朱文靜

摘要：信訪(fǎng)制度就是信訪(fǎng)人向國(guó)家機(jī)關(guān)提出信訪(fǎng)事項(xiàng)的過(guò)程，調(diào)整信訪(fǎng)活動(dòng)的各個(gè)參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一系列規(guī)則、程式的統(tǒng)稱(chēng)。它是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。本文通過(guò)評(píng)析《信訪(fǎng)條例》和現(xiàn)實(shí)中信訪(fǎng)存在的問(wèn)題來(lái)介紹我國(guó)的信訪(fǎng)現(xiàn)狀，以期完善轉(zhuǎn)型時(shí)期的信訪(fǎng)制度和措施。

關(guān)鍵詞：信訪(fǎng)條例；信訪(fǎng)制度；完善

從當(dāng)前的信訪(fǎng)制度來(lái)看，信訪(fǎng)設(shè)置是一個(gè)機(jī)構(gòu)、條塊分割、歸口不一的多元組織體系。我國(guó)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂冗雜，從中央地方的各級(jí)政府、人大、常委、檢察院、法院和相關(guān)的職能部門(mén)都設(shè)置信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部還設(shè)立專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)部門(mén)，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行工作和解決信訪(fǎng)人的問(wèn)題。

一、對(duì)修訂的《信訪(fǎng)條例》的簡(jiǎn)析

1995年國(guó)務(wù)院制定的《信訪(fǎng)條例》為了應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的信訪(fǎng)突出問(wèn)題。近年來(lái)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種矛盾糾紛日益頻發(fā)，信訪(fǎng)案件居高不下，因此國(guó)務(wù)院在2005年修改了《信訪(fǎng)條例》。

《信訪(fǎng)條例》第一條是強(qiáng)調(diào)制定該條例的宗旨，維護(hù)各級(jí)人民政府與人民群眾的密切聯(lián)系，力圖保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪(fǎng)秩序?？梢钥闯觥缎旁L(fǎng)條例》制定修改是出于一個(gè)立法目的，即保持加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系，了解重視社情民意。第三條規(guī)即任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪(fǎng)人?？梢?jiàn)國(guó)家重視信訪(fǎng)人的合法權(quán)利，符合立法目的的初衷。信訪(fǎng)是人民群眾參與政治，利益表達(dá)的制度性方式，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人合法經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的手段和方式。通過(guò)群眾反映這回問(wèn)題，政府在調(diào)查之后給予解決，體現(xiàn)黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

《信訪(fǎng)條例》第六條、第七條是規(guī)定信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，把信訪(fǎng)工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系這一點(diǎn)相比之前的條文有了很大程度地進(jìn)步。第五條規(guī)定行政負(fù)責(zé)人坐鎮(zhèn)信訪(fǎng)接待日，督促有關(guān)部門(mén)對(duì)信訪(fǎng)人的責(zé)任，不能推誘塞責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政過(guò)錯(cuò)，對(duì)違法違紀(jì)人員、事件予以追究責(zé)任。強(qiáng)化工作責(zé)任制，并將其納入考核機(jī)制，有利于各級(jí)政府負(fù)責(zé)人和工作人員高度重視信訪(fǎng)工作，堅(jiān)決克服工作中的推誘扯皮，及時(shí)解決矛盾，切實(shí)將矛盾解決在基層。

《信訪(fǎng)條例》第十一條修改后也拓寬了信訪(fǎng)的渠道，是電子政務(wù)在信訪(fǎng)制度的具體體現(xiàn)。同時(shí)為信訪(fǎng)當(dāng)事人提供方便快捷的信訪(fǎng)途徑，降低了信訪(fǎng)人的費(fèi)用與時(shí)間成本，節(jié)約了政府的管理成本，提高了執(zhí)政能力。打破時(shí)空和行政組織部門(mén)層級(jí)限制，及時(shí)傳達(dá)政府對(duì)民意的回應(yīng)，避免信訪(fǎng)當(dāng)事人長(zhǎng)時(shí)奔波，信訪(fǎng)事項(xiàng)在部門(mén)之間來(lái)回批轉(zhuǎn)，效率低、矛盾積壓而引起政府與群眾的對(duì)立，體現(xiàn)立法初衷。

