王志偉

摘 要：黨的十八屆三中全會將縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設作為實現(xiàn)全面建設小康社會的重要舉措。財政政策作為國家發(fā)展的指示器，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用。近些年，雖然在支農(nóng)方面國家不斷加大財政資金支出力度，但受二元財政的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展依然相對獨立，并沒有形成有效的一體化發(fā)展。文章在梳理現(xiàn)有財政支農(nóng)政策的基礎上，結合新形勢下城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，分析城鄉(xiāng)發(fā)展與財政政策存在不協(xié)調(diào)的原因，總結國外財政支農(nóng)政策經(jīng)驗與教訓，最后提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財政政策。

關鍵詞：二元結構 城鄉(xiāng)一體化 財政政策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-023-03

城鄉(xiāng)二元結構，是我國在歷史背景下長期形成的一種經(jīng)濟模式，是我國邁向現(xiàn)代化的一個嚴重障礙。馬克思“城鄉(xiāng)關系”理論認為，在生產(chǎn)力的發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)關系必然要經(jīng)歷“依存、分離、融合”三個階段{1}。消滅城鄉(xiāng)二元結構，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，將是今后一段時期內(nèi)我國發(fā)展的重點，是經(jīng)濟社會步入現(xiàn)代化的基本要求，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，是建設全面小康社會的重要舉措。運用財政政策對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展進行行政干預，是大多數(shù)國家所采取的一貫做法。因此，在推進城鄉(xiāng)一體化動態(tài)發(fā)展過程中如何運用財政政策縮小城鄉(xiāng)差距，促進二者協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和實踐價值。

一、我國推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財政政策梳理

近年來，為了加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度，政府制定出臺了一系列財政政策，在體制設計，資金安排，政策運用上有針對性地持續(xù)地采取了多項措施，較好的保障和助推了農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。財政支農(nóng)力度逐年提高，據(jù)統(tǒng)計，在2003-2012年期間，累計安排的“三農(nóng)”支出達6萬億元，年均增長21.5%。財政政策支持的重點是提高城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)程度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施建設以及基本公共服務軟、硬件均衡發(fā)展。通過政策引導加強政府發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，整合財政資金，主要集中財力支持“三農(nóng)”發(fā)展，選擇農(nóng)村最急需的若干領域，均衡區(qū)域差距，較好地改變財富過多向城市、向優(yōu)勢地區(qū)集中的局面，提升財政資金的聚合效應，保障重大政策的兌現(xiàn)，重點項目的落實。

通過對我國支農(nóng)財政政策的梳理，可以將其歸納為以下四個方面：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收方面。以提高糧食產(chǎn)量、降低農(nóng)業(yè)損失為重點，實施了加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的農(nóng)田水利設施建設、河流治理、水庫加固、土地治理、支持地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、支持“菜籃子”生產(chǎn)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災、動物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪災害防治等一系列財政政策。（2）農(nóng)業(yè)稅費減免和補貼方面。自2006年取消了農(nóng)業(yè)稅以后，健全省以下財政體制改革，促進農(nóng)村生產(chǎn)關系的調(diào)整。為了提高農(nóng)民的積極性，對市縣實施了獎補政策，加大了農(nóng)業(yè)補貼力度，如農(nóng)機購置補貼、農(nóng)資綜合補貼政策等。（3）農(nóng)村公共服務方面。為了縮減農(nóng)村和城市教育、衛(wèi)生和社會保障方面的差距，出臺了義務教育“兩免一補”、教師特崗計劃、薄弱學校改造計劃、學生營養(yǎng)改善計劃、中小學校舍安全工程、新農(nóng)合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農(nóng)保制度、廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋等財政政策。（4）農(nóng)村扶貧開發(fā)方面。國家加大了農(nóng)村扶貧的財政支持力度，據(jù)統(tǒng)計2010-2012年分別為1618億元、2272億元和2996億元。同時，通過財政補貼、貼息、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策，共同推進投融資渠道多元化，利用合資、參股、控股、BOT等方式，引導政府資金與金融資源和社會資金投入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設。

