林如濤

摘 要 從北京市頒布的車輛限行規(guī)定以來，限行措施在北京已經(jīng)實行了4年，而面對該措施實行效果的好壞一直處于爭論之中，尤其是北京政府頒布限行規(guī)定后，很多人對于該措施產(chǎn)生了強烈的質(zhì)疑，主要包括限行政策是否改善了當(dāng)?shù)氐慕煌ōh(huán)境以及所引發(fā)的利與弊。在通過定性和定量兩種研究方法，分析限行問題的合理性、正當(dāng)性、適當(dāng)性，權(quán)衡該政策的利與弊，進而得出應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實施限行政策的結(jié)論。目的是積極推進政策的科學(xué)化、民主化與法制化，推進我國經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞 機動車限行 公共利益 物權(quán)限制

由于奧運會期間，北京市的人流量增多，從而會導(dǎo)致交通擁堵，環(huán)境污染等問題，北京市決定實施機動車單雙號限行政策，該政策會在當(dāng)年9月20日結(jié)束。2008年9月28日，北京市政府發(fā)布通告：從2008年10月1日起，北京市各級黨政機關(guān)封存30%的公務(wù)用車，本市行政區(qū)域內(nèi)的中央國家機關(guān)、本市各級黨政機關(guān)、中央和本市所屬的社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)的公務(wù)用車按車牌尾號每周停駛一天。2008年10月11日至2009年4月10日本市其他機動車（含已辦理長期市區(qū)通行證的外省、區(qū)、市進京機動車）試行按車牌尾號每周停駛一天。這是在北京奧運會結(jié)束僅僅一周后，北京市政府公布的車輛限行“新規(guī)”。2009年4月6日，北京將限行措施延長一年。新的機動車限行措施從2010年4月11日起開始實施，到2012年4月10日結(jié)束。除了比前兩輪限行措施實施的期限增加一年外，其他如限行車輛的種類、限行的區(qū)域范圍、限行時間、尾號輪換等方面都沒有變化。自2012年4月11日到2013年4月10日，北京市決定繼續(xù)實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施。

一、對該項措施的合理性分析

財產(chǎn)權(quán)利是公民物權(quán)的最直接體現(xiàn)，公民享有機動車的所有權(quán)，進而可以排他性的使用該標(biāo)的。但是，物權(quán)的行使并不是不受任何限制，物權(quán)法第7條規(guī)定，物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法利益。該條文說明物權(quán)的行使會受到三方面的限制：（1）不得妨礙社會公共利益。例如使用人不得為欣賞音樂而釋放噪音;（2）不得損害他人利益，例如建筑物區(qū)分所有權(quán)人不得為使用而改變房屋結(jié)構(gòu);（3）非所有人為使用權(quán)利主體時，必須按照法律規(guī)定和合同約定行使使用權(quán)，如改變使用用途或者以不當(dāng)方式使用，致使用物毀損滅失時，必須對所有人負(fù)損害賠償責(zé)任。為公法上的限制，出于保護公共利益不因個人使用物權(quán)而造成損害的目的?；氐奖景钢?，如果說奧運會期間出于現(xiàn)實的考慮，進行單雙號限行，符合公共利益要求，并且能夠被公民所理解，法律所認(rèn)可。但在奧運會閉幕后，是否應(yīng)該繼續(xù)限行一直存在很大爭議。由于奧運會涉及國家利益，因此在奧運期間，對北京機動車限行來保證奧運會順利的進行，作用是不言而喻的。而在奧運會結(jié)束后，繼續(xù)對機動車限行所針對的公共利益范圍大大的縮減了，僅僅包括整個北京市，這時的公共利益與個人民事權(quán)利產(chǎn)生對抗的優(yōu)勢不是很明顯。根據(jù)憲法規(guī)定，任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。無論是開車的居民還是不開車的居民，都享有在一個交通順暢，空氣清新的環(huán)境下生活的權(quán)利，同時也有義務(wù)維持道路暢通，減少環(huán)境污染。其實在機動車限行措施中直接受益的是那些開車的居民，對于開車居民來說，犧牲一天的時間換來其他多天的順暢，在履行義務(wù)的同時，更可能的實現(xiàn)了權(quán)利。同時對于北京市整體來說，汽車尾氣日排放量降低，對于環(huán)境影響也是巨大的。環(huán)境權(quán)利是公民的憲法性權(quán)利，尤其是在環(huán)境污染嚴(yán)重的今天，更應(yīng)該對此重視，該限行政策客觀上對于環(huán)境保護，公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)起了巨大的作用。保證道路暢通，減少環(huán)境污染涉及到每個人的利益，所以應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的重要組成部分。所以綜上所述，北京限行措施具有以公共利益為目標(biāo)，為實現(xiàn)公共利益而對車主物權(quán)造成限制是合理的。

