唐堅

[摘 要]新中國建立以來，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國的文化產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，越來越多的文化企業(yè)選擇橫向融合與縱向配置以追求規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。而當(dāng)前我國對文化產(chǎn)業(yè)采用的是分業(yè)橫向管理，隨著文化產(chǎn)業(yè)融合的逐步深入，這一規(guī)制體制已不能很好的支撐、促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至在一定程度上成為了產(chǎn)業(yè)升級的阻礙。本文分析了當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在的問題和不足，結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展趨勢，提出了政府規(guī)制重構(gòu)的思路，希望對政府規(guī)制的調(diào)整起到一定的啟發(fā)作用。

[關(guān)鍵詞]文化產(chǎn)業(yè)；融合；政府規(guī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.177

1 當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中普遍存在的問題

1.1 文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制不順

長期以來，我國政府對文化產(chǎn)業(yè)實行分業(yè)橫向管理，即在文化產(chǎn)業(yè)所涉及的每一個行業(yè)都設(shè)立相應(yīng)的政府管理機構(gòu)，且各行業(yè)的管理機關(guān)屬于平等關(guān)系，互不影響，互不干涉。這一管理辦法在計劃經(jīng)濟時期有效地保護了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展萌芽，促進了各行業(yè)的齊頭并進。但是，隨著文化產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，尤其是文化產(chǎn)業(yè)之間融合的逐步深化，繼續(xù)實行原有的橫向管理辦法則容易導(dǎo)致規(guī)制權(quán)劃分不清、政出多門等問題，給文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成阻礙。隨著全面改革開放局面的打開，越來越多的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，但當(dāng)前的管理體制未能作出及時的調(diào)整，管理僵硬、政企不分的問題時有發(fā)生。再有，我國文化產(chǎn)業(yè)各行各業(yè)都有不同的政府機構(gòu)在管理，且各政府機構(gòu)之間互不監(jiān)督，互不干涉，導(dǎo)致各機構(gòu)在管理過程中缺乏溝通，管理模式之間不免產(chǎn)生互相制約發(fā)展的策略。這種互相制約發(fā)展策略的制定在新興文化產(chǎn)業(yè)更為嚴重。

1.2 經(jīng)濟性規(guī)制過嚴而社會性規(guī)制缺失

目前，我國尚未在法律上明文規(guī)定在經(jīng)濟上應(yīng)當(dāng)如何管理文化產(chǎn)業(yè)，可以管理到哪種程度，因此在實際操作中往往存在著規(guī)制過嚴的問題。此外，不明晰的規(guī)定也在一定程度上導(dǎo)致了不公平問題的發(fā)生，政府在限制新興產(chǎn)業(yè)數(shù)量的同時，對于國家控股和非國家控股的文化企業(yè)并沒有一視同仁，這使得非國家控股的企業(yè)在一段時間內(nèi)很難發(fā)展起來。在社會性規(guī)制方面，由于發(fā)展時間長，管理體制較為完善，但是政府對經(jīng)濟性規(guī)制的傾向，使得社會性規(guī)制未能充分發(fā)揮其管理作用。

1.3 文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)不健全

法律是一國執(zhí)行某項措施最強力的手段，也是維持市場秩序的準繩。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷成熟，法律法規(guī)也被引入到對文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管中。就目前而言，我國已針對著作權(quán)、專利、廣告等制定了相應(yīng)的法律規(guī)范。但是，在實際應(yīng)用中，對于文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制還是以行政手段為主，很少以法律法規(guī)作為第一選項。另外，對于文化產(chǎn)業(yè)下屬的電視業(yè)、電影業(yè)、出版業(yè)、新聞業(yè)、印刷業(yè)等，尚未有成型法律出臺，在實踐中還是依照地方政府頒布的管理政策對其進行監(jiān)管，而這種管理政策很容易淪為“人治”的工具。

