嚴舒

[摘要]稅收成本是指征稅機關在征稅過程中為了取得稅收所付出的所有費用，它由兩部分構成。第一部分是直接成本，是稅務部門發(fā)生的成本；第二部分是間接成本，是各種社會組織及團體為國家取得稅收所負擔的各種費用。我國稅收成本一直居高不下，這與我國的稅收制度、稅收體系、稅收環(huán)境關系密切。

[關鍵詞]稅收成本；稅率設計；稅制結構

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.097

稅收收入增速最快的國家中有中國，但我國在稅收成本上也位居世界高位。由于稅收成本是國家資源的一種凈損失，所以稅收成本越少越好。人們普遍認為，稅收成本不得超過5%，如果超過5%，其合理性就非常值得考慮了。現(xiàn)在的發(fā)達國家，征稅的總成本（指所有稅收征管成本）大都在2%以下。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國的征收成本率只有0.5%，而日本、新加坡、英國等國也只有不到1%，而由我國國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)顯示，1994年，我國進行了改革，在此之前，中國征收成本率為3.12%，在稅制改革和稅收機構分設后，成本開始有所上升。據(jù)估計，目前中國的稅收成本率為5%-8%。稅收成本大幅上升，導致我國稅收出現(xiàn)“高成本、低效率”的狀況。因此從減少稅收成本方面研究效率最大化的稅收具有重要的理論和實踐意義。

1 我國稅收成本的現(xiàn)狀分析

1.1 稅收成本普遍偏高，單位成本的稅收含量區(qū)域差異較大

就我國的征稅成本而言，1993年，稅收成本約占稅收收入的2%，1994年的稅制改革和稅收部門分設后，征收成本上升，在1994年中國的稅收成本率為2.8%，在1995年約為3%，在1996年約為4.73%，目前我國的稅收成本率是5%～6%。相反，發(fā)達國家的征收成本率一般不高于2%，像美國、日本、新加坡、澳大利亞較低，分別為0.5%、0.6%、0.8%、0.95%，澳大利亞為1.07%；而瑞典、加拿大、法國等國則稍高，分別為1.5%、1.6%、1.9%。區(qū)域分布差異也會使稅收成本有很大差別。我國東部及沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部及欠發(fā)達地區(qū)，由低到高分別為4.5%、10%、7.5%，而在中部地區(qū)的北京則較低為4.6%。

1.2 稅務機構本身的人員經(jīng)費和事業(yè)經(jīng)費偏高

2008年8月國家審計署署長劉家義在《關于2007年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中提到，審計署對18個?。ㄊ校┒悇詹块T征稅成本開展了審計調查，重點抽查了省、市、縣三級236個稅務局。報告顯示，在2006年，18個?。ㄊ校┒悇詹块T人員平均經(jīng)費支出為58300元（當年全國機關工作人員平均收入為23000元）。另在抽查的236個稅務部門中，人員人均支出高達90600元，58%的辦公用房超過標準面積，各種會議費、出國費、培訓費和招待費用等都屬于嚴重超標項目。

1.3 稅務機構設置導致納稅人納稅成本高

我國目前按行政區(qū)劃進行稅務機構的布局劃分，這就導致了一級政府、一級財政、一級稅務機構。這樣，政府的級次多，就會帶來大量的稅務機構，以及超標的稅務人員，由此而帶來超高的征稅成本。目前，我國的稅收成本率已高達5%-6%，高于發(fā)達國家平均水平至少三個百分點。其次，國地稅系統(tǒng)機構分設也導致稅收成本居高不下。因為同一納稅人要到國地稅同時進行諸如稅務登記、納稅申報、稅款征稅、納稅檢查等諸多重復勞動，從而導致了行政資源的浪費。

2 我國稅收征收成本居高原因分析

2.1 稅收法制不健全

依法治國作為一項基本方針化身在稅收領域的具體表現(xiàn)即是依法治稅，它構成了現(xiàn)代稅收的基礎，并會嚴重影響現(xiàn)代稅收事業(yè)的發(fā)展。在新中國成立前的長期封建社會中，國家長期處于封建君權的統(tǒng)治之下，法治思想的嚴重淡薄，在稅收問題上沒有正規(guī)的法律可以作為依據(jù)，或者即使有相應的法律也不會以它作為依據(jù)，再加上稅收制度又都是不完善的，如此之多的漏洞就導致了偷逃稅或者超越權限減免稅的現(xiàn)象層出不窮。中國的新稅收制度在1994年出臺實行，但大多數(shù)政策都未以正規(guī)的法律法規(guī)形式出現(xiàn)，而僅以條例形式發(fā)布，因此不具備崇高的法律地位，并且還有很多問題沒有進行闡述或者表達的過于模糊，同時將稅目、稅率設計得過于復雜，頻繁地變化稅收政策，就會容易導致稅收過程出現(xiàn)差異現(xiàn)象，而過于復雜的具體操作過程也增加了稅收征管的難度，增加了稅收成本。

