莊一多

金融監(jiān)管，是指為了維護(hù)社會(huì)公眾利益，依照金融法律、法規(guī)，運(yùn)用行政和法律的手段對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)、金融市場(chǎng)的所有行為、活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督和管理。金融監(jiān)管作為一種政府行為的存在有其法理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。上世紀(jì)七十年代后，伴隨著金融自由化的發(fā)展，金融業(yè)發(fā)生了巨大變化，表現(xiàn)為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)間的界限被打破，混業(yè)經(jīng)營成為主流；金融創(chuàng)新提速，新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管越來越不能適應(yīng)這些變化。

7月18日，中國人民銀行等十部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這是針對(duì)整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的頂層制度設(shè)計(jì)，隨后，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部委還會(huì)根據(jù)具體的行業(yè)，如個(gè)人網(wǎng)絡(luò)借貸（P2P）、股權(quán)眾籌等出臺(tái)具體的監(jiān)管細(xì)則。

在很大程度上，這意味著，“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的原則將成為金融監(jiān)管的準(zhǔn)則。具體而言，在監(jiān)管職責(zé)方面，劃分更加明確，人民銀行負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理；銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)包括個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)絡(luò)小額貸款在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)借貸以及互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融的監(jiān)督管理；證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)股權(quán)眾籌融資和互聯(lián)網(wǎng)基金銷售的監(jiān)督管理；保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理。幾大部分各司其責(zé)，形成權(quán)責(zé)更加分明的立體式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

市場(chǎng)缺陷及金融監(jiān)管的客觀性和必要性

金融監(jiān)管遵循依法、公開、公正、效率、獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性原則展開，具體包括，設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融業(yè)務(wù)進(jìn)行具體有效的監(jiān)管；在資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行核查和管理；合理規(guī)范金融市場(chǎng)，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的制定、促進(jìn)和規(guī)范市場(chǎng)融資、調(diào)節(jié)利率在合理區(qū)間內(nèi)運(yùn)行、制定和執(zhí)行規(guī)則等等；監(jiān)管外匯，使外債保持在合理區(qū)間內(nèi)；管理和規(guī)范黃金及稀有金屬的生產(chǎn)、進(jìn)口、加工、銷售活動(dòng)；管理規(guī)范證券業(yè)，如注冊(cè)制的制定和運(yùn)行，防止市場(chǎng)過熱；各種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的條例細(xì)化和審核批復(fù)；信托項(xiàng)目的合理管控；典當(dāng)租賃以及各項(xiàng)融資渠道的疏通和陽光運(yùn)行。

其中的重中之重，是對(duì)商業(yè)銀行的管理和監(jiān)控。其中具體涵蓋有，市場(chǎng)準(zhǔn)入與機(jī)構(gòu)合并、銀行業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制、流動(dòng)性管理、資本充足率、存款保護(hù)以及危機(jī)處理等方面。

在無外部風(fēng)險(xiǎn)干擾的有效市場(chǎng)條件下，假設(shè)市場(chǎng)的每個(gè)參與者都可以保持理性，市場(chǎng)能夠在價(jià)格供求平衡的驅(qū)動(dòng)下，市場(chǎng)上全部的交易信息都可以透明地顯示在市場(chǎng)，并均衡地被每個(gè)人獲取。此時(shí)，金融監(jiān)管應(yīng)采取自由放任（laissez-faire）理念，將影響市場(chǎng)的不利外部因素排除掉之后，制造對(duì)市場(chǎng)有利的外部氛圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的能動(dòng)性和有效性，減少不必要的監(jiān)管措施，以免抑制有益的金融創(chuàng)新。

但由于金融市場(chǎng)具有自身固有的缺陷，常會(huì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和收入分配不公，這是由市場(chǎng)本身無法避免的內(nèi)在缺陷決定的，導(dǎo)致了收入和資源分配不夠理想，產(chǎn)生與價(jià)值相悖的情況。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是否合理存在必要的前提條件，即個(gè)人偏好是否在合理區(qū)間內(nèi)。不完全理想化的市場(chǎng)中，每個(gè)人要求的報(bào)酬和實(shí)際個(gè)人能力不匹配的情況時(shí)有發(fā)生，并不能時(shí)刻保持一致和絕對(duì)公平。某商品或者勞務(wù)在實(shí)際上帶給消費(fèi)者比較大的利潤(rùn)和優(yōu)質(zhì)的體驗(yàn)，但消費(fèi)者出于某些原因只給予了較低的評(píng)價(jià)，反之亦然，這些都是監(jiān)管方需要注意的情況。

與此同時(shí)，如果是按照個(gè)人對(duì)生產(chǎn)出的產(chǎn)品和勞務(wù)的大小來進(jìn)行收入的分配，個(gè)體的差異，如體力、智力、物力、財(cái)力等存在著天然的差別，這時(shí)按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行分配，就會(huì)產(chǎn)生比較明顯的貧富差距，并且由此會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問題。現(xiàn)實(shí)存在的個(gè)人自然條件的不同，將會(huì)使得最終結(jié)果偏離資源配置情況和收入分配的理想狀態(tài)。