2 文化產(chǎn)業(yè)融合進程中政府規(guī)制重構(gòu)思路

2.1 推進文化體制改革

2.1.1 加快文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)企改制

加快國有文化單位的轉(zhuǎn)企改制，樹立文化市場的主體，成為文化機制改革的重點。在我國文化產(chǎn)業(yè)中，出版業(yè)、影視業(yè)等大部分都是實行國家經(jīng)營的政策，因而轉(zhuǎn)企改制政策要從這些企業(yè)開始實行。針對出版集團向企業(yè)轉(zhuǎn)型的改制，應(yīng)當(dāng)盡快實施集團資產(chǎn)評估，完成企業(yè)向股份制的改造；針對影視制作集團的改革，應(yīng)當(dāng)加快集團股份制的改造推進，進行優(yōu)勢整合，資源整合，積極引進合作伙伴，打造核心競爭力強、實力雄厚的影視帝國；針對演藝集團的整合，應(yīng)當(dāng)合理運用市場運營手段，合理安排集團的演藝資源，推進省直接領(lǐng)導(dǎo)的藝術(shù)院團向企業(yè)制度的改制，激勵普通文藝院團保持先進性。在企業(yè)改制的過程中，還要著重管理好黨報黨刊的體制改革以及廣播、電視節(jié)目的制作和播放分離的改革，推動電視劇、報刊的制作機構(gòu)融入市場，推進其企業(yè)化轉(zhuǎn)型。

2.1.2 國有文化資產(chǎn)管理體制升級

目前，國內(nèi)的文化領(lǐng)域的國有資產(chǎn)管理制度的建立正處在初級階段，各地方政府的管理方式各不相同。在我國某些發(fā)展速度較快的市政單位對其管轄的文化產(chǎn)業(yè)實行由政府出資來成立經(jīng)營文化企業(yè)的單位，扮演著廣播電視、新聞出版等文化單位的出資人職責(zé)，同時也享有出資人權(quán)益，有監(jiān)管所屬國有的文化資產(chǎn)、審定重大的融投資計劃項目、調(diào)控文化企業(yè)投資方向、考核目標完成情況的責(zé)任。我國經(jīng)濟中心上海則實行由上海的宣傳部、發(fā)改委、財政局、國資委等關(guān)乎發(fā)展的政府部門來共同成立一個管理文化產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子，并組建相應(yīng)的管理機構(gòu)，負責(zé)對上海市的文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況進行監(jiān)督，主要是對上海市文化產(chǎn)業(yè)的商業(yè)性也就是其承擔(dān)的創(chuàng)造價值的角色進行監(jiān)督和管理。從上海市、重慶市和深圳市實行的政策來看，要保證文化產(chǎn)業(yè)能健康且快速實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，必須保證國家對文化產(chǎn)業(yè)實行的管理政策有好的方向。首先，根據(jù)文化事業(yè)的類別及屬性，政府對國內(nèi)文化資產(chǎn)實行分離處理，將經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩種國有資產(chǎn)分別歸入經(jīng)營性和非經(jīng)營性管理體系中，規(guī)劃出相應(yīng)的文化管理體制。為了更好地促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須將經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩種管理體系徹底分清，對其實行政治經(jīng)濟分開管理的方法，構(gòu)建政府—企業(yè)—資產(chǎn)三級管理的機制。其次，政府設(shè)置代理機構(gòu)，用來代表政府處理文化企業(yè)國有資產(chǎn)的工作，對資產(chǎn)的運用進行監(jiān)控和審查。如代理機構(gòu)對重要的文化企業(yè)的分立、合并，資產(chǎn)的使用方向、產(chǎn)權(quán)的變更，重大項目的實施效果都有審查的義務(wù)和權(quán)利。再次，為完善管理體制應(yīng)當(dāng)設(shè)置具有出資人功能的機構(gòu)，不僅可以使用出資人的權(quán)利，也同時承擔(dān)著對資產(chǎn)的監(jiān)管等責(zé)任，來確保資產(chǎn)的安全、完整、增長。對于我國文化產(chǎn)業(yè)下的各企業(yè)的管理人員，其工資水平可以由上述具有出資人功能的機構(gòu)來決定，包括該企業(yè)的各種考核制度等都由上述機構(gòu)來制定。最后，明確企業(yè)經(jīng)營中的責(zé)任，采取文化企業(yè)責(zé)任制，賦予國有文化企業(yè)的負責(zé)人資產(chǎn)代表經(jīng)營權(quán)，同時也要承擔(dān)國有資產(chǎn)的運營、保值、增長等具體責(zé)任。

