承擔監(jiān)管責任的彩票處力量有限，而且工作人員還要按照規(guī)定輪崗，一個處級單位想實現(xiàn)對整個行業(yè)發(fā)展的指導監(jiān)管，很難做到。而兩彩中心的上級主管部門民政部和國家體育總局，更是難言自我監(jiān)管。

中國彩票事業(yè)已啟動20多年，發(fā)行規(guī)模累計達1.7萬億元，但彩票資金的使用并不透明。

6月25日，審計署發(fā)布2015年第四號公告稱，抽查2012年至2014年18省彩票資金共658億元，占同期全國彩票資金的18.02%。

審計查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

擠占挪用普遍

此次審計的重點即發(fā)行費、公益金使用情況。審計發(fā)現(xiàn)，59個單位未按規(guī)定集中采購、公開招標采購或超標準采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù)等71億元。而這主要涉及彩票發(fā)行費問題。

一位彩票業(yè)內(nèi)人士表示，能拿到資質(zhì)進行印刷彩票、技術(shù)開發(fā)等，就等于拿到金餑餑，這是一本萬利的生意。這些環(huán)節(jié)時有尋租行為發(fā)生，此前國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙這一環(huán)節(jié)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價采購，最終被查。

此外，審計發(fā)現(xiàn)有43億元彩票資金被虛報套取、擠占挪用，其中被擠占挪用至相關(guān)單位進行平衡一般預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補工作經(jīng)費、違規(guī)對外投資的達到33億元。審計還發(fā)現(xiàn)，有36億元彩票資金違規(guī)購建樓堂館所、發(fā)放津貼補貼等，其中，中央八項規(guī)定出臺之后的問題金額4.01億元。

一方面是挪用亂用，另一方面大量彩票資金趴在賬上“睡大覺”。審計發(fā)現(xiàn)，彩票公益金、發(fā)行費的閑置問題嚴重，此次被審計資金中有205億元彩票資金結(jié)存在財政部門、彩票公益金使用單位等超過一年以上未使用;有34個彩票公益金資助項目因決策失誤等原因建成后長期閑置或未能正常使用，涉及金額近3億元。

這其中也不免產(chǎn)生權(quán)錢交易，滋生腐敗。此次審計發(fā)現(xiàn)，部分單位和個人違規(guī)牟取不正當利益，審計署已向有關(guān)部門移送違法違紀問題線索90起。

近期彩票系統(tǒng)已有不少官員落馬，例如新疆福彩中心前主任尹明奎、湖北省福彩中心襄陽管理站原主任秦懷國等。

違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)售彩

此次審計發(fā)現(xiàn)，17個省未經(jīng)財政部批準，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497億元。向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財政資金支付3億元。

據(jù)了解，彩票網(wǎng)站一般都是跟市一級的彩票中心合作，彩票中心負責出票，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺的渠道進行銷售，彩票網(wǎng)站會從15%的發(fā)行費中獲得一定的傭金。部分地方彩票中心迫于彩票銷售業(yè)績壓力，也會傾向于和彩票網(wǎng)站合作。這中間就出現(xiàn)了有地方政府挪用公益金來補網(wǎng)站傭金的現(xiàn)象。

上海一家互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站市場負責人表示，現(xiàn)在更多的人選擇網(wǎng)上購彩，一個上海彩民在互聯(lián)網(wǎng)上買的彩票可能是從偏遠的新疆、甘肅等地方出的票，而這意味著新疆、甘肅就賺了公益金，也算是一種侵占了地方的公益金等收入。如果上海想再把這部分票源吸引回來，可能就要多給互聯(lián)網(wǎng)公司幾個點的傭金?！斑@中間就出現(xiàn)有些地市可能就動了公益金那部分錢，違法了”。

據(jù)了解，實體投注店一般可以拿到7個點到8個點不等的傭金。而網(wǎng)站能拿到多少傭金要看其議價能力，以及地方彩票中心對于銷量壓力的迫切程度，“十到十二三個點不等，競彩和高頻彩的返點會高一點?！币晃换ヂ?lián)網(wǎng)彩票業(yè)內(nèi)人士表示。

