吳銘瑜

摘要：公共管理是政府和其他社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)公共利益的組織性活動(dòng)，其對(duì)促進(jìn)包容性人類發(fā)展意義重大。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府與社會(huì)相互合作，公共管理具有豐富多樣的創(chuàng)新內(nèi)容，并促進(jìn)了包容性人類發(fā)展，民主法治水平得到了提升，積累了很多重要的經(jīng)驗(yàn)。本文通過(guò)分析公共管理與包容性人類發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，提出了一些新時(shí)期公共管理創(chuàng)新的建議措施，以期能夠促進(jìn)我國(guó)公共管理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；公共管理；創(chuàng)新；包容性人類發(fā)展

新時(shí)期中，世界各國(guó)都非常重視提高公共管理質(zhì)量，公共管理具有較強(qiáng)的政治性和技術(shù)性，是政府和其他社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)公共利益的組織性活動(dòng)。而包容性人類發(fā)展是實(shí)現(xiàn)公共管理創(chuàng)新的途徑，是當(dāng)代公共管理所要實(shí)現(xiàn)的最核心最本質(zhì)的公共利益，是指在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化等各個(gè)方面，為了促進(jìn)所有人更加平等，以人為中心，全面進(jìn)行發(fā)展。

一、公共管理和包容性人類發(fā)展的聯(lián)系及影響

1.聯(lián)系

（1）服務(wù)于民。西方國(guó)家普遍認(rèn)為，政府是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利，是人們達(dá)成契約建立起來(lái)的。人的權(quán)利是不斷發(fā)展的，是天賦和不可剝奪的。并且隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，西方社會(huì)的人權(quán)內(nèi)容也不斷的豐富，政府不僅要保障和尊重個(gè)體權(quán)利，還要保障和支持人們實(shí)現(xiàn)集體性人權(quán)，支持人們實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利。而我國(guó)政府的人權(quán)保障已經(jīng)被寫(xiě)入了憲法，人權(quán)保障已經(jīng)成了黨和政府的共識(shí)，政府是全心全意的為人們服務(wù)。由此可見(jiàn)，政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，是公共管理的主體，不管是西方國(guó)家還是我國(guó)，沒(méi)有政府就不可能實(shí)現(xiàn)包容性的人類發(fā)展。

（2）相同的核心價(jià)值追求。受韋伯科層官僚制度分析和行為主義的影響，傳統(tǒng)的公共管理學(xué)說(shuō)促進(jìn)了早期西方國(guó)家工業(yè)化的穩(wěn)定發(fā)展，帶來(lái)了實(shí)踐中的效率至上取向，標(biāo)榜“價(jià)值中立”。但是事實(shí)上，也關(guān)注了公共行政民主價(jià)值。20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家在政治哲學(xué)復(fù)興背景下，興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，把效率、效益、經(jīng)濟(jì)作為價(jià)值追求，重視私營(yíng)部門(mén)經(jīng)驗(yàn)在公共部門(mén)的運(yùn)用。但是實(shí)際上，這些主張?bào)w現(xiàn)了對(duì)公共管理之公共性的重視，回應(yīng)了當(dāng)時(shí)政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，提供公共服務(wù)不足等現(xiàn)象。后來(lái)，在各種批評(píng)以及自身推進(jìn)的完善中，新公共管理運(yùn)動(dòng)形成了強(qiáng)調(diào)人們公民主體地位的治理理念，進(jìn)一步突出了公共性。對(duì)于公共管理者來(lái)說(shuō)，公共性是公共管理首要的規(guī)范性價(jià)值，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注社會(huì)發(fā)展的公平、正義平等。因此，不同時(shí)期的公共管理蘊(yùn)含著一定效率、公共性和合法性等價(jià)值追求，這正是包容性人類發(fā)展理念的精神內(nèi)核。

（3）公共管理實(shí)現(xiàn)了人類發(fā)展。當(dāng)代公共管理最能體現(xiàn)對(duì)人的價(jià)值尊重，強(qiáng)調(diào)對(duì)人們負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)公共參與。目前，一些國(guó)家和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，雖然人類發(fā)展?fàn)顩r仍舊停留在低水平上，但是實(shí)現(xiàn)人的自由和尊嚴(yán)卻是人類有意識(shí)的行為。在相當(dāng)程度上，通過(guò)革命和改良實(shí)現(xiàn)政治體制的更替，這些國(guó)家為人類實(shí)現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但是很大程度上，在日常生活中人類發(fā)展仍然取決于公共管理的具體運(yùn)行，公共管理對(duì)于糾正市場(chǎng)失靈給人類發(fā)展帶來(lái)的傷害意義重大，在相當(dāng)程度上代表國(guó)家的有效性。什么樣的公共政策，反映不一樣對(duì)人發(fā)展的認(rèn)識(shí)，什么樣的公共管理機(jī)制，給人類發(fā)展帶來(lái)了不同影響。

2.影響

（1）職能方面：如果公共管理不能被界定在合理范圍內(nèi)，那么就會(huì)出現(xiàn)越管越亂的現(xiàn)象，不該管的管不好，應(yīng)該管的也管不好，從而導(dǎo)致人員和機(jī)構(gòu)的膨脹、壓抑了社會(huì)的活力，靡費(fèi)錢(qián)財(cái)。

（2）.體制方面：如果事權(quán)責(zé)不一致，政府會(huì)缺失施政的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí)，如果得不到有效的制約，政府行使的公共權(quán)力就會(huì)損害社會(huì)和民眾的權(quán)利。

（3）.政策方面：如果政策上不配套，那么政策得不到很好的執(zhí)行，其效果就會(huì)打折折扣，政出多門(mén)，相互沖突、不協(xié)調(diào)。