二、對公民物權(quán)造成限制的正當(dāng)性分析

物權(quán)限制分為公法限制和私法限制，私法限制存在于私人之間，是在平等民事主體之間劃定的界限范圍。主要包括禁止權(quán)力濫用，即權(quán)利的行使不得損害他人利益，以及參照誠實信用原則，考慮他人的利益，誠實公平的使用物權(quán)。公法上的限制指在私人物權(quán)和社會整體之間劃定界限，以保證私人物權(quán)的行使不損害公共利益。最典型的例子是國家征收，征用。并且，無論是私法還是公法限制，必須具有法律明確規(guī)定。本案中，北京限行屬于行政措施，對于公民物權(quán)使用造成的限制屬于公法上的行政限制。對于物權(quán)的行政限制的法律依據(jù)是必須明確的問題。物權(quán)法第7條規(guī)定，物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法利益。說明基于公共利益的維護可以對物權(quán)進行限制。憲法第51條規(guī)定，中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的，社會的，集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。憲法的上述規(guī)定為實現(xiàn)公共利益而采取措施限制公民權(quán)利提供了憲法依據(jù)。并且政府可以憲法為基礎(chǔ)，方式為必然采取行政措施來實現(xiàn)公共利益。但是無論是物權(quán)法還是憲法，對于權(quán)利限制的規(guī)定太過模糊，解釋空間過大，如果直接以兩者為依據(jù)的話可能會造成一個嚴(yán)重的后果，就是公權(quán)力不受限制的干預(yù)私權(quán)。公權(quán)力的任意行使極大地?fù)p害到了私人物權(quán)。放在本案中，即使限制車主的物權(quán)是出于公共利益的需要，但是地方行政機關(guān)任意頒布某項措施，某項規(guī)章，沒有經(jīng)過法定的程序，沒有合理的解釋憲法條文，很有可能會對車主的物權(quán)造成傷害過大。所以對于物權(quán)行政限制要符合法律程序，對于北京機動車限行持反對觀點的人們大多是出于這方面的原因，很多人質(zhì)疑措施的出臺不符合法律程序，需經(jīng)“人大審議”或者“聽證”。例如喬新生教授認(rèn)為“ 北京市道路交通管理部門采取限制措施雖然具有法律依據(jù)，但道路交通設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性，決定了交管部門在采取限制措施之前，必須經(jīng)過合法的程序，廣泛征求社區(qū)居民的意見”。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊開忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡點，“當(dāng)個人行為導(dǎo)致整個城市運行效率下降，影響到公共利益時，限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民權(quán)利，在維護公共利益和尊重公民權(quán)利、自由之間找到平衡點?！?/p>

對于限行措施的性質(zhì)，普遍認(rèn)為是其他規(guī)范文件，指行政機關(guān)及被授權(quán)組織為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍性行為規(guī)則的總稱。也就是說行政機關(guān)制定限行措施必須基于法律的授權(quán)，否則就有可能是違法行政。并且根據(jù)我國《憲法》第107規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。因此可以看出北京可以依照法律規(guī)定發(fā)布限行措施。根據(jù)限行措施中的第二條，將《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》有關(guān)規(guī)定作為法律依據(jù)，但是沒有指明具體條文。因此判斷限行措施是否具備法律明確授權(quán)就要從這兩部法律中尋找依據(jù)。

1、道路交通安全法

該法第39條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告。”

對于該條作為限行措施的依據(jù)主要爭議在于，39條規(guī)定的限制性措施是臨時性的還是長期性的。很多人認(rèn)為《道交法》規(guī)定的限制通行等交通管理措施具有臨時性、短暫性，是為解決特定時段特定情況下的交通問題，一旦通行障礙消失，交通管理措施亦立即取消，而機動車尾號限行則是為緩解城市交通擁堵這一持續(xù)性、常態(tài)化的問題。我認(rèn)為，我們從該條文無法明確的得出限制措施是臨時性的結(jié)論，只是說可以根據(jù)“具體情況”，北京市的具體情況是堵車現(xiàn)象極為嚴(yán)重，并且是長期問題，如果不采取措施可能愈發(fā)嚴(yán)重，因此機動車限行可以依據(jù)本法做出長期限制性規(guī)定，并且符合該條文的“與道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告。”

2、大氣污染防治法

該法第3條第2款規(guī)定，地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，可以制定規(guī)劃，采取措施，以使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。很多人認(rèn)為“尾號限行”措施是對公民財產(chǎn)使用權(quán)的限制，根據(jù)法律保留原則的要求，對于此類事項應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)制，因此該條中的采取措施不可以是應(yīng)有法律規(guī)定的措施。這個問題的討論涉及到一個重要的原則——法律保留。我國的法律保留在立法法中有所體現(xiàn)，其中第八條規(guī)定了只能制定法律的事項，第九條規(guī)定了只有有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪與限制人身自由的強制措施和處罰以及司法等制度不能以授權(quán)的方式交由國務(wù)院行使以外，其他的均可授權(quán)。從這兩條規(guī)定可以看出，法律保留的內(nèi)容涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)利，犯罪刑罰，各項制度，并且不僅包括限制性規(guī)定以及行政事項。立法法中沒有明確規(guī)定對于公民物權(quán)使用的限制應(yīng)制定法律，因此該限行措施適用間接法律保留，可以通過法律授權(quán)。所以限行措施符合該條規(guī)定的“采取措施”方式。

綜上所述，限行措施對公民物權(quán)的限制有法可依。

三、結(jié)語

通過對北京機動車限行問題的合理性，正當(dāng)性以及適當(dāng)性分析可以得出該措施的實施是必要可行的，并且在采取該項措施與其他措施如搖號買車等相結(jié)合，并且在實施過程中應(yīng)更加注重合法性與公平性，這不僅有利于該項措施的有效實施，也為其在更加廣泛的范圍內(nèi)實施提供了可能。

參考文獻：

[1]馮玉軍.單雙號限行與公民社會中的權(quán)利沖突及其解決[J].法學(xué)家，2008（5）：1-5.

[2]余凌云.機動車單雙號限行：是臨時還是長效[J].法學(xué)家， 2008（5）：8-10.

[3]胡建淼，張效羽.有關(guān)對物權(quán)行政限制的幾個法律問題[DB].中國人民大學(xué)書刊資料中心，2012：34-42

[4]孝金波.北京啟動"五日限行令"：擁堵有所緩解？法律仍存爭議[EB/OL]. （2008-10-14）[2012-10-5]. http：//society.people.com.cn/GB/8169621.html.