楊杉杉　馮飛

摘要：近年來，我國服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量逐步提高。本文認(rèn)為，服務(wù)型政府最重要也最關(guān)鍵的職能就是通過公共政策提供公民滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開政府優(yōu)質(zhì)的政策供給和公民的有效參與。本文緊緊圍繞服務(wù)型政府與公民參與這兩者的密切關(guān)系，以“政策過程理論模型”為視角，論述現(xiàn)階段我國服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與政策過程的現(xiàn)狀并進(jìn)行原因分析，繼而提出完善公民參與服務(wù)型政府建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公民參與；政策過程；公共利益

黨的十八大三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。筆者認(rèn)為，在社會利益需求多元化的現(xiàn)實(shí)背景下，不妨將“加強(qiáng)政府行政中的公民參與”作為這一目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)。下面以“政策過程理論模型”為角度，即從政策問題確認(rèn)、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)督等過程分析公民高效參與服務(wù)型政府建設(shè)的方法。

1.服務(wù)型政府與公民參與的關(guān)系

1.1服務(wù)型政府與公民參與的內(nèi)涵一致性。所謂“服務(wù)型政府”是在對以往的統(tǒng)治型或管理型政府的批評反思后提出的一種新型政府理念，在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序和民主原則組建起來的為人民服務(wù)并承擔(dān)責(zé)任的政府[1]。它強(qiáng)調(diào)“為民服務(wù)”和“公民本位”意識。

“公民參與”主要指公民為實(shí)現(xiàn)或維護(hù)自身利益，參與或影響政府決策制定和執(zhí)行的行為[2]。公民參與理論也是對以往的管制型政府下公民漠視的批判，它突出的是“公民權(quán)利”和“公民精神”。

因此，從一定程度上說，服務(wù)型政府和公民參與的內(nèi)涵有異曲同工之妙，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的就是政府和公民的良性互動，積極有效的公民參與必將推動服務(wù)型政府的發(fā)展。

1.2服務(wù)型政府與公民參與的理論基礎(chǔ)的相關(guān)性。服務(wù)型政府是公共行政學(xué)不斷發(fā)展和各國政府改革實(shí)踐的產(chǎn)物，它是伴隨著新公共理論、治理理論、新公共服務(wù)理論的興起而產(chǎn)生的。尤其是新公共管理理論中強(qiáng)調(diào)的“顧客意識”和“政府部門私營化”、治理理論強(qiáng)調(diào)的“治理主體多元化、治理方式多元化”及新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)的“公共利益”、“公民優(yōu)先”、和“政府責(zé)任”對服務(wù)型政府的構(gòu)建產(chǎn)生重要影響[3]。

公民參與的理論淵源可以追溯到政治學(xué)中的參與式民主理論，它認(rèn)為國家民主政治的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于公民的有效參與；同時社會資本理論強(qiáng)調(diào)的社會層面中的公民精神培育與社會自治有力推動了公民參與的發(fā)展。

從以上論述中兩者的理論基礎(chǔ)都著重強(qiáng)調(diào)“公民權(quán)利本位”和“公共利益至上”的原則，這為兩者關(guān)系的深化就有了更深厚理論支持。

1.3服務(wù)型政府與公民參與的價(jià)值選擇的相似性。服務(wù)型政府的關(guān)鍵職能是要向公民輸送公共利益，回應(yīng)公民訴求，這也是其公共政策過程的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，當(dāng)然，在其過程中，不僅要強(qiáng)調(diào)高效率和高質(zhì)量，更應(yīng)追求民主、自由、公平等價(jià)值。公民參與是公民為實(shí)現(xiàn)自身利益對政府政策的一種影響方式，核心的價(jià)值選擇就是民主和自由?？梢钥闯鰞烧叩膬r(jià)值都是回歸到公平民主上。

2.服務(wù)型政府構(gòu)建中公民參與政策過程的現(xiàn)狀及原因分析

政策過程的公民參與是指為實(shí)現(xiàn)或維護(hù)社會公共利益，公民通過各種合法合理的方式或渠道參與或影響政府的政策議程設(shè)立、政策制定、政策執(zhí)行等相關(guān)政策過程。隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變和公民參政意識的提高，服務(wù)型政府建設(shè)中公民參與公共政策的數(shù)量和質(zhì)量有了很大提高，但現(xiàn)狀仍不盡如人意，具體表現(xiàn)在：

2.1公民參與政策制定的意識薄弱。公共政策是政府對社會資源或價(jià)值的權(quán)威性分配，它代表公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。政府制定公共政策的第一個環(huán)節(jié)就是政策議程的建立，在此之前，政府要從當(dāng)時眾多的社會問題中經(jīng)一定的程序和原則篩選出一些政策問題，并對此進(jìn)行充分討論醞釀，最終決定事關(guān)當(dāng)?shù)刂卮蠊怖娴纳鐣栴}進(jìn)入政策議程。所以，有的公民基于自身利益考量而對政府提出的訴求是進(jìn)入不了政策議程的，再加之由于受“官本位”和“無知是?！钡葌鹘y(tǒng)觀念等諸多因素的制約，部分公民出現(xiàn)“用腳投票”式的被動式和無理性參與。

