劉萌

[摘要]由于地方政府舉債金額不斷擴(kuò)大，地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)迅速，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的研究和分析逐步成為金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)熱點(diǎn)所在，當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)宏觀上在可控范圍之內(nèi)，而風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視，從我國(guó)各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)采取的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施也能夠發(fā)現(xiàn)政府對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)暗藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)有所憂(yōu)慮。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制策略的研究，無(wú)論對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)本身還是對(duì)維持地方融資和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)，都至關(guān)重要，對(duì)帶動(dòng)新一輪財(cái)稅改革，跨越中等收入陷阱，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要的意義。本文從地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因、潛在影響和規(guī)制政策三部分對(duì)我國(guó)地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制提出自己的見(jiàn)解。

[關(guān)鍵詞]地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)生原因；潛在影響；規(guī)制政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538185

1地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歸根結(jié)底是隨著地方政府舉債而產(chǎn)生的。一般而言，適度舉債的風(fēng)險(xiǎn)較小且易控制，但很多情況下地方政府都是過(guò)度舉債，甚至是持續(xù)性過(guò)度舉債，導(dǎo)致其面臨資不抵債和無(wú)力支付的巨大風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展地方政府舉債行為和債務(wù)的研究從而剖析地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因，主要有以下幾點(diǎn)。

我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因在于我國(guó)地方政府有限的財(cái)力與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈需要難以適應(yīng)，地方政府要想推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，都脫離舉債來(lái)完成，從這一層面來(lái)看，政府舉債建設(shè)是現(xiàn)階段我國(guó)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的客觀需要和迫切要求，具有一定的合理性和必要性。但需要注意到的是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，而財(cái)政體制尚有缺陷，體制改革和機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)滯后，難以追趕經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的步伐，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的絕對(duì)基礎(chǔ)，再加上預(yù)算法對(duì)地方政府財(cái)政赤字和債券的限制，地方政府不得不通過(guò)變相舉債，成為了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的催化劑，促進(jìn)地方政府的債務(wù)規(guī)模飛速擴(kuò)大。此外，由于缺乏健全的政府融資機(jī)制，地方政府存在相當(dāng)數(shù)量不合規(guī)定的融資行為，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，政府資金運(yùn)作和債務(wù)償還的監(jiān)管體系和約束機(jī)制尚不健全。部分地方政府片面追求政績(jī)，地方政府官員也因?yàn)檎钨Y本和晉升等的內(nèi)在動(dòng)力忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的債務(wù)承受和償還能力，所導(dǎo)致的行政管理體制改革難以開(kāi)展、投資沖動(dòng)、面子工程等一些非理性行為也進(jìn)一步誘發(fā)了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增大。

其次，出于對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適應(yīng)目的，自零八年起我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)40000億元人民幣經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃用以拉動(dòng)內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。次年，財(cái)政部又代理發(fā)行了2000億元人民幣的地方債券來(lái)增加政府公共投資與推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)臨時(shí)性救市方案拉動(dòng)投資與消費(fèi)需求，保持經(jīng)濟(jì)增速。在我國(guó)政府的宏觀調(diào)控手段和銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)的信貸投資共同作用下，地方政府性債務(wù)無(wú)可避免的持續(xù)累積擴(kuò)大，隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，地方政府性負(fù)債逐漸成為一顆隱形的定時(shí)炸彈，一旦長(zhǎng)期內(nèi)無(wú)法得到有效解決，最終必將失控爆發(fā)，引發(fā)洪水猛獸一般的連鎖性、系統(tǒng)性危機(jī)，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成巨大的危害。

最后，不少地方政府缺乏健全的財(cái)務(wù)約束機(jī)制，盲目謀求發(fā)展，片面追求政績(jī)，地方政府的職能轉(zhuǎn)換和銜接存在很大問(wèn)題，在某些方面職權(quán)僭越的同時(shí)，在另一些方面存在著職權(quán)不到位的問(wèn)題。這些體制內(nèi)部因素客觀上造成了地方政府的不規(guī)范投資，導(dǎo)致了過(guò)度、不適當(dāng)?shù)囊?guī)劃建設(shè)。再加上地方政府信用評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)和權(quán)威，統(tǒng)計(jì)口徑各異，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，債權(quán)人主體難以對(duì)政府的債務(wù)預(yù)期情況做出科學(xué)判斷，直接造成了債權(quán)人投資的盲目性，導(dǎo)致政府舉債偏離了原有軌道，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。