2.2 放松經(jīng)濟性規(guī)制

2.2.1 促進文化資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代理制度發(fā)展

首先，要推進文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的法制化進程。近年來，針對原有政府管理中的普遍存在的“越權(quán)”和“缺位”問題，逐步發(fā)展形成了一種分類管理的文化行政管理方式，即根據(jù)外部性的不同，將文化資產(chǎn)分為可經(jīng)營性的和不可經(jīng)營性的資產(chǎn)。在實踐進程中，由于缺少法律制度的支撐，這種新型管理模式在進行漸進性的改革的過程中存在不徹底性，導(dǎo)致其執(zhí)行效果不佳，尤其在經(jīng)營性的文化資產(chǎn)的管理中仍然透露出原有的行政管理的陰影。針對這樣的現(xiàn)象，一方面要通過設(shè)置文化國資委機構(gòu)，以確保分離出規(guī)制機構(gòu)中的非規(guī)制職能，使規(guī)制機構(gòu)獨立出來；另一方面要為規(guī)制行為提供法制保障，尤其是要盡快出臺《出版法》、《廣播電視法》等法律來代替政府部門的規(guī)章制度，避免由于法律缺失、政策泛濫，而導(dǎo)致政府規(guī)制行為的失效。規(guī)制要提高透明度、預(yù)見性和穩(wěn)定性，法律規(guī)制要經(jīng)過法定程序來確立，及時向社會公示，提高政策在制定與執(zhí)行時的透明度，使文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制的確立提到法制化的進程。

其次，將公共管理職能與出資人職能分開。地方政府設(shè)立的文化國資委等機構(gòu)普遍具有定位不清的問題，它不僅是文化資產(chǎn)的監(jiān)查者同時也是出資方，既是公共管理者又是產(chǎn)權(quán)監(jiān)管者。根據(jù)國內(nèi)外文化資產(chǎn)管理經(jīng)驗，在調(diào)整國有文化事業(yè)管理時，應(yīng)當(dāng)把資產(chǎn)的管理與公共管理分離，才能為促進國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益增長打好基礎(chǔ)。文化國資委應(yīng)定位為管理部門，并向出資方、管理方的方向轉(zhuǎn)型：一方面，文化國資委不能被當(dāng)作政府宣傳部的管理工具，也不能被當(dāng)成貫徹執(zhí)行政府的政策指令的“漏斗”，應(yīng)當(dāng)給予文化國資委獨立的經(jīng)濟管理和處理文化資產(chǎn)的權(quán)利；另一方面，文化國資委應(yīng)使出資人與所管理企業(yè)各司其職、界定明確，合理運用法律和經(jīng)濟手段進行管理，避免行政干涉，從而實現(xiàn)出資人與公共管理職能分開，實現(xiàn)行政與文化企業(yè)、文化資產(chǎn)分離。

再次，完善產(chǎn)權(quán)管理制度。文化事業(yè)改革需要逐步改善國有文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理制度，完善產(chǎn)權(quán)的委托代理制度，尤其是市場化委托代理管理制度應(yīng)當(dāng)建立在市場契約制度的基礎(chǔ)上，而不能依靠組織規(guī)范和行政干涉。文化國資委作為監(jiān)察人和出資者，可委任或委托符合條件的特定的自然人成為出資者代表行使文化企業(yè)的股東權(quán)利，特定自然人參與企業(yè)內(nèi)部管理活動，代表出資人施行經(jīng)營、監(jiān)察職責(zé)。對于那些國有控股即國有資產(chǎn)占總資產(chǎn)的大部分的企業(yè)，我們則實行董事對原領(lǐng)導(dǎo)班子進行制衡的方式來管理，制定相關(guān)管理制度，應(yīng)用文化出資者的職能沒有特殊性，但在國際文化的安全和文化的意識形態(tài)等重大問題上擁有一票否決的權(quán)利。通過合理有效的產(chǎn)權(quán)代理管理制度，可以使政府的導(dǎo)向和規(guī)制得到實現(xiàn)，不得用行政手法和組織規(guī)范進行干預(yù)。

