龐永真

摘 要：主體功能區(qū)的建立能夠有效整合資源，充分利用各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，彌補各區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護中的不足，為生態(tài)資源的保護提供新思路。主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)，通過主體功能區(qū)各區(qū)域生態(tài)責任的科學劃分以及生態(tài)資源和生態(tài)財政指標的確定，通過生態(tài)預算編制、生態(tài)預算執(zhí)行、生態(tài)預算決算形成了生態(tài)環(huán)境保護從決策、執(zhí)行到反饋的有機系統(tǒng)工程，促進了生態(tài)環(huán)境保護的科學性和可持續(xù)性，為政府生態(tài)環(huán)境政策的制定提供了有效的參考依據(jù)。

關鍵詞：主體功能區(qū) 生態(tài)預算 運行系統(tǒng)

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）02-020-02

當今社會生態(tài)環(huán)境儼然已成為影響人類生存和發(fā)展的重要因素。生態(tài)資源分布不平衡、生態(tài)保護責任劃分不清、生態(tài)保護意識不強等問題的存在，嚴重制約著生態(tài)環(huán)境保護的進程。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，主體功能區(qū)的建設彌補了區(qū)域資源分配不均、城市發(fā)展不平衡、生態(tài)保護資金不足等問題，促進了城市建設的發(fā)展，更為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護提供了新的契機。主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)是以主體功能區(qū)為依托，以生態(tài)預算為手段建立起的旨在為生態(tài)環(huán)境保護提供事前設定、事中監(jiān)督、事后評價的系統(tǒng)，為生態(tài)環(huán)境的保護提供了新的途徑。

一、構建主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)的要素分析

1.主體功能區(qū)。主體功能區(qū)是生態(tài)預算系統(tǒng)建立的主體。所謂主體功能區(qū)是為規(guī)范和優(yōu)化空間開發(fā)秩序，根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎、資源環(huán)境承載能力，按照一定指標劃定的在全國或上級區(qū)域中承擔特定主體功能定位的地域。主體功能區(qū)的劃分必須考慮到空間管理的要求和能力，以及相應地區(qū)人口分布、資源環(huán)境承載能、國土利用等要素的實際情況。對于生態(tài)環(huán)境的保護必須充分利用各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，彌補各區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護中的不足，促進主體功能區(qū)內生態(tài)環(huán)境的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

2.生態(tài)預算。生態(tài)預算是由地方環(huán)境舉措國際理事會（ICLEI）研究設計出的，旨在通過生態(tài)預算保持各個地區(qū)的生態(tài)收支平衡，以促進生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)預算是一種沿用年度預算平衡原理，科學設定環(huán)境資源的實物量指標和階段目標，在預算年內監(jiān)測指標的實際值，在預算年末評估目標完成情況并制定下一輪預算的環(huán)境管理制度。生態(tài)預算不是一種簡單的經(jīng)濟預算過程，而是以管理為基礎的，充分運用管理學理論的管理模式。同時，生態(tài)預算是一種動態(tài)的宏觀調控系統(tǒng)，它包括生態(tài)預算編制、生態(tài)預算執(zhí)行、生態(tài)預算決算，并運用經(jīng)濟預算理論對系統(tǒng)要素進行及時監(jiān)督和調整，以確保生態(tài)環(huán)境的平衡。

3.系統(tǒng)。系統(tǒng)是指將各個部分有機聯(lián)系起來的整體。在系統(tǒng)中各個組成部分具有各自不同的功能和性質，同時在一定環(huán)境的作用下，各個組成部分相互聯(lián)系、相互作用衍生出個體所不具備的新功能和性質。系統(tǒng)功能并不簡單是各個組成部分的功能之和，其功能往往大于功能之和。系統(tǒng)一般包括目標、責任、環(huán)境三個要素。目標主要包括總目標和分目標，總目標是各個組成部分共同追求的目標，分目標則是為實現(xiàn)總目標各組成部分所要各自達成的目標；責任是各個部分所要履行的職責，在系統(tǒng)中，責任的劃分是影響系統(tǒng)運行的重要因素，科學合理的責任劃分有助于系統(tǒng)的良好運行；環(huán)境包括外部環(huán)境和內部環(huán)境，外部環(huán)境是系統(tǒng)之外的客觀存在的各種影響因素的總和。內部環(huán)境是指系統(tǒng)各自組成部門運行的人力、財力、物力等各種因素。

