摘 要：長期以來，我國財政支出中一直存有重爭取、輕管理，重使用、輕績效的現(xiàn)象，對于財政支出績效化管理的重視程度相對不足。各地相繼開展的“經(jīng)濟社會雙轉(zhuǎn)型”，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，深化轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)升級，對于財政加大政策扶持和營造良好的發(fā)展環(huán)境提出了新的要求，推進財政轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，重視財政支出績效評價勢在必須。市級政府由于更加接近基層，承擔了更多更直接的資源配置職能，其財政支出及其績效狀態(tài)的影響更大更直接。文章以東莞市為例，對于市本級財政支出績效評價探索與實踐路徑進行了深入分析，并針對發(fā)展中存在的問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型 財政支出 績效評價

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-033-03

長期以來，我國財政支出中一直存有重爭取、輕管理，重使用、輕績效的現(xiàn)象，對于財政支出績效化管理的重視程度相對不足，導致財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理、財政資金使用效率不高等問題日益突出。推進財政支出績效評價改革，提高財政支出的績效水平已成為各級財政亟需開展的工作。對地市級政府財政支出而言，財政支出具有其特珠性，市級政府接近基層，市級政府承擔了更多更直接的資源配置職能，這既為財政支出管理提供了更合理的績效目標或績效參考基準，也為特定模式下的地方財政支出提供了更大可能的績效改進空間;從國際范圍來看，地方政府被視為管理制度創(chuàng)新的“搖籃”，是績效評價工作的直接參與者和執(zhí)行者。通過市級政府的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，能夠進一步完善績效評價的相關(guān)理論，為提高財政資金管理水平和使用效益提供有力的保證，其加快開展財政支出績效評價工作尤為必要。

一、東莞市財政支出績效評價探索與實踐

東莞市作為珠三角地區(qū)的重要節(jié)點城市，是由縣直接升為地級市，市直管鎮(zhèn)，行政架構(gòu)較為特殊，其財政支出更是具有獨特的特點。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，東莞市將以建設(shè)富強和諧和新東莞為目標，以“經(jīng)濟社會雙轉(zhuǎn)型”為手段，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，深化轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)升級。加大政策扶持和營造良好的發(fā)展環(huán)境是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的重要環(huán)節(jié)。這就要求推進財政轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，重視財政支出績效評價。將支出績效評價結(jié)果融入預算編制，使財政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟、高效的原則。東莞市財政局十分重視財政支出績效評價工作，自2006年將績效評價科從原績效評價與行政事業(yè)資產(chǎn)管理科分設(shè)出來，具體負責開展財政支出績效評價工作，財政支出績效評價工作得到較快發(fā)展，經(jīng)過不斷探索實踐，積累了一定的經(jīng)驗，并取得了明顯的成效，具體如下：

（一）先行試點，逐步推進，構(gòu)建財政預算全過程績效管理的績效評價體系

2006年開始，首先選定績效評價試點，對2002-2005年間財政出資編制規(guī)劃和專題研究進行了全面清理統(tǒng)計和績效評價，一共涉及24個市直單位，126個項目，預算安排金額17997萬元。以上項目績效評價嘗試，積累了一定經(jīng)驗;從2007年開始，對納入2006年度的項目開展財政支出績效單位自評，財政績效部門進行績效自評審核工作。有三種類型的項目納入自評范圍：（1）200萬元以上（含200萬元）重大支出項目;（2）跨年度支出項目;（3）專項補助資金。一共有307個項目納入了上述自評范圍，其中一般項目184項，基本建設(shè)項目123項。項目內(nèi)容涉及了辦公場地建設(shè)、設(shè)備購置、教育強鎮(zhèn)創(chuàng)建、公路養(yǎng)護、扶貧濟困送溫暖等;2008年開始，在財政資金申請環(huán)節(jié)，實行績效目標審核制度，在預算單位上報部門預算支出時，要求將項目支出績效目標申報材料報送財政局績效評價科，由績效評價科按要求對單位項目的績效目標資料進行審核。審核批復后的績效目標，作為項目支出完成后開展績效評價的依據(jù);2011年開始，開展績效預算評審工作，由財政局預算科的業(yè)務(wù)科室推薦項目，提出評價需求，績效評價科組織進行部門預算項目績效預算評審，評審結(jié)果將作為編制下一年度部門預算的依據(jù)。2013年開始，開展了部門整體支出財政績效評審。另外，每年都選出一些關(guān)乎重大民生項目、重大投資項目和重大融資項目等公眾關(guān)注度高、有一定影響的社會熱點等項目作為重點項目進行績效評價。目前，已經(jīng)形成了完善的預算全過程績效管理的財政支出績效評價體系（見圖1）。