2.2.2 開拓多元化的文化投融資渠道

放寬規(guī)制、建立多元化的文化投資融資渠道，根本上是要調(diào)整文化所有制結(jié)構(gòu)。第一，開展國有文化財產(chǎn)公有制，開拓多樣化形式。文化產(chǎn)業(yè)不同于物質(zhì)產(chǎn)業(yè)，具有意識形態(tài)的特征，我們可以抓住其這個特點，在遵守國家法規(guī)的前提下，來制定出更有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理模式。公益性非經(jīng)營性的文化單位應(yīng)探索新的經(jīng)營方式、不斷嘗試新的管理方法，堅持單位的公益服務(wù)性，使其適應(yīng)經(jīng)濟大環(huán)境；小型公益性文化企業(yè)可以以產(chǎn)業(yè)探索為主，嘗試將文化的“受益人”轉(zhuǎn)變成“投入者”。對于可經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)采用混合經(jīng)營的管理模式，努力提高其管理效率，實現(xiàn)其經(jīng)濟效益。第二，支持并鼓勵文化產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，實現(xiàn)多元所有制結(jié)構(gòu)，進而改變單一的國家專權(quán)文化管理模式，同意并支持營利性文化生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)為代表的企業(yè)多種形式所有制的發(fā)展，逐步構(gòu)建一個公有制占主要地位，政府協(xié)同社會和個人一同構(gòu)成的多樣經(jīng)濟成分、多元經(jīng)營方式、多層次、多渠道、多種文化體制并駕齊驅(qū)的新格局。第三，公有制仍是文化單位的主體，這里的主體地位并不是指在數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢，而應(yīng)表現(xiàn)在質(zhì)量上的領(lǐng)袖作用。公有制文化企業(yè)特別是國家占主導(dǎo)地位的企業(yè)，需通過改善自身品質(zhì)，加強自身控制力、經(jīng)濟競爭力和行業(yè)影響力，以更好地穩(wěn)固自身主體地位，充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，促進國家文化軟實力的提升。

2.3 強化社會性規(guī)制

2.3.1 加大對中外文化產(chǎn)業(yè)融合的監(jiān)管力度

文化產(chǎn)業(yè)融合的背景下自然會發(fā)生中外文化互動，一方面，我國文化企業(yè)、事業(yè)單位可以學(xué)習(xí)外國文化運營的先進經(jīng)驗，促進我國文化市場的跨越式發(fā)展，另一方面，部分專權(quán)、強權(quán)的西方國家利用其政治、軍事、經(jīng)濟、科技的優(yōu)勢，強制銷售其文化產(chǎn)品，侵蝕著我國的民族文化，因此，文化企業(yè)在融合吸收的過程中要提高警惕，吸收其長處，轉(zhuǎn)化成自身能力。在這一過程中，中華人民共和國國家新聞出版廣電總局要明晰審查標準，加大監(jiān)管力度，把好文化引入的第一關(guān)；地方政府的文化產(chǎn)業(yè)管理部門則應(yīng)做好對管轄地區(qū)文化企業(yè)引導(dǎo)與教育的工作，充分發(fā)揮社會性規(guī)制的作用，引導(dǎo)和限制文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，鼓勵企業(yè)巧妙運用科技手段，提高文化產(chǎn)品的創(chuàng)新性。當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)侵權(quán)問題時，要綜合運用經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制打擊盜版行為，凈化文化市場，使文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2.3.2 制定內(nèi)容管理流程

對文化產(chǎn)品在內(nèi)容管理上，可采取事前審查、事后追懲和備案相結(jié)合的管理流程，以確保內(nèi)容合法性。首先，事前審查。事前審查是指文化產(chǎn)品在出品前，應(yīng)由國家相關(guān)行政部門對其內(nèi)容進行管理審批。如對電影影片的發(fā)行，對其制作時的攝影制作、發(fā)行、影院中放映、外籍影片的進口、國內(nèi)影片的出口均需向國家新聞出版廣電總局的電影審查審批機構(gòu)申報，使其對電影內(nèi)容是否合格進行審核批準。例如，我們想播放外國電視臺的電視節(jié)目，播放機構(gòu)必須向我國廣電總局提出申請，由其對該節(jié)目進行審核，審核通過后才能順利播放，不通過則不能播放。其次，事后追懲。事后追懲指的是文化產(chǎn)品在出品前，未能通過政府設(shè)立的管理部門對其內(nèi)容的審查，作品的內(nèi)容涉及法律、法規(guī)命令禁止出現(xiàn)的內(nèi)容，文化產(chǎn)品出現(xiàn)以上情況時，依照法律對當(dāng)事人追究刑事或行政責(zé)任。采取這種方式進行管理的文化行業(yè)主要有：出版業(yè)、印刷業(yè)、藝術(shù)表演團體等。出版單位（包括音像制品的出版單位）采取編輯責(zé)任制，避免出版物或音像制品的內(nèi)容違反國家法律規(guī)范的規(guī)定。最后，做好備案。備案就是要求當(dāng)事人在進行文化產(chǎn)品制作的準備工作前，要做好相關(guān)計劃，把計劃和所需題材向政府設(shè)立的行政部門備案。

