丁瑩瑩

摘要：糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償強調的是對糧食耕地生態(tài)功能的經(jīng)濟補償，符合國際上通行的生態(tài)環(huán)境服務付費（PES）作用機理，充分體現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的經(jīng)濟原則。在實踐過程中，可以基于多種形式的補償標準和補償方式，解決糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補償問題，完善相關的財政轉移支付制度及尋求市場化的生態(tài)補償，以期完成對糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯俊?/p>

關鍵詞：生態(tài)補償；糧食主產(chǎn)區(qū)；生態(tài)環(huán)境

一、引言

廣義的生態(tài)補償強調的是生態(tài)環(huán)境功能或生態(tài)環(huán)境價值方面的補償，包括為損害生態(tài)環(huán)境及其功能、因開發(fā)利用自然資源、損害環(huán)境能力等行為而需要付出的經(jīng)濟補償。而狹義的生態(tài)補償僅是對生態(tài)功能的補償，主要是指生態(tài)補償成果的受益者對恢復和建設生態(tài)而需要付出的經(jīng)濟補償。本文所探討糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償是指狹義的生態(tài)補償，且強調的是對糧食耕地生態(tài)功能的經(jīng)濟補償，符合國際上通行的生態(tài)環(huán)境服務付費（PES）作用機理，充分體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟原則。因此，可以看出生態(tài)補償?shù)淖罡灸康木驮谟诒Ｗo和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務，通過經(jīng)濟補償?shù)拇胧崿F(xiàn)相關者利益關系的有效調解。

糧食主產(chǎn)區(qū)主要是指達到一定的糧食生產(chǎn)量和調出量，并能夠在一定范圍內保障所在區(qū)域糧食安全的市縣，目前我國確定的有13個糧食主產(chǎn)省。隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及科技水平的提高，糧食主產(chǎn)區(qū)的工業(yè)化進程加快，然而隨著地區(qū)GDP的提高，也帶來了日趨嚴重的生態(tài)危機，如耕地中日益嚴重的重金屬污染問題，存在大量的有機污染物，大氣、水體等污染通過循環(huán)回歸土地，對耕地造成嚴重的污染。生態(tài)補償就是為了有效地解決經(jīng)濟發(fā)展與有限的資源環(huán)境之間矛盾運動的必然產(chǎn)物。建立糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補償，能夠提高生態(tài)服務功能價值，不僅能夠降低生態(tài)環(huán)境的壓力，還能夠縮小區(qū)際間的差距，同時也符合時代發(fā)展的要求。近年來，我國根據(jù)不同區(qū)域的要求對主體功能區(qū)進行了全面的規(guī)劃，為了我國的糧食安全問題能夠得到最大限度的保障，必須確保16億畝以上的糧食種植面積，為此，在進行糧食主產(chǎn)區(qū)補償問題的研究過程中，應建立切實可行的生態(tài)補償。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)囊饬x

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)日益增加的生態(tài)環(huán)境成本要求建立生態(tài)補償

目前，我國大部分糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方式還處于粗放式，發(fā)展中所帶來的糧食生產(chǎn)造成的面源污染以及生態(tài)退化問題日益嚴重，據(jù)2000年以來全國的環(huán)境統(tǒng)計年報、農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測中心農(nóng)業(yè)環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)庫資料及有關普查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化進程加快所帶來生態(tài)污染問題日益突出，如現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的化肥、農(nóng)藥施用對農(nóng)田土壤以及水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染，由于大棚農(nóng)業(yè)發(fā)展所帶來的地膜污染，糧食主產(chǎn)區(qū)基礎設施建設和環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染等農(nóng)村環(huán)境問題等，這些都嚴重影響了糧食主產(chǎn)區(qū)中農(nóng)民的健康水平。同時，由于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)所帶來的經(jīng)濟效益并沒有得到顯著體現(xiàn)，目前農(nóng)民的收益水平還較低，對于生態(tài)污染問題還無法自行補償，因此有必要對糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼，建立生態(tài)補償機制，給予資金上的支持，從根本上提高經(jīng)濟收益，增強抗風險能力。

