宋芮

[摘要]依法行政，建立法治政府已成為當(dāng)今的時(shí)代主題。行政審批作為一種國(guó)家管理行政事務(wù)不可缺少的重要制度，對(duì)行政審批過(guò)程中的依法行政問(wèn)題的研究將十分必要。本文從行政審批的角度出發(fā)，圍繞行政審批產(chǎn)生與發(fā)展的過(guò)程，探討依法行政審批的現(xiàn)狀以及目前面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決措施，以期對(duì)依法行政在行政審批過(guò)程中的發(fā)展起到一定的推進(jìn)作用。

[關(guān)鍵詞]依法行政；行政審批；解決措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535087

1行政審批制度的產(chǎn)生及發(fā)展

11《行政許可法》實(shí)施前的行政審批制度

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國(guó)家壟斷和控制了幾乎所有關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資源和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)通過(guò)自上而下頒發(fā)計(jì)劃控制數(shù)字，自下而上編制和呈報(bào)計(jì)劃草案，自上而下批準(zhǔn)和下達(dá)計(jì)劃任務(wù)的方法實(shí)現(xiàn)管理。[1]此時(shí)國(guó)家主要通過(guò)行政指導(dǎo)和命令的方式參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制，行政審批只存在于極少數(shù)的部門和領(lǐng)域。中國(guó)的行政審批制度產(chǎn)生于改革開放之后（張康之，2003），但其中大部分審批事項(xiàng)屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留或變相存在[2]。改革開放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌催生了政府管理體制的變革，行政審批行為開始大量出現(xiàn)，行政審批制度得以建立。由于大量審批集中在市場(chǎng)有效活動(dòng)的空間和領(lǐng)域，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，以消滅市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)和自由為目的的審批管理制度與新的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生激烈碰撞，并日漸成為新體制建設(shè)的制度障礙，國(guó)內(nèi)亟須進(jìn)行行政審批制度的改革。自20世紀(jì)90年代后期，處在改革開放前沿的深圳、廈門等地率先開始了行政審批制度的改革。2001年9月國(guó)務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著行政審批制度的改革在全國(guó)拉開序幕。

12《行政許可法》的制定及其動(dòng)因

在改革的浪潮之下，我國(guó)的行政審批制度不斷完善，其中最突出的成果就是制定了《行政許可法》。2003年8月，《中華人民共和國(guó)行政許可法》正式出臺(tái)，它標(biāo)志著我國(guó)的行政審批制度改革邁入了實(shí)質(zhì)性的全面發(fā)展階段。作為一部以單行法典形式體現(xiàn)的規(guī)范政府行政審批制度的法律，《行政許可法》在我國(guó)法制史上具有重要的意義。

首先，《行政許可法》的出臺(tái)是多重因素綜合作用的結(jié)果。2001年12月，中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織的一員，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從此登上了國(guó)際舞臺(tái)。WTO至此成為相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)行政法治改革的主要外部動(dòng)力。WTO對(duì)我國(guó)的行政審批提出了要求，即審批項(xiàng)目的合理化、審批程序的透明化、審批手續(xù)的便民化以及審批效率的高效化。[3]為了與國(guó)際接軌，我國(guó)的行政審批制度亟須法律的強(qiáng)制性規(guī)范，這種現(xiàn)狀促進(jìn)了《行政許可法》的出臺(tái)。

其次，由行政審批帶來(lái)的政府部門設(shè)租、尋租的日益嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象也是推動(dòng)行政審批制度走向法制化的原因之一。

2行政審批的執(zhí)法困境

2004年7月1日《行政許可法》實(shí)施后，各省、各地區(qū)在審批項(xiàng)目的數(shù)量設(shè)定、審批程序的精簡(jiǎn)、審批條件的限定和審批效率的提高等方面都取得了突破。然而，執(zhí)法困境依然存在。

21法律條文不完善，缺乏具體的執(zhí)法依據(jù)

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，認(rèn)定其享有特定權(quán)利或自由所應(yīng)具備的條件或標(biāo)準(zhǔn)的行政程序行為。[4]單從定義來(lái)看，就能發(fā)現(xiàn)《行政許可法》對(duì)行政許可行為的定義過(guò)于抽象且寬泛，實(shí)踐中很多行政行為依據(jù)這一定義難以識(shí)別和判斷是否是行政許可的行為。具體而言，例如，《行政許可法》第12條第3項(xiàng)中的“提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)”，具體運(yùn)用到實(shí)際中時(shí)，究竟哪些職業(yè)和行業(yè)屬于這個(gè)范圍則不夠明確?！缎姓S可法》只是規(guī)范了行政許可某種行政行為，并沒(méi)有直接涉及行政許可項(xiàng)目的具體內(nèi)容，從而造成它的法律規(guī)制作用十分有限，且在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常面臨著被架空的危險(xiǎn)。[5]