二、我國城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

國家和社會為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，投入大量的人力、物力和財力，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟快步提升，農(nóng)民收入得到大幅度提升，農(nóng)村生活環(huán)境明顯改善、城鄉(xiāng)之間信息流和生產(chǎn)生活要素流互動加強、城鎮(zhèn)人口比例快速提高，二者協(xié)調(diào)發(fā)展關系得到了有效的緩解。具體表現(xiàn)為：推進城鄉(xiāng)基礎設施項目建設，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，行政村公路、客車班車、自來水、電、電話、有線電視、寬帶實行村村通，農(nóng)村義務教育實行免費，集中建設農(nóng)村幼兒園，城鄉(xiāng)社保、醫(yī)保逐步并軌，實現(xiàn)養(yǎng)老新農(nóng)保與城居保并軌，建設改造農(nóng)村養(yǎng)老、衛(wèi)生、文化機構，開展送科普、送書、送戲、送展覽下鄉(xiāng)活動。

但由于我國城鄉(xiāng)二元結構長期存在，并受優(yōu)質(zhì)資源集聚特點的影響，城鄉(xiāng)之間的差距呈現(xiàn)擴大的趨勢，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題也越發(fā)突出。由于受教育、房價大幅提升等不利因素的影響，那些由農(nóng)民轉化為市民的人群，大多生活在城市底層。目前，全國共有2.6億農(nóng)民工及其隨遷人員在城市以打工方式生存，受原有戶籍制度的影響，這一群體無法在城市中享受到公平的公共產(chǎn)品供給和就業(yè)機會，間接導致存在大量農(nóng)村留守兒童，數(shù)量已超過6000萬。另外，城鄉(xiāng)居民在可支配收入、公共產(chǎn)品資源配置方面的差距也較大。在可支配收入方面，城鄉(xiāng)居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格爾系數(shù)一直保持在相對穩(wěn)定35.8%～37.9%的范圍內(nèi)；而農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)雖呈現(xiàn)下降的趨勢，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)仍相差3.1個百分點。

長期以來，由于我國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎設施等基本公共服務供給方面，財政投入的城市傾向十分明顯，致使城鄉(xiāng)居民所享受的基本公共服務存在巨大差異。近年來，雖然政府加大財政投入，有效縮小城鄉(xiāng)基本公共服務供給的差距，但收效甚微。在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配上，醫(yī)療救助城市人均1027元，農(nóng)村人均為895元；城市人均衛(wèi)生費用2969.01元，農(nóng)村人均為1055.89元；城市和農(nóng)村的醫(yī)護人員和病床數(shù)量差距也很明顯。在教育方面，雖然各級政府在資金、政策方面給與較大的傾斜，辦學條件有了很大程度的提升，但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村教育表現(xiàn)為學校規(guī)模、師生比、專職教師合格率、升學率等方面與城鎮(zhèn)相比仍有很大差距。由于農(nóng)村學校師資限制，教育科學體系缺失不健全，教學主要以學科教育為主，綜合實踐課程形同虛設，科學教學理念實現(xiàn)程度低，仍然以“灌輸”為主，學生的主觀能動性不能很好地發(fā)揮。農(nóng)村學校執(zhí)行撤銷并點后，因為需要住校等原因，增加了農(nóng)村家庭的負擔，學生輟學率有所提高。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，分析我國大學生生源結構發(fā)現(xiàn)，1975-1979年出生的人口中，大學生生源城市與農(nóng)村人數(shù)的比例為3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，這一比例達到5.5：1。這也說明，農(nóng)村教育與城鎮(zhèn)教育還存在質(zhì)的差距。

三、我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的財政政策分析

根據(jù)對我國解決“三農(nóng)”問題所投入的財政資金支持和城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)，目前所實行的財政政策雖然在表面上緩解了城鄉(xiāng)差距，但沒有根本上解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。財政支持農(nóng)村發(fā)展和城市建設仍然是兩個并行體系，二者之間尚沒有進行必要的交流，現(xiàn)從以下幾個方面分析其主要原因及存在的問題：

1.宏觀政策側重城市發(fā)展。受二元經(jīng)濟結構的影響，我國在制定各項財政政策時，優(yōu)先考慮城市的需求，通過“剪刀差”等形式，對農(nóng)村資源多取少予。在城鄉(xiāng)收支結構不對稱的環(huán)境下，城市主導了國家財政制度的建立，城市通過籌集功能吸引大量的國家財政支出及社會財力從農(nóng)村向城市轉移，使得政府對城鄉(xiāng)的投入存在巨大差距。另外，國家通過再分配制度將統(tǒng)籌起來的財政資金主要投入到城市，進而加劇了城鄉(xiāng)差距擴大，這也是農(nóng)村自身積累發(fā)展能力不足的原因之一。