2.4 完善文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系

2.4.1 健全文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)體系

在第十七次全國人民代表大會上，提出要不斷推進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這對于我國文化產(chǎn)業(yè)來說是一個建立完善對應(yīng)法規(guī)的一個機遇，通過不斷地完善文化法律體系、規(guī)范執(zhí)法行為和增設(shè)法律監(jiān)察，有助于理順政府在文化企事業(yè)單位中的權(quán)利義務(wù)，使文化工作者能更積極地工作和創(chuàng)新，為文化產(chǎn)業(yè)的繁榮昌盛提供良性的發(fā)展環(huán)境。根據(jù)發(fā)達國家的文化法律體系及內(nèi)容規(guī)制，以及我國文化體制改革的要求和趨勢，可以推斷出構(gòu)建文化法律體系的最重要的目標是內(nèi)容規(guī)制的完善。即以《新聞法》《廣播電視法》《出版法》等具體針對性法規(guī)為中心，用《報紙管理暫行規(guī)定》《廣播電視管理條例》《出版管理條例》等作為行政法規(guī)的支撐，將地方行政法規(guī)、部門行政規(guī)章作為法規(guī)體系的內(nèi)容補充。加快《新聞法》《廣播電視法》等專業(yè)法律的制定進度和執(zhí)行力度，為文化內(nèi)容規(guī)制的完善打好基礎(chǔ)。

2.4.2 強化知識產(chǎn)權(quán)保護

首先，加強對知識產(chǎn)權(quán)的價值重視程度。知識產(chǎn)權(quán)的保護能夠通過提高企業(yè)的壟斷利潤，進而鼓勵創(chuàng)新。文化企業(yè)在通過對創(chuàng)意的表現(xiàn)過程中改造文化資源，因而可以極大地增加文化產(chǎn)品的市場競爭力和附加值。其次，要明確文化創(chuàng)意與文化資源的分別。文化資源很難體現(xiàn)出顯著的資源稀缺性，它雖然有產(chǎn)權(quán)歸屬，但產(chǎn)權(quán)歸屬不能代表完全的文化資源。以好萊塢的動畫片《功夫熊貓》為例，功夫和熊貓作為文化資源來講，其產(chǎn)權(quán)歸屬是屬于中國的，但這種產(chǎn)權(quán)歸屬不能構(gòu)成法律上的知識產(chǎn)權(quán)。在文化產(chǎn)業(yè)中，一個創(chuàng)造性的理念如果不能轉(zhuǎn)換成知識產(chǎn)權(quán)，也就不能使創(chuàng)新理念向產(chǎn)業(yè)化飛躍。再次，從宏觀角度進行立法保護。知識產(chǎn)權(quán)的維護必須由國家設(shè)立法律、加強執(zhí)法力度，保護原創(chuàng)作品。根據(jù)適度原則，原創(chuàng)作品在一定階段后可以讓其進步成果由社會共享。最后，企業(yè)自身始終保持先進性。一方面文化企業(yè)應(yīng)積極開拓進取，通過創(chuàng)新的方法來整合文化資源、文化要素，研究新的作品，申請知識產(chǎn)權(quán)；而另一方面企業(yè)更應(yīng)該主動向?qū)＠陥蟛块T注冊登記相關(guān)文化商品的商標、專利，主動維護自身的合法權(quán)益，以避免被對手搶先注冊。

3 結(jié) 論

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況關(guān)乎國家軟實力和國際影響力，必須引起充分的重視。在產(chǎn)業(yè)融合的背景下，文化市場的主體行為更為復(fù)雜，政府相關(guān)管理部門要理順管理體制，綜合利用經(jīng)濟、法律、行政手段，構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)制體系，促進文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

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