違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的問題不止這些，由于監(jiān)管手段沒有跟上，網(wǎng)絡(luò)售彩平臺“吃票”等負面風險引人擔憂。

所謂“吃票”相當于做“私莊”，彩民在彩票網(wǎng)站下注付款后，其實并沒從出票機構(gòu)出票，網(wǎng)站賭彩民不中，畢竟中獎的概率并不大，這樣彩金就歸網(wǎng)站所有。上述互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)內(nèi)人士介紹，對于大樂透、雙色球這種樂透型的彩票，網(wǎng)站會選擇出票。

但是對于競彩、高頻彩這樣賠付壓力不大的彩種，它們會做“私莊”，接受彩民下單卻不出票，“絕大部分情況肯定是穩(wěn)賺不賠，比掙十來點的傭金強得多”。

多重難題待解

審計署社保審計司主要負責人表示，彩票行業(yè)監(jiān)督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等是導致上述問題的重要原因。

陳海平表示，彩票業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，年年高速增長，規(guī)模非常巨大，已經(jīng)形成一個有幾十萬從業(yè)人員的產(chǎn)業(yè)鏈，跟當時制定彩票管理條例已經(jīng)不是一個數(shù)量級。而作為目前左右彩票行業(yè)發(fā)展的最高法規(guī)，彩票管理條例對彩票行業(yè)的發(fā)展沒有完全涵蓋，所以出問題是必然的。

雖然業(yè)界對于出臺更高級別的《彩票法》一直不斷呼吁，但是實際中立法仍毫無進展。

提高監(jiān)管層級也是當務(wù)之急。財政部作為執(zhí)行監(jiān)管部門，實際承擔監(jiān)管責任的是財政部綜合司彩票處，“彩票處里面只有幾個人，力量有限，而且工作人員還要按照規(guī)定輪崗，一個處級單位想實現(xiàn)對整個行業(yè)發(fā)展的指導監(jiān)管，很難做到。”陳海平表示。而兩彩中心的上級主管部門民政部和國家體育總局，更是難言自我監(jiān)管。

2014年全國“兩會”上，全國政協(xié)委員、海南省儋州市副市長鄭鋼提交的議案中建議，成立國家彩票監(jiān)管委員會，作為唯一的彩票監(jiān)管主體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各省區(qū)彩票監(jiān)管委員會，逐步擺脫與地方政府相關(guān)部門的聯(lián)系與依賴，真正構(gòu)建起市場化、企業(yè)化運作模式下的一體化彩票發(fā)行運營體制。他還建議合并彩票發(fā)行運營機構(gòu)，組建國家彩票公司，統(tǒng)一發(fā)行運營，真正實現(xiàn)管辦分離和相互制約。

在當前的情況下，牌照制度被認為是一個可行選擇。陳海平表示，可以弄牌照，必須三五年后進行審查，前期的限制必須做到，做不到就走人，這樣商家參與就必須考慮投入的成本。

牌照制度并非萬能。一位前市級體彩中心人士稱，互聯(lián)網(wǎng)彩票其實是改變了現(xiàn)行彩票的發(fā)行模式，現(xiàn)行的彩票發(fā)行方式就是以省為單位，省內(nèi)投注，省內(nèi)出票，省內(nèi)兌獎。

就算是全國盤的大樂透、雙色球，在哪個省份買了就得去哪個省份兌獎，因為票是在那里出的?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票就是沖破了地域限制，可以省外投注省內(nèi)兌獎了，這是一個根本性問題，違背了現(xiàn)行彩票規(guī)范。

他認為，想解決這個問題得現(xiàn)在的彩票發(fā)行方式推倒重來，成立國家級的彩票公司統(tǒng)籌規(guī)劃，不再地方各自為政，否則即使再開售還是會產(chǎn)生問題的。

（《財新周刊》2015年第25期）