2.城鄉(xiāng)差距現(xiàn)實加大差距擴大。由于長期存在的二元結構，使得城市與農(nóng)村的差距存在固化效應。根據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年，農(nóng)村居民消費與城鎮(zhèn)居民消費的比值約為1：3.5，人均消費比約為1：3.16，由此帶來的GDP的拉動力也導致城鄉(xiāng)地位的差距。因此，從整體上考慮，政府一定會加強城市的財政投資，使得城鄉(xiāng)在公共資源配置上的差距擴大，進一步加大了城鄉(xiāng)差距。按照這一思想，城鄉(xiāng)差距與財政支出不公的現(xiàn)象會循環(huán)往復下去。雖然政府加大農(nóng)村的財政投入，但不能從根本上解決城鄉(xiāng)之間存在差距的問題。

3.農(nóng)村剩余勞動力轉移成本分擔機制不清。我國積極推進戶籍制度改革，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，但是我們不難發(fā)現(xiàn)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民仍不愿放棄農(nóng)村戶籍轉為城鎮(zhèn)戶籍，呈現(xiàn)出“逆城市化”的現(xiàn)象。主要原因為政府、企業(yè)和農(nóng)民擔負的轉移成本分擔機制不清，農(nóng)民轉為城鎮(zhèn)戶籍以后，需要擔負更多的轉移成本，如衣、食、住、行和租房費用等，而相對于農(nóng)村戶籍卻伴隨著政府多項惠農(nóng)補助，農(nóng)村土地大幅增值、集體財產(chǎn)入股分紅等多個收益。同時，城鎮(zhèn)企業(yè)要為農(nóng)民工轉戶繳納相關社保、福利等，財務成本提高，企業(yè)意愿不足。雖然政府財政在推進農(nóng)村剩余勞動力轉移投入力度不斷加強，但上述因素都在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展{2}。

4.城鄉(xiāng)基本公共服務均等并軌困難。城市與農(nóng)村的基礎公共服務存在較大差距，具體實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等并軌還有很大差距。主要還是體制機制方面的原因，我國城鄉(xiāng)基本公共服務制度呈碎片化，不同的人群享有不同的內(nèi)容、不同標準的基本公共服務。財政只能在現(xiàn)有的制度上增加有效投入，但是增加的財政投入也加劇了基本公共服務供給的不均衡化。同時，政府與市場邊界不清楚，政府在城市市場失靈時更多地承擔提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務的責任，職能部門大包大攬，而使農(nóng)村財政供給不足，擠壓了財政用于農(nóng)村基本公共服務的資金。

5.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構支撐能力弱化。隨著改革開放的推進，我國三次產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生了重大變化。但是，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，產(chǎn)業(yè)支撐力不強等問題，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構不能適應快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不能全部吸納農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速轉移。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要特征，發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)所占比重一般在60%～70%左右，中等發(fā)達國家占比也在50%左右，而我國2012年第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為44.6%，仍與發(fā)達國家和地區(qū)有很大差距。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的弱化也與財稅制度有一定的關聯(lián)性。地方政府一般傾向于發(fā)展財稅收益較高的產(chǎn)業(yè)，例如房地產(chǎn)，而發(fā)展工業(yè)需要較長的培育期，當期收益較少，政府投入大，短期內(nèi)回報率低，這些因素最終導致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構虛化問題嚴重。

6.財政政策本身存在不合理因素。在解決“三農(nóng)”問題資金不足的情況下，財政支出本身結構上也存在問題：（1）財政支出二元結構相對獨立。國家從宏觀上要縮減城鄉(xiāng)差距，解決二元結構，但是在財政支出上，僅僅是加大了對農(nóng)村的財政投入。由于優(yōu)勢資源的集聚效應，如果不建立起城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、交流的平臺，對農(nóng)村的財政支出再大，也不會改變城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實。（2）財政支農(nóng)結構有偏差。在農(nóng)業(yè)基本建設支出方面，非建設性支出和事業(yè)費比重較大，在事業(yè)費中，人員工資的比重逐年增加，而業(yè)務經(jīng)費的比重下降，在基本設施建設上，對于投資規(guī)模大、收益受眾廣的水利工程、生態(tài)養(yǎng)護投入較大，而對于小型水利工程、科技基建等直接改善農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境的投資較少；對于新建基礎設施投入較大，而對于原有基礎設施的維護、改造較少。（3）財政支農(nóng)形式單一。我國財政支農(nóng)主要依靠直接補償及少量以獎代補的形式支出。引導作用不足，以及大量農(nóng)村資金通過信用合作社等渠道外流，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。（4）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。我國現(xiàn)行的涉農(nóng)財政政策大多采取中央與地方按比例承擔的原則，其中農(nóng)村承擔較大比例，例如義務教育方面，中央承擔2%，地方承擔98%。而1994年分稅制改革、2006年免除農(nóng)業(yè)稅等一些列稅收政策調(diào)整后，使得農(nóng)村的本級財政收入銳減，使得農(nóng)村財力大幅度下降，進而導致農(nóng)村公共產(chǎn)品財政資金投入不足，制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