2.2稅收環(huán)境復雜

一個國家的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境共同構成了國家稅收環(huán)境。由經(jīng)濟環(huán)境方面來說，在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，大量的“地下經(jīng)濟”繁衍滋生，由此帶來了信息失靈，以及政策的實施困難，使得對于稅源監(jiān)控難度較大，稅務機關必須為此投入大量的人力、物力、財力，從而增加了征收成本率。從社會環(huán)境的角度來看，1994年的稅制改革使得中央和地方政府之間權利和責任關系愈加清晰，相應地為各級財政利益分配所發(fā)布的政令不通現(xiàn)象的問題開始凸顯，地方財政開始過多地考慮本部門的利益和地方政府的利益，各種強制收費、越級減稅、免稅現(xiàn)象層出不窮，甚至采取欺詐、虛假和夸大的報道，追求所謂的政績而罔顧國家稅收的嚴肅性，造成大量的稅源流失，給國家?guī)砭薮蟮膿p失。談到文化環(huán)境時，就需要考慮到納稅人薄弱的法制觀念和納稅意識，在很多地方基層納稅人和社會各界人士不僅不支持稅收法規(guī)的執(zhí)行，反而去想盡辦法逃稅，甚至抗稅，這就使得稅務機關必須不斷加強稅務稽查工作，保證稅源同時也提高了征稅成本。

2.3 稅制設計不合理

首先，稅率設計不合理。以企業(yè)所得稅為例，我國企業(yè)所得稅率長期為33%，2008年1月1日起才改為25%，相關財政數(shù)據(jù)顯示，全世界159個實行企業(yè)所得稅的國家（地區(qū)）平均稅率為28.6%.其中，英國為31%，日本為39.5%，美國為39.3%，德國為38.9%；OECD成員國的公司所得稅稅率平均為28.43%；發(fā)展中國家的稅率更低，如波蘭僅為19%；我國周邊的18個國家（地區(qū)）中，稅率較高的塔吉克斯坦達到50%，稅率較低的中國香港地區(qū)只有16%，平均稅率為26.7l%。從上面的數(shù)據(jù)可以看出，這兩個主要的稅種在我國的名義稅率高。而較高的稅率除了會導致地下經(jīng)濟和稅收收入的損失，同時GDP、消費、投資、出口都與稅率水平呈現(xiàn)較強的反比關系，即越高的稅率對以上四項宏觀指標的影響和制約就越嚴重。

其次，稅收優(yōu)惠和稅收減免類型繁多復雜。對于每一個稅種，不僅有暫行條例來規(guī)定稅收優(yōu)惠，還會有各種實施細則規(guī)定更詳細的優(yōu)惠政策，同時還有各種臨時性優(yōu)惠，還有各級地方政府為了自身利益，給部分納稅人特批一些特別減免政策，過多的優(yōu)惠政策不僅會影響國家的財政收入，而且會降低稅收法規(guī)的嚴肅性以及國家稅收的公平性，給稅務部門的稅收征管工作帶來極大的困難，太多的優(yōu)惠稅收不僅減少了國家財政收入，也增加了稅收征管的難度，提高征稅成本。

2.4 稅務部門分工不明確

從設立國、地稅兩套機構開始，運轉至今，這兩套機構的矛盾日積月累，這種“搶稅”的斗爭，不僅給征稅機關的工作帶來無盡的麻煩，也增加了納稅人的納稅成本。

國內企業(yè)所得稅的征管一直是橫亙于兩套機構之間的巨大鴻溝。從2002年企稅分享改革方案開始實施，地方企業(yè)的企業(yè)所得稅由兩套機構分享。自方案實施之日新成立的企事業(yè)單位的所得稅由國稅局征管。但對于“新注冊企業(yè)”的闡述雙方各執(zhí)一詞，為此，六個有關于此的文件先后下發(fā)，然而仍不能完全化解雙方的矛盾?，F(xiàn)行涉及企業(yè)所得稅征管范圍劃分的稅法文件主要有以下三個：《財政部國家稅務總局關于享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的新辦企業(yè)認定標準的通知》（財稅[2006]1號）、《關于繳納企業(yè)所得稅的新辦企業(yè)認定標準執(zhí)行口徑等問題的補充通知》（國稅發(fā)[2006] 103號）和《國家稅務總局關于調整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》 （國稅發(fā)[2008] 120號）。這三個文件都對2009年1月1日后新登記企業(yè)做出了具體的規(guī)定。