二、構建主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)的理論分析

1.府際關系理論。府際關系理論即政府間關系理論，是指不同層級政府之間的關系網(wǎng)絡，它涉及政府內部各部門間縱向和橫向關系以及權力分工關系。分為橫向、縱向、斜向和網(wǎng)絡型幾種類型。在主體功能區(qū)內，政府之間的關系屬于橫向府際關系。學者普遍認為在橫向府際關系之中最重要的活動為“競爭”與“合作”。府際關系理論重在動態(tài)研究各級政府間為了執(zhí)行政策或提供服務而形成的互動運作關系，為研究政府之間的關系提供了有力的理論支撐。

主體功能區(qū)建立在多級政府基礎上，政府間的關系是關系到主體功能區(qū)發(fā)展的重要因素。主體功能區(qū)生態(tài)預算涉及到財政部門、國土部門、統(tǒng)計部門、人力資源管理部門等不同部門，而目前在主體功能區(qū)內充斥著各種制度的交叉與制度的空檔，因此只有加強各地政府以及部門間的合作才能實現(xiàn)實物與資源、信息的有效利用、才能促使生態(tài)預算系統(tǒng)的有效運行。

2.戴明循環(huán)理論。世界著名管理大師戴明博士認為，有效的管理應該是一個閉合的環(huán)，他將管理程序分為Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Action（處理）。因此，戴明循環(huán)又稱為pdca循環(huán)或戴明環(huán)。戴明環(huán)是按pdca的順序進行質量管理，并且循環(huán)不止地進行下去的科學程序。戴明環(huán)具有嚴謹?shù)倪壿嬓院涂茖W性，通過每個階段性目標的實現(xiàn)為下一個階段目標的運行指明了方向，并提高了每個階段的起點，促進了整體系統(tǒng)的向前發(fā)展。

生態(tài)預算的整個運行系統(tǒng)便是一個戴明環(huán)。以生態(tài)預算編制為起點，為生態(tài)資源和生態(tài)財政確定了方針和目標以及活動計劃；生態(tài)預算執(zhí)行則通過具體運作，實現(xiàn)計劃中的內容；最終由生態(tài)預算決算對執(zhí)行計劃的結果進行考察，核實各指標的完成情況，并提供結果反饋。生態(tài)預算的整體循環(huán)提高了政府對生態(tài)資源管理的科學性和可控性。

3.生態(tài)承載力理論。生態(tài)承載力是指生態(tài)系統(tǒng)在不損害自我調節(jié)能力的前提下所能提供的生態(tài)效益的閾值，只有在閾值范圍內，生態(tài)系統(tǒng)才能穩(wěn)定運行持續(xù)供給人類生態(tài)效益，超出閾值范圍生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)能力降低，最終失去調節(jié)資源和環(huán)境容量的能力。生態(tài)承載力理論限定了生態(tài)預算的支出限額，為生態(tài)預算提供了參考。生態(tài)預算所規(guī)定的資源使用量不能超過生態(tài)承載力，即城市生態(tài)效應的支出量要小于供給量，避免出現(xiàn)生態(tài)負債使生態(tài)平衡遭到破壞。

生態(tài)承載力在一段時間內是相對穩(wěn)定的，因此生態(tài)預算的支出限額一段時間內也是相對固定的。生態(tài)預算支出限額的確定在一定程度上提高了生態(tài)預算的配置效率和運用效率，有效提高政府環(huán)境管理的效率，促進生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，在生態(tài)預算系統(tǒng)運行的過程中，必須嚴格遵守生態(tài)承載力理論所規(guī)定的限度，以避免生態(tài)預算不當所帶來生態(tài)環(huán)境的過度消耗，造成生態(tài)環(huán)境的破壞，進而促使政府環(huán)境管理的失靈。

三、構建主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)的模型分析

主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)模型的建立是生態(tài)預算程序和環(huán)境管理系統(tǒng)相結合的產(chǎn)物。筆者在對主體功能區(qū)、生態(tài)預算、系統(tǒng)等要素以及相關理論分析的基礎上，構建了主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)的模型，如圖所示。