（二）生態(tài)補償從根本上保障了國家糧食安全

糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻了全國約75%的糧食總產(chǎn)量，其糧食生產(chǎn)以及安全情況對于我國糧食的產(chǎn)能以及安全問題影響重大，其中糧食生產(chǎn)起到重要引擎作用。糧食生產(chǎn)是一個集生態(tài)環(huán)境、資源消耗為一體的糧食產(chǎn)品的產(chǎn)出過程。因此，為了切實有效地保護國家的糧食安全，急需建立有效的糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償機制，實現(xiàn)依托國家主體功能區(qū)政策的“有地可種糧”向依托糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償機制的“有地會種糧”的轉變，通過對糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境的補償切實守住我國耕地紅線。

（三）生態(tài)補償能夠減輕糧食主產(chǎn)區(qū)的歷史負擔，促使其走向良性循環(huán)發(fā)展軌道

生態(tài)補償所遵循的是“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。能夠實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。通過糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補償政策，通過制定糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食財務方面的優(yōu)惠政策，能夠有效轉變“產(chǎn)糧越多、虧損掛賬越多”的現(xiàn)象，能夠保證其糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促使糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“低消耗，高產(chǎn)出”的良性生態(tài)發(fā)展道路。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問題

糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償政策的有效實施對糧食主產(chǎn)區(qū)實現(xiàn)其生態(tài)價值、保障糧食安全以及良性循環(huán)發(fā)展都具有重要意義，因此，國家政策對于糧食主產(chǎn)區(qū)支持的重心應轉向生態(tài)補償上，通過建立糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償基金，支持其生態(tài)服務功能的改善與提高。目前，我國對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償政策主要集中在對糧食生產(chǎn)品種、農(nóng)用機具以及配方施肥等的直接補貼上，然而對于糧食主產(chǎn)區(qū)日益嚴峻的生態(tài)補償問題，缺乏科技投入、政策支持及基礎建設投入，且沒有建立系統(tǒng)的生態(tài)補償機制，因此也無法從根本上解決糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)問題。具體來看，主要存在以下幾點問題。

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償法律法規(guī)的缺失

首先，從國家立法角度看，截至目前，我國還未設立一套統(tǒng)一的生態(tài)補償法，而現(xiàn)行的生態(tài)補償制度都只是零散的存在于各種法律規(guī)范之中，相互缺乏聯(lián)系，未形成統(tǒng)一的標準，加之各個部門之間的經(jīng)濟利益博弈，導致我國生態(tài)補償機制僅僅停留在理論研究上，缺乏可行性和可操作性。其次，從糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)牡貐^(qū)法規(guī)條例來看，近年來，一些糧食主產(chǎn)區(qū)盡管針對生態(tài)補償頒布了一些補償條例，然而目前13個糧食增產(chǎn)省僅僅是設立了糧食直補資金，并未從法律法規(guī)上明確限定出各利益相關者的權、責、利，對于生態(tài)補償?shù)姆秶?、標準、方式以及具體的實施措施并沒有明確的規(guī)范，無法從根本上解決糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償問題，同時由于沒有法規(guī)約束，各部門對相應的生態(tài)要素管理所征收的費用，很多都沒有切實投入到生態(tài)保護和補償上。

（二）缺少糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償資金支持

目前，我國的糧食主產(chǎn)區(qū)缺少相關的生態(tài)補償政策，就我國13個糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)來看，其自身的地區(qū)GDP不高，無法抽出資金投入到生態(tài)環(huán)境的保護和恢復中去，中央政府也沒有針對其生態(tài)問題投入必要的資金支持，由于缺少資金支持，導致了糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)目瞻住?/p>

（三）生態(tài)補償數(shù)額難以量化，糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償標準難以統(tǒng)一