四、國外財政支農(nóng)政策經(jīng)驗與教訓

自古以來，農(nóng)業(yè)就是各國關注的基礎產(chǎn)業(yè)，發(fā)達國家根據(jù)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的不同，采取不同的財政政策。由于各國的環(huán)境、政策執(zhí)行等問題的約束，政策實施效果不一。分析國外的財政支農(nóng)政策，有利于我們比照自身，加快解決“三農(nóng)”問題。為此，筆者對財政支農(nóng)效果較好的美、日、德和效果較差的巴西進行比較分析。

1.國外對農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。根據(jù)重要程度可以歸納為三個方面：（1）提高糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量。這是各國大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本目的，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的立業(yè)之基。由于各國社會經(jīng)濟的發(fā)展程度不同，財政支持的側重點也不同。例如，美、日、德等發(fā)達國家側重于糧食質(zhì)量的提高，因此在農(nóng)科科技方面財政資金投入相對較多；而巴西等發(fā)展中國家則側重于糧食數(shù)量的提高，因此，在農(nóng)業(yè)防災減災方面財政資金投入相對較多。（2）提高農(nóng)民群體的收入水平。城鄉(xiāng)之間收入的差距在所有的國家都存在，大多數(shù)國家都選擇了加快農(nóng)村剩余勞動力市民化轉移的速度，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人均經(jīng)營范圍。同時，政府通過財政直補等多種形式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入水平。（3）加強對公共服務設施和環(huán)境的財政投入。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實力，對城鄉(xiāng)公共服務和環(huán)境保護的投入力度也不盡相同，發(fā)達國家城鄉(xiāng)間公共服務差距較小，生態(tài)環(huán)境保護較好，例如德國的巴伐利亞；發(fā)展中國家則相對差距較大，環(huán)境破壞嚴重，例如巴西。

2.發(fā)達國家成功經(jīng)驗。通過對美、日、德等國家的財政政策研究分析，發(fā)現(xiàn)這些國家重點在以下幾個方面利用財政等手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行投入。（1）發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過財政政策的引導，使得農(nóng)業(yè)用地相對集中，進而提高農(nóng)業(yè)機械化率，利用城市的吸納作用快速轉移農(nóng)村剩余勞動力。（2）對產(chǎn)業(yè)布局進行整體規(guī)劃。利用財稅政策的引導，吸引和鼓勵工商業(yè)向城市郊區(qū)和偏遠地區(qū)轉移，提高農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，提升當?shù)氐南M水平和促進農(nóng)民收入增收。（3）重視農(nóng)民的職業(yè)技術教育。美、日、德等國家，都積極利用國家財政政策支持農(nóng)村職業(yè)技術教育的發(fā)展，提高農(nóng)民的技能和素質(zhì)，既推廣了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術，又提升了農(nóng)民對城市的適應能力和競爭能力。例如美國的“工讀課程計劃”、日本的“產(chǎn)學合作”、德國的“雙元職業(yè)訓練制度”。（4）提高農(nóng)民收入，建立統(tǒng)一社會保障體系。發(fā)達國家大多鼓勵農(nóng)民積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)民生產(chǎn)進行直接補貼，以提高農(nóng)民的收入，降低因收入差距造成的社會問題。例如，日本每年投入的基礎設施建設就高達11000億日元。同時，利用充足的國家財政，建立農(nóng)民和市民等同化的社會保障體系，如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險和養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。

3.發(fā)展中國家的教訓。雖然巴西政府采用財政支出等手段，以期望縮減城鄉(xiāng)差距，但通過對巴西國內(nèi)現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，這些政策的投入沒有發(fā)揮應有的效應。其主要原因在于：（1）通過財政投入等政策，集中土地經(jīng)營，但集中程度過高，出現(xiàn)大量失地農(nóng)民，影響社會穩(wěn)定。（2）工業(yè)化、城市化發(fā)展不匹配。政府雖然通過土地集中經(jīng)營，并利用財政等相關政策將農(nóng)村大量剩余勞動力轉移到城市，但由于城市化過速，工業(yè)化相對落后，無法消化大量的剩余勞動力，使得轉移農(nóng)民生活更加落破、國家財政對這些轉移人群的教育支出也相對較少，加大了他們失業(yè)的風險。（3）社會基礎建設不健全。國家對城市發(fā)展的整體規(guī)劃，特別是基礎設施建設、低收入人群的社會保障等沒有形成很好的規(guī)劃，國家財政資金相對緊張，無法快速解決這些問題，使得城鄉(xiāng)差距進一步加大。