（二）整合社會資源，發(fā)揮第三方在績效評價中的作用

隨著財政支出績效評價工作的逐步推進，評價項目種類和數(shù)量的增多，只依靠財政局績效評價科的工作人員遠遠不能滿足評價工作的需要，另外，還由于預算項目涉及到許多行業(yè)，有的項目專業(yè)性很強，必須整合社會資源，充分發(fā)揮第三方在績效評價中的作用。在2006年績效評價科成立之初，即開始著手建立財政支出績效評價專家?guī)?，第一批選聘了167名績效專家和行業(yè)專家，專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理，根據(jù)需要不斷充實完善;2011年開始委托東莞市社會科學院等單位進行部分項目的預算評審、績效自評審核和重點項目評價;2013年采用政府采購的方式，在社會上公開招標，共有17家中標單位，獲得東莞市財政支出績效評價資格，包括高校、事務(wù)所、咨詢公司等，中標第三方單位庫采取動態(tài)管理，具有兩年的績效評價資格。一些選定的重點項目、自評項目按專業(yè)劃分為若干個包，每個項目由三家以上中標單位報價，最后根據(jù)報價單位的報價方案，確定具體項目的評價單位。第三方的結(jié)論，需由財政部門確認后才能出具。

（三）健全評價制度，實現(xiàn)評價環(huán)節(jié)標準化、評價過程信息化

在2006年8月，東莞市財政局就出臺了《東莞市財政支出績效評價試行方案》、《東莞市財政支出績效評價指標體系》、《東莞市財政支出績效評價評審專家?guī)旃芾磙k法》、《東莞市財政支出績效評價內(nèi)部辦調(diào)工作制度》等規(guī)定，使績效評價工作開展有制度可以遵循，評價工作有統(tǒng)一的可參考的評價指標框架體系。上述制度規(guī)定也隨著績效評價工作的發(fā)展不斷修訂和完善，到2015年初，統(tǒng)一制定了預算績效評價模型、項目支出績效目標評審模型、部門（單位）整體支出績效目標模型、績效自評績效評價模型、重點項目評價模型;委托第三方開發(fā)了基于東莞行業(yè)特點的財政支出績效評價指標庫，申報單位和審核單位都有了更加具有可操作性的評價指標體系參考;出臺了更加明晰完善的審核操作指引，從申報、審核、評價意見出具、評價報告撰寫、批復等各個環(huán)節(jié)都有了先進、明確的操作指南，使整個評價工作更加標準化。

為了更好地提高績效評價工作效率，簡化工作流程，減輕申報單位負擔，東莞市財政局績效評價科基于大數(shù)據(jù)的理念，開發(fā)了財政支出績效管理信息系統(tǒng)，項目單位需要填報的表格和佐證材料可以直接在網(wǎng)上填報傳送，各類評價項目的評價設(shè)計和評價過程記錄可以直接在信息系統(tǒng)中查詢，該系統(tǒng)于2015年投入使用，實現(xiàn)了財政支出績效評價信息化。

（四）重視評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果有效、合理的運用，才能使預算申報單位具有足夠的重視，提升財政資金的使用效果。東莞市財政局對于績效評價結(jié)果應(yīng)用方面主要采取了以下措施，首先建立了結(jié)果反饋機制，及時向被評價單位反饋評價結(jié)果，督促進行整改，不進行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)整預算并對人大、政府報告;其次是建立與預算結(jié)合機制，把績效評價結(jié)果作為安排預算的重要依據(jù);再次是加大信息公開力度，每年向市政府提交年度市本級財政支出績效管理情況報告。同時，評價結(jié)果在財政局官網(wǎng)上向社會公開。以上措施起到了很好的促進作用，各預算單位績效意識不斷增強。