《信訪(fǎng)條例》第十四條是對(duì)信訪(fǎng)非司法途徑的明確，是一種補(bǔ)充救濟(jì)的制度，對(duì)于應(yīng)當(dāng)依法由司法機(jī)關(guān)管轄的事，交由司法機(jī)關(guān)處理。這樣糾正過(guò)去行政部門(mén)參與大量涉法信訪(fǎng)，造成對(duì)司法權(quán)浸蝕的現(xiàn)象。規(guī)定明確了信訪(fǎng)救濟(jì)司法救濟(jì)的界限，消除兩者之間的沖突，完善國(guó)家解決糾紛機(jī)制，保障了司法權(quán)威。

二、當(dāng)前我國(guó)信訪(fǎng)制度的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，上訪(fǎng)數(shù)量日益增加，出現(xiàn)了信訪(fǎng)洪峰的現(xiàn)象?！缎旁L(fǎng)條例》的修改也是基于這個(gè)原因。從信訪(fǎng)的類(lèi)型和方式來(lái)看，集體上訪(fǎng)、重復(fù)上訪(fǎng)的案件數(shù)量明顯呈上升的趨勢(shì)，跨地區(qū)聯(lián)合上訪(fǎng)、組織化趨勢(shì)增強(qiáng)；在信訪(fǎng)的過(guò)程中，攔截公車(chē)、沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻礙交通的情形時(shí)有發(fā)生，情況不容忽視。當(dāng)前很多省市都派信訪(fǎng)干部到北京值班，尤其是北京有重要會(huì)議或者重要的活動(dòng)時(shí)，各省市派駐北京的值班人員甚至比上訪(fǎng)的群眾還要多。信訪(fǎng)人把國(guó)家機(jī)關(guān)門(mén)口堵截得水泄不通，信訪(fǎng)干部采用盯人的戰(zhàn)術(shù)，見(jiàn)到本地上訪(fǎng)的人就拉走，出現(xiàn)了“上訪(fǎng)難，難于上青天”的抱怨。這種方式嚴(yán)重?fù)p害信訪(fǎng)人正常信訪(fǎng)的合法權(quán)益，助長(zhǎng)了虛假之風(fēng)；容易滋生腐敗，利用不正當(dāng)?shù)姆绞奖M力降低本地信訪(fǎng)的人數(shù)，以提高自己的政績(jī)，還造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和人力的浪費(fèi)，完全違背法律賦予他們的職權(quán)和履行的職責(zé)，考核并不是以工作的成績(jī)，而是這種非正當(dāng)?shù)耐緩健?/p>

與此同時(shí)，花錢(qián)買(mǎi)平安的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。在上百萬(wàn)的信訪(fǎng)案件中，不乏很多信訪(fǎng)人是走投無(wú)路，有明顯冤情的人民群眾，但也有順?biāo)~(yú)、無(wú)理的信訪(fǎng)人。他們采取各種方式死纏爛打、利用政府想花錢(qián)買(mǎi)平安的理念，一次次從極端的信訪(fǎng)方式中撈取好處。一方面刺激了上訪(fǎng)人的胃口，卻沒(méi)有買(mǎi)來(lái)平安，對(duì)采取正常程序上訪(fǎng)的人員是不合理的對(duì)待；另一方面，也引發(fā)其他無(wú)理信訪(fǎng)人的模仿，加大信訪(fǎng)工作的難度。

現(xiàn)實(shí)中的信訪(fǎng)的運(yùn)行并沒(méi)有遵守立法明文規(guī)定，還存在其他體制內(nèi)部的問(wèn)題。從中央到地方，黨委、人大、政府以及司法機(jī)關(guān)等相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置冗雜不合理，大量工作人員閑置，對(duì)國(guó)家資源是一種極大地浪費(fèi)。每年解決的信訪(fǎng)案件只是總案件中很小一個(gè)部分，信訪(fǎng)程序的確實(shí)也是其機(jī)制的一個(gè)問(wèn)題，導(dǎo)致立案不規(guī)范、終結(jié)機(jī)制不徹底、矛盾日益加深等等。