2.2公民參與公共政策的實(shí)際效果不高。公民政治意識和素質(zhì)不高、政府信息不透明、傳統(tǒng)自上而下的公共政策決策體制、公民社會發(fā)育不完全，公民參與缺乏自身組織的機(jī)制、公民政治參與的法律制度不健全，缺乏規(guī)范性的政策參與渠道等因素成為制約我國公民參與政策制定的最大障礙，在這種情況下，即使有參與意識，也不能很好的反映出自己的意愿。

2.3公民參與政策的執(zhí)行和評估的不足。政策方案經(jīng)制定、評估和選擇后就要付諸實(shí)施，在政策信息的不對等、參與群體的集體非理性、強(qiáng)勢集團(tuán)操縱政策過程、政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)影響下，公民參與政策執(zhí)行和監(jiān)督的力度不足。我國傳統(tǒng)的行政體制和“唯GDP論”的單一政策評估體系決定了政府政策績效評估的主體一般是該政府上級，服務(wù)型政府倡導(dǎo)下的公民滿意度調(diào)查和政府官員問責(zé)制等方式往往流于形式。

3.完善公民參與服務(wù)型政府政策過程的對策建議

3.1完善政策制定過程中的公民參與。政策制定過程包含問題界定、議程設(shè)置、方案規(guī)劃和合法化、方案抉擇等過程。公民參與政策過程的不足很大程度上歸因于參與渠道的不足，在議程設(shè)立時，政府應(yīng)完善民主座談會、干部走訪、聽證會等相關(guān)民意表達(dá)渠道，積極地“問需于民”和“問情于民”，將一些公共性的、對社會影響巨大的問題列為公共議題；同時政府應(yīng)完善信息公開制度，并加強(qiáng)人大代表和政協(xié)代表和民眾的聯(lián)系，使政府和公民處于信息對等的友好互動狀態(tài)。政府在制定政策方案時，應(yīng)按照科學(xué)化和民主化原則，遵循方案擬定-方案評估-方案選擇-民主聽證、民意調(diào)查-方案完善等程序。

3.2完善政策執(zhí)行過程中的公民參與。公共政策執(zhí)行是一個包括宣傳動員、資源調(diào)動、任務(wù)分配、組織溝通、評估監(jiān)督的系統(tǒng)過程。服務(wù)型政府倡導(dǎo)公民要有主人翁精神，公共政策執(zhí)行中的公民政治參與要求公民參與政策執(zhí)行計(jì)劃、溝通、監(jiān)督、評估等基本過程之中，以人事行政參與、行政合同參與、社區(qū)自治參與和政務(wù)公開參與為實(shí)現(xiàn)途徑，確保公共政策執(zhí)行民主化的真正實(shí)現(xiàn)和公民政治參與的具體落實(shí)。近年來，一種新型的公共政策執(zhí)行模式—公共對話式政策執(zhí)行日趨成熟。我國政府應(yīng)充分吸納該種模式的優(yōu)點(diǎn)即更加強(qiáng)調(diào)政策主客體在政策執(zhí)行過程中的互動、交流和對話，以體現(xiàn)政策活動者之間的對等地位，同時摒棄以往政府中的官僚作風(fēng)和人治色彩，結(jié)合我國政府改革和政策實(shí)踐，形成我國特色的政策執(zhí)行模式。

3.3完善政策評估過程中的公民參與。政策評估是政策專家等相關(guān)主體通過科學(xué)方法和評估標(biāo)準(zhǔn)對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評價(jià)的過程。公民參與政策評估過程實(shí)際上是一個利益整合和提升政策合法性的過程，同時也是提高政府績效的有力措施。就目前來看，南京的萬人評政府、蘭州的第三方績效評估等都是公民參與政策評估的典型案例。政府應(yīng)高度重視公民在政策評估中的作用，將公民的評價(jià)意見應(yīng)及時答復(fù)，同時應(yīng)完善公民滿意度調(diào)查內(nèi)容方法、有效引導(dǎo)公民的網(wǎng)絡(luò)評估。

3.4完善政策監(jiān)控過程中的公民參與。政策監(jiān)控主要是在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，按照政策目標(biāo)來對照實(shí)際政策運(yùn)行是否符合政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，并適時做出監(jiān)督和控制。政策監(jiān)控不應(yīng)只是政策主體或其上級的職責(zé)，作為政策接受者的公民應(yīng)加強(qiáng)政策監(jiān)督。政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開和政策動態(tài)公布，公民可以通過論壇發(fā)帖、微博直播和微信擴(kuò)散等方式來監(jiān)控政府的公共政策。

公民參與服務(wù)型政府的建設(shè)是一個漸進(jìn)的過程，尤其是在涉及公共利益分配的公共政策領(lǐng)域，政府應(yīng)在自身職能不斷轉(zhuǎn)變的條件下，從信息公開、制度搭建、渠道拓寬、教育輿論等方面推動政策各過程中的公民參與。只有這樣，服務(wù)型政府的目標(biāo)才會早日實(shí)現(xiàn)。（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2]郭小聰，代凱.近十年國內(nèi)公民參與研究述評[J].學(xué)術(shù)研究，2013（6）.

[3]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：320-325.