二、市本級財政支出績效評價中存在的問題

（一）績效運行監(jiān)控實施范圍過窄，廣度深度均須加強

績效運行監(jiān)控，是指財政部門對預算單位依據(jù)設(shè)定的績效目標對資金運行狀況及績效目標的預期實現(xiàn)程度開展監(jiān)控的情況進行審核和評價的活動。通過績效運行監(jiān)控及時發(fā)現(xiàn)績效運行目標與預期績效目標發(fā)生的偏離情況，促使預算部門采取有效的措施予以糾正。目前，東莞市財政局對于跨年度非經(jīng)常性的延續(xù)項目，如政府投資基本建設(shè)項目、市本級專項資金項目、設(shè)備采購項目、系統(tǒng)工程等跨年度項目，績效運行監(jiān)控評審與年度績效自評抽查審核一起開展，但是對于一些非跨年度的項目則沒有開展績效監(jiān)控，尤其是一些重大支出項目，存在項目實施未按進度進行、預算執(zhí)行未按計劃進度支付、年底集中支付、預算執(zhí)行率不高等現(xiàn)象。

（二）部分項目單位報送評價材料不齊全、質(zhì)量不高，報送時間拖延

東莞市財政支出績效評價工作開展以來，項目單位的認識有了逐步提高，但是仍然存在以下現(xiàn)象：一是不及時填報，影響整個評價工作進程;二是報送材料不齊全，如有的單位上交空表，有的單位只填基本信息表以及自評表，沒有提交任何佐證材料;三是填報質(zhì)量不高，有的單位填報的表格存在錯填、漏填，產(chǎn)生以上現(xiàn)象的原因一般有以下幾方面：一是單位財政部門催交不及時。和財政局對口接洽的往往是整個單位的財務(wù)部門，有的單位的財務(wù)部門會嚴格要求，及時報送，也有的單位的財務(wù)部門則任務(wù)布置下去后催交材料不夠及時;二是項目負責人對績效評價認識不足，項目單位一般是項目負責人制，填報績效評價表格及準備相關(guān)佐證材料的人一般為評價項目的負責人，而項目負責人則認為該項工作比較煩瑣，認真及時填報與不認真及時填報對自己個人不是有很大影響，往往會拖延，或者不認真填報;三是項目填報人員對于績效評價要求理解不透，業(yè)務(wù)不熟練，導致填報材料錯填、漏填以及輔助佐證材料不符合要求。

（三）鎮(zhèn)街開展財政支出績效評價工作人員饋乏

東莞市是由縣直接升為地級市，行政架構(gòu)較為特殊，市直管鎮(zhèn)，32個鎮(zhèn)街均為全國千強鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級財政支出在全市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中起到非常重要的作用，而市級財政資金往往也會轉(zhuǎn)移支付到鎮(zhèn)街級，隨著市本級財政支出績效評價工作機制的不斷規(guī)范與完善，開展鎮(zhèn)街級財政支出績效評價也是亟須提上日程的問題，2015年4月份，東莞市出臺了《關(guān)于推進我市鎮(zhèn)街（園區(qū)）財政預算績效管理的指導意見》，要求各鎮(zhèn)街（園區(qū)）在人員和工作經(jīng)費方面提供基礎(chǔ)保障。目前，有的鎮(zhèn)街（園區(qū)）政府部門成立了績效評價股，但是工作人員數(shù)量少，沒經(jīng)驗，不清楚如何開展。大多數(shù)鎮(zhèn)街（園區(qū)）沒有專門的科室，由財政局人員兼任，大部分兼任人員對預算績效評價工作開展沒有很清晰的規(guī)劃。

三、解決存在問題的對策建議

（一）加大績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)工作力度，實行績效運行監(jiān)控抽查制度