2地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響

地方政府性債務(wù)資金固然能夠有效彌補(bǔ)其財(cái)力缺口，幫助應(yīng)對(duì)危機(jī)，抗擊自然災(zāi)害，推進(jìn)民生建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而保障地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快持續(xù)發(fā)展，有著一系列積極影響。但同時(shí)需要注意到的是，地方政府性債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)積聚還將導(dǎo)致一些潛在的負(fù)面影響，主要有以下三點(diǎn)。

第一，地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚易引發(fā)地方政府性債務(wù)危機(jī)。地方政府性債務(wù)收入與其他收入有本質(zhì)不同，地方政府最終必須從其他收入中再拿出資金進(jìn)行清償，而在我國(guó)公共財(cái)政框架下，地方政府的債務(wù)資金通常會(huì)投入有資金缺口的公共項(xiàng)目中，再以稅收和非稅收收入進(jìn)行清償，對(duì)地方政府在債務(wù)的融資和償付以及政府稅收和非稅收收入上的配置提出了很高的要求。一旦地方政府過(guò)度舉債將直接導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)的多方均衡無(wú)法維持，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，引發(fā)債務(wù)危機(jī)，束縛財(cái)務(wù)支出，對(duì)地方政府職能履行造成嚴(yán)重不良影響，進(jìn)而擾亂社會(huì)秩序。

第二，地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)增大，甚至危害中央財(cái)政安全。地方政府債務(wù)資金的主要來(lái)自于以銀行信貸為代表的金融資本，如果債務(wù)到期而地方政府無(wú)力清償極易造成金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債配置的均衡，危及金融機(jī)構(gòu)資金鏈的正常運(yùn)作，帶來(lái)一系列難以估量的連鎖反應(yīng)和嚴(yán)重后果，最終殃及整個(gè)金融系統(tǒng)，甚至導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)。而一旦這種危機(jī)出現(xiàn)，中央政府為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)金融秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定，必然會(huì)采取應(yīng)對(duì)措施，也就勢(shì)必為中央政府的財(cái)政帶來(lái)巨大隱患。

第三，地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚將會(huì)影響政府的民生工作，加劇土地財(cái)政依賴(lài)性。地方政府一旦無(wú)力清償債務(wù)，為尋求解決方法必然利用其職權(quán)，通過(guò)向社會(huì)強(qiáng)行攤派、縮減民生工作支出以及依賴(lài)土地財(cái)政的方式來(lái)增加收入，將會(huì)導(dǎo)致民生財(cái)政無(wú)法貫徹落實(shí)，土地的失當(dāng)規(guī)劃，擴(kuò)大土地征用面積和提升土地價(jià)格，嚴(yán)重影響正常的社會(huì)秩序。

3地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制政策

盡管目前我國(guó)地方政府性債務(wù)可以被視為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的調(diào)節(jié)手段，但其隱藏的風(fēng)險(xiǎn)和潛在的影響不容忽視，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)必須加快出臺(tái)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，這不僅涉及地方政府行政制度的深化改革，還要求必須構(gòu)建一個(gè)針對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、防范和管控體系，主要可以從以下幾個(gè)方面入手。

首先，完善地方政府性債務(wù)鑒定工作，加強(qiáng)落實(shí)債務(wù)資金的統(tǒng)計(jì)核算。各地方政府應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政為基礎(chǔ)，靈活合理的開(kāi)展當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)的鑒定工作，清晰明確的劃分地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作的開(kāi)展范圍，妥善搞好地方政府投融資借貸動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系的建設(shè)工作，對(duì)地方政府性債務(wù)類(lèi)別和風(fēng)險(xiǎn)大小仔細(xì)甄別，保障債務(wù)資金統(tǒng)計(jì)的落實(shí)。在強(qiáng)化地方政府顯性債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析的同時(shí)注意隱形債務(wù)的計(jì)量，建立健全責(zé)任追究制度和地方政府性債務(wù)資金計(jì)量核算的動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