正是由于上述這些缺陷，適度的金融監(jiān)管，合理的制度完善就十分必要了。

金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀決定了功能性金融監(jiān)管成為必然選擇

金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，是指銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)互相滲透、交叉。與分業(yè)經(jīng)營有三個(gè)層次一樣，混業(yè)經(jīng)營也有三個(gè)層次，即金融業(yè)與非金融業(yè)之間的聯(lián)合經(jīng)營，銀行、證券和保險(xiǎn)之間的聯(lián)合經(jīng)營以及銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)部的聯(lián)合經(jīng)營。

改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，特別是1993年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，對(duì)金融服務(wù)需求增強(qiáng)，1995年《商業(yè)銀行法》頒布出臺(tái)，都曾推動(dòng)銀行加快向多元化經(jīng)營推進(jìn)，銀行不僅可以投資經(jīng)營證券、信托、租賃等金融業(yè)務(wù)，而且可以直接投資經(jīng)營企業(yè)、酒店、出租車公司等等。

但1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，由于種種原因，中國經(jīng)濟(jì)明顯下滑，銀行不良資產(chǎn)和違規(guī)案件大量爆發(fā)，嚴(yán)重威脅金融體系的穩(wěn)定。

這推動(dòng)中國金融啟動(dòng)了一輪深刻的改革，包括成立中央金融工委，將國有金融機(jī)構(gòu)的人事和組織關(guān)系從地方政府和黨委脫離出來，實(shí)行垂直管理，削弱地方政府對(duì)金融，特別是對(duì)銀行貸款的干預(yù)；發(fā)行2700億元專項(xiàng)國債，補(bǔ)充四大國有商業(yè)銀行資本金；剝離銀行附屬公司和非銀行業(yè)務(wù)，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管；成立專門的資產(chǎn)管理公司，剝離四大國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)等等。其中，銀行的多元化經(jīng)營受到最為嚴(yán)格的控制，基本上都收縮到商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍之內(nèi)了。

《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》首先提出了“功能性”監(jiān)管的這一詞匯。功能性監(jiān)管的好處是公平性和監(jiān)管的專業(yè)性，只有當(dāng)同樣的功能是以同樣的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行監(jiān)管，而不論何種金融機(jī)構(gòu)實(shí)施該功能時(shí)，才稱得上公平。功能性監(jiān)管還可以減少“監(jiān)管套利”（regulatory arbitrage）行為，即人為地將某一業(yè)務(wù)放到某一特定機(jī)構(gòu)中經(jīng)營，以避開某個(gè)其不喜歡的監(jiān)管者的做法。

第一，功能性功能性金融監(jiān)管體制更適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營下對(duì)監(jiān)管整體化功能的要求。面對(duì)金融產(chǎn)品越來與豐富的情況，功能性金融監(jiān)管體制明確了各品類的金融產(chǎn)品的歸屬，避免多管，也避免了少管，避免了越位，也避免了缺位。

第二，混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管體制在防控金融風(fēng)險(xiǎn)方面有更大的優(yōu)勢(shì)。隨著金融業(yè)各類分支產(chǎn)品的衍生和優(yōu)化，跨行業(yè)金融產(chǎn)品品種和門類越來越多，一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，就可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，隨著風(fēng)險(xiǎn)的逐步擴(kuò)大，很可能會(huì)造成不可收拾的金融危機(jī)。因此，跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管顯得尤其重要，如果能夠設(shè)計(jì)出統(tǒng)一的金融整體監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以打通各個(gè)行業(yè)金融信息交換渠道，使得各個(gè)行業(yè)不僅僅只注意到自身內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)，從而整體提升金融業(yè)防范能力。

第三，混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀下的功能性金融監(jiān)管有助于我國金融創(chuàng)新的良性發(fā)展。新形式新門類的金融產(chǎn)品不斷地涌現(xiàn)，是全球金融業(yè)不斷向前發(fā)展的表現(xiàn)和結(jié)果之一。金融產(chǎn)品的發(fā)展水平和程度已經(jīng)成為了衡量一國金融業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)桿。實(shí)行混業(yè)后，監(jiān)管層無需過度限制金融產(chǎn)品的研發(fā)，過多的關(guān)注會(huì)放在如果完善監(jiān)管體制和實(shí)施監(jiān)管的有效性上，同時(shí)也會(huì)為產(chǎn)品的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。

由上述可知，功能性監(jiān)管在混業(yè)經(jīng)營條件下，可以使得金融監(jiān)管體系更加趨于整體性和一致性，并能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品和機(jī)構(gòu)，以及市場(chǎng)，進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。它將金融市場(chǎng)分割成不同的功能領(lǐng)域，由不同監(jiān)管部分進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)兼顧了一元和多元化的平衡，不論是部門間還是部門內(nèi)，這樣的方式更加高效靈活，兼顧到了整體和部分，在統(tǒng)籌的同時(shí)，也注意到了各個(gè)區(qū)塊的聯(lián)動(dòng)，也更加人性化。（作者單位：中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）