雖然國家做出如此之多的闡釋，但是筆者認為越來越多的解釋反而會進一步增加新企業(yè)所得稅法的復雜性，使它更難被廣大納稅群體所理解和接受，而使得國地稅系統(tǒng)的爭稅問題不減反增。這種爭端，不僅給兩個機構帶來了矛盾，更在納稅人與征稅機構之間造成了不必要的矛盾。

作為兩個獨立的行政執(zhí)法機構的國家稅務局和地方稅務局，雖然擁有不同的職責范圍以及業(yè)務領域，但所面對的工作對象卻同樣都是納稅人，因此他們之間的工作差異以及相互封閉的信息不僅增加了他們的征稅成本，并且也會給他們的征稅管理工作帶來彼此不協(xié)調的麻煩。

3 降低稅收成本途徑分析

3.1 健全法制

鑒于我國目前沒有一部完整的稅收基本法，執(zhí)法的前提和基礎是要引入相關法律，即設立相關法律法規(guī)，稅收基本法可以明確稅收立法權，而稅收實體法和程序法則可以進一步提高我國稅法的透明度和穩(wěn)定性，因此為了完善我國的稅收相關法律，必須盡快出臺稅收基本法并進一步豐富實體法和程序法。

3.1.1 制定稅收基本法

基本的稅法是主體法，它起著規(guī)范稅收共性問題的作用，因此它是具有統(tǒng)率性的法律。因而制定稅收法律將在減少稅收成本上起主導作用。

3.1.2 盡快健全稅收實體法和程序法

稅收實體法是規(guī)定國家和納稅人的實體權利、義務的法律規(guī)范總稱，它直接影響到資源在國家與市場之間的分配，即利益在稅收與納稅人之間的分配，因而它是稅收法律法規(guī)的主體部分。而稅收程序法是規(guī)定國家征稅權和納稅人納稅義務行使和履行程序的法律規(guī)范的總稱，它規(guī)定了征、納稅的各項程序與步驟，是稅收法律法規(guī)的重要組成部分。

3.2 優(yōu)化稅收環(huán)境

應努力提高公民的納稅意識，只有公民普遍具有較高的納稅意識，才可以為依法治稅的最終實現(xiàn)創(chuàng)造堅實的社會基礎。所以我們需要在整個社會努力宣傳依法納稅，依靠人民的力量為稅收的法制化營造良好的社會環(huán)境和氛圍。

3.2.1 完善稅法公告制度

完善稅法公告制度是增強稅法滲透性、覆蓋率和透明度的必需措施。而立法、行政和司法的透明度要求稅收是透明公開的，因為這可以為居民更多地參與稅收管理提供更多更廣闊的平臺。

3.2.2 繼續(xù)加強稅收宣傳月的活動

每年一次的稅收宣傳月在形式和內容上都有了很大的提高，對于我國稅收法制化的進程起著積極的推動作用。因此為了提高納稅人的依法納稅意識，我們可以更加充分地運用稅收宣傳月這樣一個宣傳手段。

3.2.3 將稅收宣傳作為一項長期工作

如果真的要使依法納稅深入人心，僅靠一年只有一次的稅收宣傳月活動是不可能達到目的的。稅收的日常宣傳活動必須成為稅務機關的一項長期工作任務，并為此配備專業(yè)人員，制訂一個全面的宣傳計劃，使得稅收宣傳趨于規(guī)范，并逐步邁入制度化的軌道。與此同時，在全社會建立有效的納稅信用機制更是重中之重，如果每個納稅人都可以自覺按期按量納稅，稅務機關就可以在稅務稽查上節(jié)省大量的人力物力。

2003年，國家稅務總局制定了《納稅信用等級評定管理試行辦法》，評估納稅信用等級關系到納稅人遵守稅法和接受管理的情況。但是，此項辦法仍浮于表面，未能真正對納稅人的信用狀況做到有效地監(jiān)控。納稅信用等級結果應被稅務機關給予充分的重視，更進一步的可以將納稅信用等級納入社會信用等級體系，從而提高全社會的信用水平。

