謝慶裕

面對企業(yè)多項污染物超標，同時適用數(shù)種行政處罰和強制措施的情況下，環(huán)保部門是否要窮盡新環(huán)保法及其配套辦法規(guī)定的所有手段？如何操作才能既盡職、又免責？

“有牙還需真咬”，史上最嚴新環(huán)保法實施大半年，這部被譽為“長牙齒”的法律推行以來討論的聲音一直不斷。如何進一步規(guī)范明確自由裁量權(quán)的使用、理順新法實施中與司法部門的配合、彌補新法與現(xiàn)行環(huán)保條文銜接中的漏洞，將成為新環(huán)保法對污染行為實施“真咬”的關(guān)鍵。

湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅在接受媒體采訪時表示，新環(huán)保法被定位為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律，具有基礎(chǔ)性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。從這個意義上，應該有制度將新環(huán)保法的原則性規(guī)定，根據(jù)各類環(huán)境違法問題和各地情況進行具體化。

“長了‘牙齒的新環(huán)保法，如果不配套‘手腳，其可行性就會變差。” 呂忠梅說。

自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法存風險

“罰太少，沒有震懾力。罰太多了，又可能被企業(yè)投訴濫罰，甚至引起訴訟?！蹦车胤江h(huán)保局執(zhí)法人員訴苦，在新環(huán)保法中同時也加大了對環(huán)保部門的問責力度，執(zhí)法過程中也會更謹慎。但新環(huán)保法一些條款自由裁量權(quán)過大、過寬，也在執(zhí)行中帶來困惑。

如珠海市環(huán)保局一名環(huán)保執(zhí)法人員指出，新環(huán)保法的配套辦法對于某些環(huán)境違法行為的查處，可以交叉適用。例如，對于超標排放含重金屬等有毒有害物質(zhì)的違法行為、私設(shè)暗管或者不正常運行污染防治設(shè)施的違法行為，可以同時適用按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等措施，而面對這類違法行為是否要窮盡新環(huán)保法的配套辦法規(guī)定的所有措施？作為執(zhí)法部門如何判斷應采取哪一種措施才能達到實際的查處效果，做到盡職免責，建議國家考慮出具相應的指導意見予以明確。

環(huán)境保護部出臺的《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》（征求意見稿）中對可實施查封、扣押和應當立即實施查封、扣押的6種情形予以了明確，規(guī)定了實施程序，細化了原條文，但嚴重污染和一般污染未相對嚴格區(qū)分，可以用與應當用也未明確?！安榉?、扣押權(quán)是一把雙刃劍，一方面賦予環(huán)保部門強制執(zhí)法權(quán)，另一方面也對失職明確予以規(guī)定，要追究相關(guān)人員的責任，但關(guān)鍵是條文中的使用條件也模糊，盡職失職界限不明確，執(zhí)法風險大。”

有基層執(zhí)法人員指出，原條文的本意是希望具體問題具體分析，賦予環(huán)保部門自由裁量權(quán)，加大基層執(zhí)法的靈活性，但作為基層執(zhí)法，自由裁量權(quán)模糊就等于可能面臨追責的風險，寧可從上到下的統(tǒng)一執(zhí)行標準，便于操作，避免追責，因此對于此條款的適用條件還需進一步細化明確。

而今年7月1日起實施的新《廣東省環(huán)保條例》（以下簡稱“新條例”）雖然結(jié)合我省實際，對新環(huán)保法的若干規(guī)定進行了進一步細化。但新條例中涉及的自由裁量權(quán)在實際操作中如何拿捏，已引起了環(huán)保部門關(guān)注。如按日計罰中包含“法律法規(guī)規(guī)定的其他行為”。這里面的其他行為是指哪些行為，就存在環(huán)保部門執(zhí)法中的自由裁量權(quán)問題，或者需要人大出臺細則解釋。又如“重點排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息的”也可以實施按日計罰，這里面多長時間不公開才屬于按日計罰范疇，整改時間是否納入等等，都需要進一步解釋。

據(jù)省環(huán)境保護廳相關(guān)負責人介紹，在新《條例》實施過程中，將修訂完善環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標準，規(guī)范行政執(zhí)法行為。同時加強新環(huán)保法和新條例的配套立法，積極推進飲用水源保護、大氣和固體廢物污染防治等地方性法規(guī)的修訂工作，完善配套政策措施。省環(huán)境保護廳關(guān)于<廣東省環(huán)境保護條例>的環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標準》今年7月已公開征求意見，該《標準》對多種違法行為的具體違法事實與情節(jié)相對應的處罰標準都進行了細化。