1.主體責任劃分。主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)主體責任劃分是指各地區(qū)政府、專家團隊、社會公民等不同主體在生態(tài)預算系統(tǒng)中所承擔的權力與責任。政府是生態(tài)預算政策的制定者，在生態(tài)預算系統(tǒng)中占據(jù)重要的地位。政府負責生態(tài)預算政策的制定以及生態(tài)預算指標的建立。根據(jù)府際關系理論，在主體功能區(qū)內，各政府間存在著競爭與合作的關系，在制定生態(tài)預算政策時要清晰劃分各政府間的責任，通過地方財政轉移支付等形式，實現(xiàn)各政府部門的良好協(xié)作。生態(tài)預算是一種科學的經(jīng)濟方法，在生態(tài)預算的執(zhí)行過程中，需要專家學者對生態(tài)預算的運行狀態(tài)進行有效的指導，以使生態(tài)預算系統(tǒng)順利運行。社會公民則應對以生態(tài)預算報告為核心的生態(tài)績效評估結果進行有效監(jiān)督，注重信息披露質量，提高對政府行政行為的有效監(jiān)督。

2.生態(tài)預算指標體系。生態(tài)預算指標體系主要包括生態(tài)資源指標和生態(tài)財政指標。生態(tài)資源指標主要包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、海洋環(huán)境、景觀環(huán)境等指標。如對于城市大氣環(huán)境的指標設置，可以通過當?shù)卮髿庵蠧O2、SO2、TSP等污染物的濃度表示。生態(tài)財政指標主要指地方生態(tài)環(huán)境保護各科目的資金投入。生態(tài)預算指標必須建立在對主體功能區(qū)的各個城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平以生態(tài)承載力的考察與評價的基礎上，并參考各個地區(qū)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標體系。生態(tài)預算指標的確定不僅包括對指標科目的確定還包括對指標體系的考核。生態(tài)預算績效評價考核指標應該將實物量與貨幣量資源環(huán)境的結合起來，既要考察污染物排污放達標與總量削減、環(huán)境質量的等生態(tài)管理指標，也要對政府環(huán)保專項經(jīng)濟資金等貨幣量進行評價。要根據(jù)主體功能區(qū)內各分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特點建立差別化生態(tài)預算績效評價考核指標。

3.生態(tài)預算運行流程。生態(tài)預算主要包括預算編制、預算執(zhí)行和預算決算。生態(tài)預算編制是要確定年度內主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境的各級指標和權重，主要包括生態(tài)資源預算和生態(tài)財政預算；生態(tài)預算執(zhí)行主要指在戰(zhàn)略目標及績效目標擬定后生態(tài)資金的投入及運用；生態(tài)預算決算是指通過生態(tài)產(chǎn)生績效編制生態(tài)評價報告，對將評價結果進行反饋。生態(tài)預算是一項基于“投入—過程—產(chǎn)出（結果）”的因果鏈，并由決策、執(zhí)行、總結和反饋組成的動態(tài)控制和協(xié)作的系統(tǒng)工程；并且它還是一種正反饋機制，這種機制既為編制生態(tài)預算提供了基本依據(jù)，又為檢驗預算效果、不斷改進和提升預算水平打通了有效渠道。

生態(tài)環(huán)境的保護已成為人類生存和發(fā)展不可忽視的重要因素。主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)的建立為預防生態(tài)資源環(huán)境管理責任真空，推進生態(tài)環(huán)境保護工作的系統(tǒng)發(fā)展，提供了有效途徑。目前，我國對于生態(tài)預算系統(tǒng)的研究還處于起步階段，研究深度不夠。在今后的研究中，應進一步加強主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)環(huán)境、結構以及各子系統(tǒng)內部合作方式的研究，以期對我國主體功能區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護提供科學的理論支撐。

[本文為秦皇島市科學技術研究與發(fā)展計劃項目，項目名稱：京津冀主體功能區(qū)建設過程中我市生態(tài)預算系統(tǒng)建設研究，項目編號：201401A376]

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[5] 郝韋霞.城市環(huán)境管理的生態(tài)預算模式研究[D].大連理工大學博士論文，2006

（作者單位：燕山大學 河北秦皇島 066004）

（責編：賈偉）