（4）.人員方面：如果公務(wù)員政治和專業(yè)素質(zhì)都不高，那么就不可能在他們山山體現(xiàn)出推動(dòng)政府與社會(huì)合作的力量，也不可能制定出公平公正的公共政策。并且受整個(gè)國(guó)家宏觀政治體制制約，公共管理會(huì)影響人類的發(fā)展。

在西方政府是由執(zhí)政黨或者執(zhí)政聯(lián)盟組建的，在競(jìng)爭(zhēng)性黨派整治下，雖然政府要對(duì)整個(gè)國(guó)民利益進(jìn)行考慮，但是，在實(shí)際運(yùn)行中，具體政策更加傾向于爭(zhēng)取民眾的利益。而在我國(guó)，不可能出現(xiàn)這一情形，因?yàn)槲ㄒ婚L(zhǎng)期的執(zhí)政黨是共產(chǎn)黨，從而使公共管理更具有推動(dòng)包容性人類發(fā)展體制的優(yōu)勢(shì)。

二、新時(shí)期我國(guó)公共管理創(chuàng)新分析

20世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，公共管理創(chuàng)新更加多樣化，在濃厚的國(guó)家公共管理創(chuàng)新氛圍下，管理體制得到了創(chuàng)新，一系列惠及民生的政策被推出，促進(jìn)了區(qū)域平衡發(fā)展探索新區(qū)，地方公共管理創(chuàng)新顯示出強(qiáng)勁高漲姿態(tài)。如：地方黨委成了重要的公共管理主體。在相當(dāng)程度上，政府創(chuàng)新等同于公共管理創(chuàng)新，其主要體現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.民眾和社會(huì)參與合作是衡量成功的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。幾乎所有的創(chuàng)新都非常重視民眾和社會(huì)參與合作，一些創(chuàng)新不但激發(fā)了民眾的活力，也激發(fā)了社會(huì)的活力，如：新疆呼圖壁縣農(nóng)委為了方便農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，以參保資金作抵押，鼓勵(lì)參加農(nóng)村養(yǎng)老保障人員擔(dān)保貸款成功；而吉林安圖縣政府卻搭建了群眾訴求服務(wù)平臺(tái)。這些公共管理創(chuàng)新喚醒并強(qiáng)化了民眾的權(quán)利意識(shí)。

2.創(chuàng)新內(nèi)容豐富。21世紀(jì)以來(lái)，在國(guó)家重視社會(huì)管理和社會(huì)治理后，致力于推動(dòng)公共服務(wù)的創(chuàng)新明顯增多，相關(guān)改革創(chuàng)新成了熱點(diǎn)，直接或間接地使大量人群在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多層面受益，涵蓋了法治、民主、服務(wù)等多個(gè)方面。

3.主動(dòng)創(chuàng)新的層級(jí)提升。在市和市以下層級(jí)政府具有千差萬(wàn)別的具體情況，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些層級(jí)的政府承擔(dān)著大量公共管理執(zhí)行任務(wù)，創(chuàng)新具有生長(zhǎng)的空間，同時(shí)也可以得到控制，因此，省一級(jí)有關(guān)公共部門(mén)強(qiáng)化了改革創(chuàng)新意識(shí)。

4.民主法治制度的提升。我國(guó)公共管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性目標(biāo)是民主化和法制化，公共管理的改革創(chuàng)新直接考驗(yàn)著主要領(lǐng)導(dǎo)的能力，在他們推動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐中，不但增強(qiáng)了人們相關(guān)權(quán)益，還激活了人們的權(quán)利意識(shí)。有的改革促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改善了人們的生活，有的改革突破了現(xiàn)有法律制度框架，在不違背法律原則下，公共管理創(chuàng)新更加強(qiáng)調(diào)與法有據(jù)。

5.地域創(chuàng)新不平衡。目前我國(guó)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好于中西部，官員和民眾素質(zhì)相對(duì)較高，社會(huì)組織發(fā)展較快，中西部公共管理創(chuàng)新更多是政府自身管理程序及機(jī)制的優(yōu)化完善，東部第五公共管理創(chuàng)新比較活躍，創(chuàng)新中心和去向意味著更多的收益人群。

三、提高公共管理創(chuàng)新，促進(jìn)人類發(fā)展的建議措施

首先加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)和管理。為了使公共部門(mén)人員充分認(rèn)識(shí)到公共管理的公共性，首先是人員思想轉(zhuǎn)型，落實(shí)公務(wù)員以人為本的理念，從物質(zhì)和精神兩個(gè)層面尊重人、滿足人的需求，把人們大眾福祉放在第一位。并且為了提升管理的專業(yè)化技能，在這個(gè)基礎(chǔ)上，突出對(duì)各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)，對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)。其次，要注重為公民增權(quán)賦能，通過(guò)政策和體制的創(chuàng)新，激發(fā)其社會(huì)主體性，突出公眾參與成為各個(gè)領(lǐng)域公共管理創(chuàng)新的切入點(diǎn)。同時(shí)通過(guò)教育，培養(yǎng)公民意識(shí)和創(chuàng)新精神。在公共管理的政策和法規(guī)中，減輕政府壓力，吸納社會(huì)組織參與公共管理，幫助社會(huì)組織自身的規(guī)范化發(fā)展。另外，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，改革公共服務(wù)體制，加快財(cái)政體制改革，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。并且要政府要重視自身工作與民眾生活的幸福感，積極推行公民取向的政府績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，使制度真正的運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，從嚴(yán)治黨，把制度建設(shè)作為重點(diǎn)，從而推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。（作者單位：華僑大學(xué)）

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