其次，推進(jìn)政府財(cái)政制度的深化改革，保障我國(guó)地方政府融資合理化和規(guī)范化的制度基礎(chǔ)。我國(guó)地方政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府財(cái)政體制深化改革，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)地方政府的傾斜力度，幫助基層政府增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)強(qiáng)化其財(cái)政體制建設(shè)和規(guī)范，多種手段結(jié)合對(duì)基層政府過(guò)度舉債行為加以控制，從根本上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，要求我國(guó)政府對(duì)政府和市場(chǎng)的效力界限進(jìn)行科學(xué)的區(qū)分，合理分配不同層級(jí)政府的事權(quán)，建立一個(gè)各層各部有不同側(cè)重，而體系內(nèi)整體協(xié)調(diào)運(yùn)作的事權(quán)分配體系；構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果、政府工作成本、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)三位一體的政績(jī)考核體系，將地方政府的舉債數(shù)額控制在可控范圍內(nèi)；注重地方政府官員的審計(jì)工作，加強(qiáng)預(yù)算約束感，引導(dǎo)償債主觀意識(shí)的形成，讓其明確自身肩負(fù)著償還債務(wù)的責(zé)任，以此督促其積極自覺(jué)防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)地方政府債務(wù)信息透明化，建立廣泛的群眾基礎(chǔ)，將社會(huì)和輿論監(jiān)督納入體制之內(nèi)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)地方政府融資行為的約束力；建立健全公共領(lǐng)域的地方政府財(cái)政樞紐投融資管控和預(yù)算審核機(jī)制，開(kāi)展科學(xué)、統(tǒng)一的政府理財(cái)工作，落實(shí)債務(wù)收支的管理工作；推進(jìn)地方政府公債制度的創(chuàng)新，爭(zhēng)取建設(shè)一個(gè)更具約束力和透明度的制度系統(tǒng)。

最后，構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系。各地方政府以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)債資金多少的現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，構(gòu)建投融資合理空間評(píng)估機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)小組分析融資規(guī)模，劃分債務(wù)類(lèi)型，確定債務(wù)來(lái)源來(lái)指導(dǎo)融資實(shí)踐，進(jìn)而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，有效減少地方政府性債務(wù)數(shù)額，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，還必須落實(shí)地方政府債務(wù)的定性、定量分析，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一套評(píng)估指標(biāo)，幫助各級(jí)政府監(jiān)控地方政府能夠有理有據(jù)、科學(xué)適當(dāng)?shù)拈_(kāi)展舉債行為和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；完善政府債務(wù)償還準(zhǔn)備金機(jī)制，確保債務(wù)償還來(lái)源和渠道的充足和通暢。

4結(jié)論

我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歸根結(jié)底是隨著地方政府舉債而產(chǎn)生的，其根本原因在于我國(guó)地方政府有限的財(cái)力與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈需要難以適應(yīng)。盡管地方政府債務(wù)資金能夠填補(bǔ)其資金缺口，加強(qiáng)其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力，也不可避免的帶來(lái)了諸如引發(fā)債務(wù)危機(jī)、加大金融風(fēng)險(xiǎn)、擠壓民生建設(shè)、依賴(lài)土地財(cái)政等負(fù)面問(wèn)題，需要各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)引起重視，想方設(shè)法采取合理適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行應(yīng)對(duì)。2014年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)正式發(fā)布，作為國(guó)務(wù)院對(duì)全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的第一次正式發(fā)文，充分宣告了我國(guó)基本建立了地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架。只要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的鑒定和監(jiān)管，加快政府行政管理體制的深入改革，建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范機(jī)制，把主動(dòng)減少、降低和被動(dòng)防范、應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，我們有理由相信我國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步縮小，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的程度將會(huì)進(jìn)一步減輕，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加合理健康。

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