張彰

[摘要]公民參與是現(xiàn)代國家公共機構(gòu)決策過程的核心概念之一，是憲法基本權(quán)利保障原則和民主原則的基本要求，不僅關(guān)系到我國政府決策是否能科學(xué)、是否民主，是否被公民所接受，更關(guān)系到我國公民權(quán)利的使用情況，甚至關(guān)系到我國的民主進程。但在當(dāng)前政治、經(jīng)濟等處在轉(zhuǎn)型期的我國來說，其表現(xiàn)卻不容樂觀，這不僅損害了公民參與政府決策的權(quán)利，同時也放縱了政府權(quán)力的擴張與濫用，更加阻礙了我國各級政府，尤其是地方政府決策的科學(xué)性、民主性及合法性。

[關(guān)鍵詞]地方政府；決策；公民參與

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.119

1 政府決策過程中公民參與的背景及條件

1.1 經(jīng)濟方面

改革開放以來至今，我國的經(jīng)濟取得了長遠的發(fā)展，這不僅增加了我國居民的收入，提高了生活水平，更喚起了我國公眾參與政府決策的意識與決心。經(jīng)濟的發(fā)展為我國民眾參與政府決策提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

1.2 政治方面

改革開放，不僅是經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，也是我國政治健康發(fā)展的關(guān)鍵時期，這期間黨和政府一直強調(diào)“公民的有序參與”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內(nèi)容。國家的穩(wěn)定，黨和政府的重視，為我國政府決策中的公民參與提供了政治條件。

1.3 社會方面

經(jīng)濟的發(fā)展，政治的同步，促進了我國社會文明的持續(xù)成長，公民參與的社會氛圍逐漸形成，加之非政府組織（NGO）以及志愿者組織的宣傳與推進，更進一步喚起了民眾的參與意識，激發(fā)了他們參與的行動。社會的進步，為我國政府決策中的公民參與提供了社會氛圍。

1.4 文化方面

經(jīng)濟、政治以及社會的進步與發(fā)展，使人們有了接受良好教育的經(jīng)濟條件、政治保證以及社會氛圍，加之我國九年義務(wù)教育的普及和成年再教育的發(fā)展，人們普遍的受教育程度不斷提高，文化水平也得到相應(yīng)的提高，這就使人們更懂得參與的意義與重要性。文化的進步，為我國政府決策中的公民參與提供了文化支撐。

2 我國地方政府決策中公民參與存在的問題

近年來，我國大力推行行政體制改革，政府逐漸轉(zhuǎn)變了行政理念，更加意識到公民參與對政府決策的重要性，這在一定程度上改善了我國公共政策的決策方式，使其更加民主與科學(xué)，同時也緩解了政府與民眾的緊張關(guān)系。然而，在公民參與促進各項工作順利進行、發(fā)揮重要作用的同時，也產(chǎn)生很多危機，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 公民方面

（1）公民參與渠道少。相對于以往而言，隨著電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公民參與政府決策的方式明顯增多，但是這并不能滿足公民參與的要求，像開通市長信箱等形同虛設(shè)，沒有實質(zhì)意義，因而公民參與的方式看似很多，真正起到作用的少之又少。特別是相對落后的地區(qū)，交通不發(fā)達，網(wǎng)絡(luò)覆蓋不到，想要參與當(dāng)?shù)卣疀Q策更是難上加難。

（2）公民的政治參與素養(yǎng)較低。我國受教育的人數(shù)逐漸增長，綜合素質(zhì)明顯增強，但是政治素養(yǎng)還是較低，政治冷漠，覺得參與與否跟自己沒有關(guān)系，表現(xiàn)在具體事件上就是不愿意參與選舉、公眾聽證，不配合民意調(diào)查，對政策論壇、網(wǎng)上參與表現(xiàn)冷淡。筆者認為，導(dǎo)致這種事件發(fā)生的主要原因是：盡管很多人脫離了貧困，但是這離致富的目標(biāo)還相差甚遠，在不斷追求理想、忙于日常生活的人們無暇顧及政府的決策是否科學(xué)、民主，是否損害自己的利益。

2.2 政府方面

第一，相對于公民而言，政府處于強勢地位，對公民有種威懾力。這就體現(xiàn)在政府權(quán)力的不斷膨脹，使其遺忘了為人民服務(wù)的根本目的，各種作為只是為了滿足一己之私，形成政府與民眾的強弱對立，各種政府對民眾置之不理、向民眾開槍等事件的發(fā)生，逐漸削弱了民眾的參與意識，甚者，使其不敢參與。特別是地方政府，習(xí)慣以權(quán)力壓制民眾，這樣的行政方式使民眾的參與顧慮增多，而使地方政府決策中的公民參與成為泡影。

第二，權(quán)力的腐蝕性、擴張性使得政府部門及其工作人員權(quán)利意識不斷增強，而為民服務(wù)意識卻相對縮減，甚至自身轉(zhuǎn)變角色，把自己當(dāng)成了主人，既是規(guī)則的制定者，亦是規(guī)則的執(zhí)行者，使得公仆變主人，涉及政府決策中的問題，地方政府則同樣扮演著主宰一切的角色，為民服務(wù)變?yōu)闉槊褡鲋?，不考慮民眾的想法，只是按照利益的驅(qū)使、權(quán)力的指引決定而已，這樣的行為不是現(xiàn)代民主國家該出現(xiàn)的，但是權(quán)力的性質(zhì)與特點注定這樣的事情會發(fā)生。因此，權(quán)力本身的性質(zhì)阻礙了我國地方政府決策的科學(xué)性、民主性和服務(wù)性，面對這樣的現(xiàn)實，我們無法徹底根除，只能盡量減輕其消極方面。