三、現(xiàn)狀與《信訪(fǎng)條例》的差異分析

現(xiàn)行的信訪(fǎng)制度借助于行政權(quán)威，承擔(dān)著越來(lái)越重的公民救濟(jì)權(quán)利，有著“信訪(fǎng)不信法”的說(shuō)法，這是一種司法機(jī)制不完善的表現(xiàn)，不利于司法權(quán)威的建立形成。雖然信訪(fǎng)制度的存在，幫助許多投訴無(wú)門(mén)的群眾保護(hù)了權(quán)益，但是應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，司法救濟(jì)才是公民權(quán)利救濟(jì)最重要的形式，信訪(fǎng)作為行政救濟(jì)之一，只是正常司法救濟(jì)的補(bǔ)充，以行政手段代替司法的終局裁決，筆者認(rèn)為這都是對(duì)司法權(quán)威的弱化。

《信訪(fǎng)條例》是信訪(fǎng)制度的指明燈，如果得以貫徹實(shí)施會(huì)很大程度上緩解信訪(fǎng)居高不下的數(shù)量，但其本身的規(guī)定也必然帶來(lái)負(fù)面的影響?！缎旁L(fǎng)條例》將信訪(fǎng)工作納入考核機(jī)制中，建立信訪(fǎng)工作負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)工作人員的工作責(zé)任心和積極地態(tài)度，但實(shí)際上也成為地方信訪(fǎng)人員壓制信訪(fǎng)數(shù)量，標(biāo)榜當(dāng)?shù)卣?jī)的推動(dòng)力。利益的誘惑和官位的升遷都成為基層政府與信訪(fǎng)人矛盾沖突形成的原因，所以越級(jí)上訪(fǎng)成為主流。規(guī)定堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題，也使得信訪(fǎng)解決在基層，加重了地方與信訪(fǎng)人的矛盾?！缎旁L(fǎng)條例》第十四條的規(guī)定糾正過(guò)去行政部門(mén)參與大量涉法信訪(fǎng)，造成對(duì)司法權(quán)浸蝕的現(xiàn)象。新條例在一定程度上尊重了司法權(quán)威，但是在法律上，提起訴訟、行政復(fù)議本來(lái)就是當(dāng)事人的權(quán)利，因此，并不存在“應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決”的事項(xiàng)。既未提起訴訟，也未提起行政復(fù)議，卻提出信訪(fǎng)申請(qǐng)，那該如何解決呢？信訪(fǎng)與司法救濟(jì)的界限不明確。

四、結(jié)束語(yǔ)

信訪(fǎng)制度相較于司法救濟(jì)，雖然缺乏程序性和確定性，有很強(qiáng)的人治色彩，影響司法獨(dú)立，缺乏專(zhuān)業(yè)的人員素質(zhì)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但是其制度本身可以節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，更容易讓人們?cè)谛睦锷辖邮堋Ｍ瑫r(shí)信訪(fǎng)中可以廣泛運(yùn)用調(diào)解制度，符合現(xiàn)有的公民的意識(shí)思想，因此筆者反對(duì)有的學(xué)者提出的取消信訪(fǎng)制度的學(xué)說(shuō)，建議可以根據(jù)信訪(fǎng)制度出現(xiàn)的弊端采取一些切實(shí)有效地措施，例如建立一些獨(dú)立的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，將信訪(fǎng)納入憲法的框架；轉(zhuǎn)變信訪(fǎng)的職能；增強(qiáng)信訪(fǎng)受理人員的法律素質(zhì)，聘請(qǐng)一些公職律師，加強(qiáng)信訪(fǎng)隊(duì)伍的法律化等等。（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

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