針對生態(tài)補償這一問題，由于生態(tài)環(huán)境的影響因素較為復雜，并且難以對生態(tài)資源問題進行定量研究，生態(tài)補償金額難以量化。同時生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權界定矛盾突出，難以找到與生態(tài)資源相關的合理參照物來確定其價格，這也造成了生態(tài)補償數(shù)額的量化難問題，同時，由于各個糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境以及建設環(huán)境各不相同，在生態(tài)補償標準確立上就無法統(tǒng)一，就現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食直接補貼政策來看，其盡管實施時間較長，然而其在補貼方式、補貼標準上還沒有統(tǒng)一，區(qū)域間補貼標準差異較大。

四、糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)膶Σ哐芯?/p>

（一）加快生態(tài)補償立法，將生態(tài)補償機制法制化

糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。因此，針對我國糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償問題應該采取綜合的政策措施，同時需要以立法形式加以固定，立法的關鍵在于對糧食主產(chǎn)區(qū)實行保護糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補償政策。首先需要針對糧食主產(chǎn)區(qū)特殊生態(tài)環(huán)境的生態(tài)補償進行立法，國家在制定《生態(tài)補償條例》時，需要本著社會公平、正義的原則，明確糧食生產(chǎn)的生態(tài)補償?shù)姆秶?、方法、內容、金額以及相關利益主體間的權責利關系，并以此為依據(jù)，進一步細化糧食生產(chǎn)領域的實施細則。其次，在具體細則的制定上，要符合糧食主產(chǎn)區(qū)的實際情況，針對糧食主產(chǎn)區(qū)財政困難等突出問題，對糧食主產(chǎn)區(qū)實行特殊的保護政策，建立“誰種糧誰得補貼，誰調糧誰收益”的區(qū)域約束，各個糧食主產(chǎn)區(qū)也可以依據(jù)其自身的實際情況，制定出適合自己的生態(tài)補償條例，只有強調地域特點，才能保證生態(tài)立法具有較強的可操作性，進而保障糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)功能的長治久安。

（二）政府應加強對糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境的縱向和橫向補貼，多渠道融合補償資金

首先從財政縱向補貼上，應加大中央對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉移支付，將耕地保護指標納入財政轉移支付的指標要素，加強對耕地保護區(qū)的財政支持；在橫向補貼上，糧食主產(chǎn)區(qū)應基于區(qū)域特征建立耕地補償基金，并將資金落實到預防出現(xiàn)新“毒地”、修復現(xiàn)有“毒耕地”以及救濟“毒地”損害上。其次，明確耕地生態(tài)補償基金的來源，要遵循“誰污染誰負擔”的經(jīng)濟原則，由污染者付費，承擔污染治理和修復耕地的法定義務。再次，為了確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持服務順利的建立與運行，政府需加大公共財政的投入力度。同時，多渠道融合補償資金，通過不斷拓展資金來源渠道，形成多元化融資機制。

（三）依托市場化的生態(tài)補償，實現(xiàn)多元化的補償標準

我國生態(tài)系統(tǒng)服務的價值核算方法還未形成統(tǒng)一的標準，因此可以根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)的實際情況確定相應的核算方法和補償標準，如應對生態(tài)赤字較大的糧食主產(chǎn)區(qū)確定較高的生態(tài)補償標準，對生態(tài)赤字較小的糧食主產(chǎn)區(qū)確定較低的生態(tài)補償標準，要求各糧食主產(chǎn)區(qū)積極提高生態(tài)資源使用效率的，盡可能減少“生態(tài)消費”，從而確保生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)地為經(jīng)濟發(fā)展提供服務價值，并且可以在條件允許的情況下建立生態(tài)補償評估空間數(shù)據(jù)庫。

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*基金項目：黑龍江省自然科學基金項目（G201320）；黑龍江省哲學社會科學基金項目（14E077）；哈爾濱商業(yè)大學博士科研啟動項目（14rw25）；黑龍江省社會科學研究項目（14D007）。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學）