司法銜接有待進一步理順

“我們查封了企業(yè)的違法排污設(shè)備，后來發(fā)現(xiàn)封條被撕毀，報警想讓警察介入，但警方認為由于沒有拍到撕封條的錄像而無法辦理?！睎|莞市環(huán)監(jiān)局相關(guān)負責人告訴筆者這一令人無奈的經(jīng)歷。中山市環(huán)保局也建議，環(huán)保部或省環(huán)保廳與公安機關(guān)專門就查封后擅自撕毀封條、變更查封狀態(tài)等問題出臺規(guī)范性文件，督促公安機關(guān)及時跟進處理。

珠海等地方環(huán)監(jiān)局人士則反映，在“兩法銜接”的實施過程中，監(jiān)測報告的認可以及涉及固體廢物的認定工作耗時較長，較難滿足公安部門的時限要求，也難以及時控制環(huán)境違法責任人。建議簡化、優(yōu)化相關(guān)流程?！拔U鑒定機構(gòu)全省只有3家，一來一回就耗費很長時間，而法律規(guī)定拘留一個月就要放人。如果超標3倍以上還要送省里具備相關(guān)資質(zhì)的機構(gòu)認可后，才能通知公安去抓人，企業(yè)往往都已經(jīng)跑了。”

新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門查封扣押，移送公安進行行政拘留等權(quán)利。但當遭遇暴力抗法、或者移送環(huán)境污染犯罪時，與公安等司法部門如何更緊密的聯(lián)動執(zhí)法，仍是環(huán)保執(zhí)法人員的普遍期盼。

深圳市環(huán)保部門反映，其作出的環(huán)境處罰決定通常都要求違法企業(yè)立即停止違法行為或者拆除違法生產(chǎn)工序等，但個別企業(yè)往往繳納罰款后并不停止違法行為，導致污染繼續(xù)發(fā)生。針對這種情況，環(huán)保部門依法申請法院強制執(zhí)行，但是法院對“停止違法行為”或“停止違法項目的運行使用”的強制執(zhí)行不予支持，抑制了環(huán)保部門執(zhí)法的積極性，同時也降低了法律的權(quán)威性和環(huán)保部門的公信力。

去年以來，佛山設(shè)立的“環(huán)保警察”成為環(huán)保與公安機關(guān)執(zhí)法聯(lián)動機制的創(chuàng)新亮點，引起廣泛關(guān)注。但佛山市環(huán)保部門人員坦言，從長遠來看，目前的“環(huán)保警察”還是要打上引號，這是因為其還不是真正意義上的一個獨立警種， “人員是在原有公安經(jīng)偵支隊的人力配置中，抽調(diào)組成?？梢哉f，領(lǐng)導重視是目前‘環(huán)保警察能夠運行的最重要的組織保障。”

“但是，如果在行政的推動恢復常態(tài)之后，人力是否還調(diào)動得起來，機制是否還一如既往的順暢，還有待長遠觀察，應考慮建設(shè)長效機制”，該人士指出。據(jù)悉，河北“環(huán)保警察”就是專門從事環(huán)境偵查案件工作，人員常駐環(huán)保局，隨時接受環(huán)保部門調(diào)遣。

廣東省環(huán)保社會監(jiān)督員、廣東三環(huán)匯華律師事務(wù)所律師程躍華表示，作為一項新生事物，“環(huán)保警察”需要在實踐中不斷磨合，“寧可放慢一點，也要做好一點，貴在堅持不懈，防止半途而廢”。環(huán)保部門和公安部門都要加強溝通和培訓。

程躍華說，例如執(zhí)法全程錄像符合刑事訴訟法的證據(jù)鏈要求，以往只習慣于拍照取證的環(huán)保監(jiān)察人員就要學習，可以邀請公檢法系統(tǒng)的專家對一些典型案件進行詳細解讀，提升環(huán)保監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)及法律水平。而在污染程度的取證方面，“環(huán)保警察”則需要向環(huán)保部門“取經(jīng)”。

近日，肇慶市也在環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動上制定了相關(guān)的實施意見。如在市各級環(huán)委會的框架下，建立由政府牽頭、富有環(huán)保監(jiān)管責任的20個部門為成員參與的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作會議制度。日常建立聯(lián)絡(luò)員制度，負有環(huán)保監(jiān)管職責部門確立1到2名聯(lián)絡(luò)員，負責環(huán)保執(zhí)法日常事務(wù)聯(lián)絡(luò)工作，原則上每季度召開1次聯(lián)絡(luò)員會議。在市公安局經(jīng)濟犯罪偵查支隊成立“環(huán)保警察”的基礎(chǔ)上，各縣（市、區(qū)）公安部門各指定2名骨干力量協(xié)助環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)室工作，負責與環(huán)境部門聯(lián)系、溝通與移交案件工作。

