子枋說，城鎮(zhèn)化泡沫就是地方政府基于GDP沖動，人為拉升土地城鎮(zhèn)化率，大規(guī)模“造城”，沒有實體產業(yè)和消費基礎支撐，以農民被城鎮(zhèn)化為人口表征，以政府辦公大樓遷址拉動房地產為規(guī)劃表征，以經濟開發(fā)區(qū)丟荒和“鬼城”為結果表征的一種經濟社會發(fā)展現象。

⑤ 資料來源：國土資源部.中國國土資源公報（2005—2014）。

⑥ 資料來源：國土資源部.中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2006—2014）。

⑦ 國務院發(fā)展研究中心課題組測算的2013—2020年農民工市民化成本具體包括養(yǎng)老保險、低保、醫(yī)療保險和隨遷子女教育成本等四類成本。只考慮由政府承擔的增量成本，不考慮由企業(yè)和個人承擔的相關成本。

⑧ 資料來源：國務院發(fā)展研究中心課題組.中國新型城鎮(zhèn)化：道路、模式和政策[M].中國發(fā)展出版社，2014。

參考文獻：

[1][5]厲以寧，艾豐，石軍.中國新型城鎮(zhèn)化概論[M].中國工人出版社，2014，P75；P92.

[2]范進.土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協調性測定及其影響因素[J].經濟學家，2012.05，P64.

[3]王建.城鎮(zhèn)化與中國經濟新未來[M].中國經濟出版社，2013，P217.

[4]王本兵.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新研究[D].中國海洋大學，2011，P81.