22行政主體變相執(zhí)法，法律條文流于形式

《行政許可法》的制定與實(shí)施作為我國(guó)行政審批制度改革過(guò)程中的關(guān)鍵一步，其成效是萬(wàn)眾期待的。于是削減行政審批事項(xiàng)一時(shí)之間成為部門改革成效的重要指標(biāo)。在指標(biāo)的單一目標(biāo)激勵(lì)下，有的部門往往把那些尋租效果不大的行政審批項(xiàng)目先砍掉，而那些收費(fèi)多的行政審批項(xiàng)目，則以種種理由予以保留；有的則采取“抓大放小”“丟卒保車”的辦法，只減年檢、備案等事項(xiàng)；有的把需要取消的行政審批化整為零，以提高取消項(xiàng)目的比例。最終，行政審批制度改革不僅淪落為一場(chǎng)重?cái)?shù)量不重質(zhì)量的“數(shù)字游戲”，而且直接扭曲了行政審批制度改革的實(shí)際意義，變成了一種形式化改革模式。

23重審批輕監(jiān)管，缺乏法定的監(jiān)督主體

行政審批過(guò)于強(qiáng)調(diào)審批之前相對(duì)人是否符合法定條件的審查，審批事項(xiàng)是否合法，而忽略了通過(guò)審批之后對(duì)相對(duì)人行為的監(jiān)督管理。這種缺乏事后監(jiān)管的現(xiàn)象不利于及時(shí)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的違法行為進(jìn)行制止以避免其產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。同時(shí)，也不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)審批事項(xiàng)本身所存在的問(wèn)題。另外，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)察不利于行政主體規(guī)范自身的行為，進(jìn)而導(dǎo)致尋租現(xiàn)象的泛濫。

3健全依法行政審批的措施

要達(dá)到將法治貫穿于行政審批流程始終的目標(biāo)，無(wú)論是從立法上還是執(zhí)法上都需要繼續(xù)完善。

31完善立法，建立系統(tǒng)、具體的法律約束機(jī)制

《行政許可法》的很多規(guī)定中存在著大量不確定的法律概念，其含義都需要進(jìn)一步解釋。在行政審批制度改革過(guò)程中出現(xiàn)的行政許可法難以有效規(guī)制審批行為、大量行政審批從行政許可中分離出來(lái)、無(wú)行政許可設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)仍在不斷設(shè)定新的行政審批項(xiàng)目等現(xiàn)象的原因之一就在于，行政許可法的很多原則規(guī)定都缺少統(tǒng)一的、權(quán)威性的法律解釋。[6]如果能夠通過(guò)法律解釋明確行政許可法的含義與適用范圍，將行政審批行為統(tǒng)一到《行政許可法》的調(diào)整范圍，那么，行政審批項(xiàng)目清理中行政機(jī)關(guān)自說(shuō)自話以及行政規(guī)范性文件亂設(shè)行政審批的問(wèn)題，在很大程度上就能夠得到解決。因此，繼續(xù)完善《行政許可法》，將具體的行政審批事項(xiàng)分門別類，制定具體的審批標(biāo)準(zhǔn)和流程，細(xì)化法律條文將是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

32監(jiān)督執(zhí)法，建立強(qiáng)有力的法律保障行政許可法的貫徹實(shí)施

行政許可法的實(shí)施力度不夠也是目前審批混亂的癥結(jié)之所在。保障行政許可法的實(shí)施，就需要建立超越于行政審批機(jī)關(guān)的、權(quán)威的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有能力對(duì)設(shè)定行政審批項(xiàng)目的行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查、判斷，對(duì)于不符合行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，有能力督促設(shè)定機(jī)關(guān)糾正，對(duì)于設(shè)定機(jī)關(guān)拒絕糾正的，有權(quán)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院改變或者撤銷，并有權(quán)對(duì)拒不糾正違法行為的機(jī)關(guān)與主管人員實(shí)施法律制裁。

33創(chuàng)新立法，實(shí)現(xiàn)行政審批的高效、公正和廉潔

管理立法的創(chuàng)新對(duì)于革新行政審批、推動(dòng)政府傳統(tǒng)管理職能與管理方式的轉(zhuǎn)變十分重要。創(chuàng)新行政審批立法要求行政部門慎重設(shè)立行政審批事項(xiàng)，任何一項(xiàng)審批的設(shè)立都必須在嚴(yán)格的考察之后落實(shí)，且對(duì)于該項(xiàng)審批的標(biāo)準(zhǔn)與流程都有明確的規(guī)定；其次，要對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行歸類管理。能夠合并或者集中的審批事項(xiàng)就應(yīng)統(tǒng)一處理，一個(gè)部門可以解決的審批事項(xiàng)就應(yīng)集中在該部門審批，一個(gè)環(huán)節(jié)可以完成的事項(xiàng)不應(yīng)再設(shè)定多環(huán)節(jié)審批。此外，應(yīng)建立從申請(qǐng)審批到審批監(jiān)管整個(gè)流程的法治規(guī)范，從法定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理流程、審批時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、審批決定證件、聯(lián)系方式及訴求渠道、年檢要求、注意事項(xiàng)等內(nèi)容都做出明確的規(guī)定，確保行政審批執(zhí)行的高效、公正和廉潔。

4結(jié)論

行政審批與現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的管理息息相關(guān)，是保障和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。積極推進(jìn)行政審批制度的法治化發(fā)展是我國(guó)十多年來(lái)行政審批制度改革歷程中總結(jié)出的最好出路。本文通過(guò)總結(jié)行政審批法治化道路上遇到的困境提出了相應(yīng)的解決措施。在今后的研究中，面對(duì)不斷變化的時(shí)事還需要不斷的考察和總結(jié)，推動(dòng)我國(guó)的行政審批制度在不斷發(fā)展中更加科學(xué)、完善。

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