第三，個別地方政府官員素質(zhì)較低，辦事能力欠缺，不能很好地解決政府與民眾的矛盾，使得事件矛盾擴大化，使得內(nèi)部矛盾變成了階級矛盾。地方政府官員的綜合素質(zhì)和能力對化解民眾的質(zhì)疑、解決民眾的切身問題有著至關(guān)重要的作用，素質(zhì)高、能力強的官員會妥善的解決各種問題，不僅維護了政府在民眾心目中的良好形象，同時也解決了民眾關(guān)心的問題，達到了反映民眾利益、讓民眾參與的目的，從而制定出的政策更加反映當(dāng)?shù)貙嶋H情況，其出臺會有實際的功效。反之，則會使問題更加復(fù)雜。

2.3 制度、法治方面

制度保障任何事件的處理都能有章可循，法律保護事件雙方的合法權(quán)益，同時其也為事件進行的程序、后果提供必要的法律依據(jù)。在我國，保障公民參與的制度及法律尚為空白，使得公民參與沒有依據(jù)，缺乏保障，進而也就不敢參與，特別是政府決策中的公民參與，面對政府的強權(quán)，公民望而生畏，更不用說是積極參與了，加之政府官員的素質(zhì)較低，不能以妥善的方式處理政府和民眾的沖突與矛盾，這往往會釀成類似于甕安事件的悲劇。不僅是嚴重損毀當(dāng)?shù)卣诿癖娭械男蜗?，更激化了政府與民眾的矛盾，最主要的是阻礙了我國的民主化、現(xiàn)代化進程。因此，公民參與的制度化、法制化的缺失也是導(dǎo)致我國政府決策中公民參與危機出現(xiàn)的主要原因，公民參與的制度、法律亟待建立。

3 地方政府決策中促進公民參與的對策思路

3.1 公民方面

第一，公民要不斷學(xué)習(xí)文化知識，特別是政治知識和法律知識，提高綜合素質(zhì)。政府決策中的公民參與不只是單純的公民參與，其是更加具體，更加關(guān)乎民生的一項浩大工程，公民參與的意識和行動將是建成它的不可缺少的重要部分，而這部分的關(guān)鍵在于公民本身各方面知識的積累，以及知識的運用程度。因此，為了提高民眾的參與意識，為了限制政府的權(quán)力，為了政策的切實可行，公民勢必要利用閑暇的時間學(xué)習(xí)各方面知識，尤其是關(guān)乎自己合法權(quán)利的知識。

第二，要提高個人參與的主動性與積極性，賦予實踐。在政府決策當(dāng)中，公民參與必不可少，不僅可以維護自己的權(quán)利，更是監(jiān)督我們政府能否真正為民辦實事，是否真正解決群眾最關(guān)心的問題。所以，公民的參與不只是意識，更是實踐。在公民參與政策制定、實施階段，分為主動參與和被動參與，其中被動參與是公民在政府的主動要求下，或是在硬性要求下才做出的行動，公民充其量只是配合政府工作，而不是發(fā)自內(nèi)心的、以維護自身權(quán)利，繼而保障政策更加體現(xiàn)公民意志為目的而做出的行為，其參與效果明顯不如主動參與。主動參與是公民利用自己所學(xué)的知識，以維護自身利益、監(jiān)督政府行政為目的，以參與政府決策為手段，繼而保障政策的科學(xué)性、民主性、可行性的一種行為。

3.2 政府方面

第一，政府要為公民的參與提供更多的渠道。渠道的缺失在一定程度上阻礙了公民參與政府決策順利進行，所以，作為渠道建設(shè)者的政府有責(zé)任和義務(wù)為公民參與提供更多更加便捷、有效的方式，從而保障公民可以順利地參與政府政策的制定和實施。通過設(shè)置網(wǎng)上政府信箱，使人們可以足不出戶就可以參與到當(dāng)?shù)卣芾恚欢ㄆ诠_當(dāng)?shù)卣男抡?，以接受公民監(jiān)督；定期派調(diào)查專員到交通不便的地方進行走訪，了解當(dāng)?shù)孛癖姷乃?、所求。此外，還要完善民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理，以此來保障政策的合理性與公平性。

第二，政府要正確引導(dǎo)和規(guī)范公民參與。政府作為政府決策的重要主體，其在這個決策過程中起著主導(dǎo)作用，包括制定公民參與的一般制度及獎懲規(guī)則。作為規(guī)則的制定者，政府要經(jīng)常向民眾宣傳和解讀相關(guān)公民參與的文件和制度來正確引導(dǎo)和規(guī)范民眾如何進行決策參與，使得公民能夠清楚地知道以什么樣的方式、在什么樣的時間和地點可以正確地參與政府決策，影響政策的出臺。

第三，政府與公民社會在決策制定、實施中要積極合作。然而，在現(xiàn)實社會中，這種合作狀態(tài)并不是很理想，仍然是政府居于主導(dǎo)地位，只是一味地傳達或宣傳政府的新政策，而民眾只負責(zé)被動地接受，沒有參與的實際，這樣的“虛擬”參與不利于我國政府決策的科學(xué)化與合理化，更會阻礙我國的民主化進程。因此，在政府制定和實施政策的過程中要加強政府和公民社會的合作，以此來促進政府與公民社會的雙向互動，不僅可以維護干群之間的關(guān)系，更可以在保障民眾利益的前提下政府作出更加符合社會需求的政策，真正促進社會的良性發(fā)展。