事實上，法律機制與政策條文并不缺乏，關(guān)鍵在于如何貫徹落實。例如，為了解決行政執(zhí)法與刑事司法在打擊環(huán)境污染過程中職責不明確，信息不對稱等問題，省高級人民法院、省人民檢察院、省環(huán)境保護廳、省公安廳今年初聯(lián)合制定并印發(fā)《關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導意見》，該《意見》規(guī)定，當環(huán)保部門在執(zhí)法檢查，依法實施排污設(shè)施查封、扣押等行政強制措施時，如遇暴力阻撓或者對執(zhí)法人員進行恐嚇等情況，公安與環(huán)保部門應互相配合開展聯(lián)合執(zhí)法。而當公安部門在偵查時需要環(huán)保部門配合取證、監(jiān)測、評估污染損失的情況時，環(huán)保部門也應積極配合。

對無牌無證、個體工商戶

存執(zhí)法尷尬

廣東民營經(jīng)濟發(fā)達，小微企業(yè)以及個體工商戶眾多，一些無牌無證，個體經(jīng)營戶沒有排污證、沒有辦環(huán)保手續(xù)，卻是超標排放、偷排污染的“?？汀薄Ｐ颅h(huán)保法實施后，如何對其監(jiān)管處罰，在各地的執(zhí)法實踐中，也有不少有待明晰的地方。

“無牌無證沒有法定代表人，在當事人不配合的情況下，難以確定違法主體；或今天是張三承認了是違法主體，第二天張三反口了，說是李四才是違法主體?！睎|莞市環(huán)保局相關(guān)負責人表示，在這種情況下，環(huán)保執(zhí)法人員只能找到房東來作見證，查封污染設(shè)備。該局透露，在采用查封扣押的執(zhí)法手段中，一半以上都是無牌無證的電鍍企業(yè)。

此外，執(zhí)法過程中，小型作坊經(jīng)營者頻繁更換。當小型作坊遇到環(huán)保部門立案調(diào)查，事后會馬上去辦理營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營者的變更手續(xù)。當查封時，該作坊經(jīng)營者與調(diào)查時不相符，故未能進行查封處理。由此導致這些小型作坊又再次死灰復燃，繼續(xù)違法生產(chǎn)。

有地方環(huán)保部門則建議，對于現(xiàn)場負責人“躲貓貓”的情況，如由于現(xiàn)場負責人不出現(xiàn)導致難以制作執(zhí)法筆錄和查封決定書等文書，導致查封難的，一是建議環(huán)保部門可先行查封，研究新增“接受調(diào)查通知書”等文書要求經(jīng)營者到環(huán)保部門接受調(diào)查等后續(xù)跟辦措施，以及時停止現(xiàn)場違法排污行為；二是建議與公安部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制，對經(jīng)營者不出現(xiàn)的情況由公安部門通過詢問工作人員等手段調(diào)出經(jīng)營者戶籍人口信息，由環(huán)保部門制作執(zhí)法筆錄，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。

“新環(huán)保法還規(guī)定，企、事業(yè)單位未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的，可以拘留。而同樣沒有排污許可證的個體工商戶，從事相近或相同的生產(chǎn)，卻不受排污許可證約束，可能無須承擔同等的法律責任?！苯T市環(huán)保局一位負責人表示道。

據(jù)了解，即使是有牌的個體工商戶，隨著商事登記制度改革的推進，環(huán)保審批已經(jīng)從工商登記前置調(diào)到后置，也就是說，以往要經(jīng)過環(huán)保登記或者環(huán)評審批才能夠拿到工商營業(yè)執(zhí)照，現(xiàn)在都已經(jīng)取消這些前置條件。這導致在珠三角不少城市，拿到工商登記后就沒有辦環(huán)保手續(xù)的企業(yè)有所增多， 一些工商登記為個體經(jīng)營戶的企業(yè)，實則進行加工等存在污染物排放工序的情況也有所增加。

而根據(jù)現(xiàn)行排污許可證的規(guī)定，個體工商戶并不需要領(lǐng)排污許可證，環(huán)保部門也沒有給個體工商戶發(fā)排污許可證。而新環(huán)保法規(guī)定，實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。對此，大量個體工商戶的無證排污尚未能按新環(huán)保法進行有效監(jiān)管查處。即使按未驗先投來處罰，個體工商戶也毋需進行環(huán)保驗收，通過了環(huán)保驗收才能申領(lǐng)的排污證，這些個體工商戶自然也不可能領(lǐng)，未驗先投無從罰起。