建議實行績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)抽查制度，跨年度項目和非跨年度項目，各按一定比例抽取一部分項目進行績效運行監(jiān)控，年初時所有項目單位有被抽中進行績效運行監(jiān)控的可能，在每年的9月份，開展績效運行監(jiān)控工作，由財政局績效評價科結(jié)合業(yè)務(wù)科室意見，確定績效運行監(jiān)控項目清單，限定一定時間由被抽中項目單位填寫提交項目績效運行監(jiān)控表及佐證材料，重點監(jiān)控項目實施進度及預算執(zhí)行率，對于績效運行監(jiān)控結(jié)果優(yōu)良的，提交資料存檔，便于年度績效評價。對于績效運行監(jiān)控結(jié)果中或者以下的，即項目實施進度一般或較差，預算執(zhí)行率相比進度計劃偏低明顯的，要求其提出整改意見，并作為年度績效評價的重點監(jiān)控評價對象。

（二）合理安排績效評價材料報送時間，強化報送材料反饋機制

應(yīng)統(tǒng)籌全年預算績效管理工作環(huán)節(jié)，建立更合理更優(yōu)化的績效評價材料報送時間，考慮不同類型項目單位的特點，打好時間提前量，使項目報送單位有較充足的時間完成績效評價材料填報。如教科文類的評價項目中，有一些是屬于學校類的財政支出項目，一般學校類都是在7月中旬到8月間是放假時間，不是項目負責人工作時間，應(yīng)在放假前完成此類單位項目的材料報送工作;還應(yīng)設(shè)定材料報送截止時間，規(guī)定從通知開始下發(fā)的若干工作日內(nèi)，必須完成材料報送工作，截止日期之后將不再受理，其未提交的資料，視作缺失處理，直接影響到其項目的評價結(jié)果;對于報送材料及時完整、質(zhì)量好的項目單位，以及延期影響評價工作進程、材料不完整、缺漏多的項目單位，分別進行系統(tǒng)內(nèi)通報表揚及通報批評，以督促項目單位自覺及時報送完整、優(yōu)質(zhì)的評價材料。

（三）加強對鎮(zhèn)街績（下轉(zhuǎn)第37頁）（上接第34頁）效評價培訓及工作業(yè)務(wù)指導，加大第三方力量的參與力度

針對鎮(zhèn)街財政績效評價工作人員現(xiàn)狀特點，制定相應(yīng)培訓計劃，培養(yǎng)一批各鎮(zhèn)街的骨干力量，由于鎮(zhèn)街財政支出績效評價股人員有限，要指導鎮(zhèn)街充分發(fā)揮第三方績效評價單位的作用，加大第三方力量的參與力度。培訓時鎮(zhèn)街財政局績效評價股的人員重點在于熟悉各類績效評價工作的開展流程，在選擇項目、制定項目評價重點及說明方面，及在第三方開展實施項目評價過程中進行跟蹤。同時，還要指導鎮(zhèn)街績效評價工作人員基于市級各類項目績效評價模型，結(jié)合本鎮(zhèn)項目特點，修訂評價指標體系及評價模型等工作，以有效推動鎮(zhèn)街財政支出績效評價工作快速發(fā)展。

[本文為東莞職業(yè)技術(shù)學院院級科研基金項目“經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型背景下東莞財政支出績效評價體系構(gòu)建及應(yīng)用研究”（編號：2014a11）部分研究成果]

參考文獻：

[1] 陳志新.廣東東莞：東莞市財政局預算績效管理培訓資料.2015

[2] 張甫軍.我國市轄區(qū)財政支出績效評價研究.暨南大學碩士論文，2012

[3] 李彥歷.我國財政資金績效管理研究.財政部財政科學研究所博士論文，2010

[4] 李化鋒，郭麗華.芻議我國財政支出績效評價.財政監(jiān)督，2012（7）

[5] 劉小梅.財政支出績效評價的內(nèi)涵、功能及國際比較.財會研究，2013（10）

[6] 黃曉征.構(gòu)建高?？冃Ч芾眢w系的探索與思考.遼寧醫(yī)學院學報（社會科學版），2012（8）

[7] 張秀梅，周小龍.欠發(fā)達地區(qū)部門預算編制中存在的問題和對策.中國商界（下半月），2009（12）

[8] 徐佳麗.淺析完善黑龍江省財政支出績效評價工作的措施.商業(yè)經(jīng)濟，2011（1）

（作者單位：東莞職業(yè)技術(shù)學院 廣東東莞 523808）

（作者簡介：周虹，博士，東莞職業(yè)技術(shù)學院教師，副教授，研究方向：現(xiàn)代化與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。）（責編：賈偉）