3.3 完善稅制

3.3.1 簡化、規(guī)范稅制

要做到完善稅制，首先要做到簡化和規(guī)范稅制，主要就是要將與經(jīng)濟發(fā)展和社會進步不相適應的稅種取消，將會導致重復征稅的稅種進行合并，只開征確有必要或者對經(jīng)濟發(fā)展有利且合理的稅種，從而制定出簡化、高效的稅制。

3.3.2 避免重復征稅

在筆者看來，解決重復征稅問題是目前稅務機關的重要任務，目前稅務部門邁出的第一步就是“營改增”試點。我國“十二五”期間結構性減稅的重中之重即是“營改增”。據(jù)估算，如果“營改增”全面展開，估計每年凈減稅將超過1000億元。根據(jù)設立有利于科學發(fā)展的稅收制度，“營改增”有助于完善稅收制度，消除重復征稅的現(xiàn)象；有助于社會各部門進行專業(yè)化分工，促進三大產業(yè)的融合。

3.3.3 優(yōu)化稅率

目前我國同時采用了比例稅率和累進稅率，累進稅率本身是可以注重公平的效果的，但是我國的累進稅率卻沒有取得扁平式稅率的效果，因此我們需要借鑒國外的先進經(jīng)驗，并做出改進。

第一，改部分比例稅率為累進稅率。比如企業(yè)所得稅率我國主要是按照25%的比例稅率進行征繳，而在美國則為扁平式的累進稅率，顯而易見，我國企業(yè)所得稅的這種設計并未調動起企業(yè)做大做強的積極性，為此，需要探索設計符合我國扁平式的企業(yè)的所得稅累進稅率。

第二，將部分累進稅率調整為扁平式的累進稅率。比如，我國的個人所得稅中的工資薪金累進稅制，并沒有達到兩頭輕中間重的稅率設計，而是逐級遞增的累進稅率，這樣勢必會加大無謂損失，誘使個人偷逃稅和降低個人工作積極性，進一步地不利于國家經(jīng)濟建設和社會財富的增長。

3.4 精簡機構

3.4.1 機構設置

一要按照經(jīng)濟區(qū)劃來設置機構，根據(jù)收入規(guī)模來對部分基層單位進行合并、撤銷行動，并著力建設基層稅務分局（中心）和辦稅大廳，特別是在設置國、地稅機構時要符合協(xié)調統(tǒng)一的原則。二要按精簡、效能原則設置征管內部機構，形成科學嚴密的業(yè)務流程。三要充分利用好其他稅收組織和代征單位，并強化他們的征管工作，以此來減少設置稅務機構。

3.4.2 機構合并

我們可以充分考慮國、地稅兩套機構合并的可行性。如果得以合并，在減輕納稅人負擔，提高財政效率，降低征稅成本方面都會有巨大的作用。

我們還可以考慮通過減少稅務機構層次來精簡機構。目前，中國大部分地區(qū)是依據(jù)行政區(qū)劃來設置稅務機構的，因此一級政府就會對應設置一級稅務機構，導致了我國的稅務機構從總局到基層分局達到了五個層次，彼此之間信息傳遞效率低下。因而我國可以適當縮減稅務機構，可以考慮三層或四層稅務機構，這樣可以節(jié)約征稅成本，提高征稅效率。與此同時，我們可以將精簡下來的行政人員分配到基層，加強基層征管力量，這樣在降低成本的同時，又可以充分響應稅務總局“面向征管、面向基層”的指導意見。在精簡機構問題上我們應遵循“精簡，統(tǒng)一，效能”，以此來提高稅務機關工作效率，節(jié)省納稅人的精力與金錢，降低征稅成本。

通過以上陳述和分析，我們可以了解到目前我國征稅成本大致情況，無論是與發(fā)達國家相比還是與部分發(fā)展中國家相比，我國征稅成本都處于高位。造成這種狀況的因素是多方面的，包括稅收法制不健全、稅收環(huán)境復雜、稅制設計不合理、稅務部門分工不明確。這些因素不僅會使我國的稅收征稅成本率居高不下，還會增加納稅人的負擔，甚至影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了解決這一問題，我們可以在以下幾個方面做出努力與改善：健全法制、優(yōu)化稅收環(huán)境、完善稅制、精簡機構。做到以上幾點，就可以適當降低征稅成本率，使我國的財政稅收更具效率，提高納稅人的積極性，促進市場經(jīng)濟發(fā)展。