五、我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財政政策調(diào)整路徑

完善財政宏觀調(diào)控體系是一個復雜的系統(tǒng)工程，針對上述問題，借鑒國外經(jīng)驗與教訓，建議從以下方面推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財政政策體系的構建。

1.支持農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動力。加快縣域經(jīng)濟結構調(diào)整是我國經(jīng)濟結構優(yōu)化的重要內(nèi)容，也是緩解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟分化、提高農(nóng)村農(nóng)民收入的必要手段。要大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟、民營經(jīng)濟，提升產(chǎn)業(yè)層次，培育品牌優(yōu)勢，為全縣經(jīng)濟社會建設提供了強大的財源保障。要依靠縣域自身的資源優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)帶動農(nóng)戶生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品原材料形成產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)品加工業(yè)做精做細，增加產(chǎn)品科技附加值；扶持行業(yè)龍頭企業(yè)和骨干企業(yè)，加大開發(fā)力度、多創(chuàng)省級以上品牌；建設特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以特色升層次，以特色創(chuàng)品牌，樹立園區(qū)新形象，形成市場新亮點。加大財政對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的扶持力度。要通過財政貼息、政策性信貸、保險、稅收優(yōu)惠等金融與財政手段，增強農(nóng)民合作社的競爭能力。

2.提高財政資金的使用效益，促進增加農(nóng)民收入。中央和地方各級政府應該對現(xiàn)有的涉農(nóng)財政資金進行整合，改變多頭支出、政策混亂的格局。為避免有限資金過于分散，無法達到“以點帶面”的效果，應該對財政投資項目進行合理規(guī)劃，在農(nóng)村路、電、水等基礎設施上進行重點投入，帶動周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財政支出渠道梳理、分類后，完善財政支出投入機制和監(jiān)管體系。建立涉農(nóng)資金績效管理機制，實現(xiàn)資金支出的各個步驟都有具體的考核指標，形成“用錢必問效、無效必究責”的資金管理模式。充分發(fā)揮財政監(jiān)督、投資評審等作用，積極借助審計、紀檢、中介機構、新聞媒體等力量，切實加強對各項強農(nóng)惠農(nóng)政策落實情況的監(jiān)督。豐富財政支農(nóng)的方式方法，在農(nóng)業(yè)直補的基礎上，靈活運用貸款貼息、以獎代補、融資增信、承擔項目等方式，更好地發(fā)揮財政資金的引導、扶持、放大效應，撬動社會資金支持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立公平的公共產(chǎn)品供給機制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做實托底保障。在財權上，建立穩(wěn)定的地方政府財政收入來源，在財政預算模式上實行全口徑預算，降低事業(yè)性支出的規(guī)模，節(jié)約非農(nóng)生產(chǎn)成本。在事權上，要圍繞農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等領域展開公共產(chǎn)品供給，將責任下放至縣、鄉(xiāng)級政府負責。公共產(chǎn)品供給要分類、分階段完善。我國財政支農(nóng)規(guī)模遠遠低于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需求，各級政府應該對本地區(qū)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進行合理規(guī)劃，保證重點工作的資金需求。著手在義務教育、基本養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生、食品安全、環(huán)境保護、公共安全等領域，擴大中央財政支出責任，增強省級財政對轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌責任。注重設計科學合理的激勵約束機制，避免資金浪費的現(xiàn)象發(fā)生。

4.構建和完善地方稅體系，形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的稅收制度。構建地方稅體系，是一個動態(tài)的歷史過程。建議將增值稅劃歸中央，在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅，將其作為地方稅種，有利于改變地方政府干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、盲目追求擴張的現(xiàn)狀，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。將消費稅劃歸地方，征收從生產(chǎn)環(huán)節(jié)調(diào)整到消費環(huán)節(jié)，合理調(diào)整征稅范圍和稅率結構，引導理性消費和發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。拓寬資源稅征稅范圍，適當提高稅率，加快從價計征方式改革，使之作為省級政府重要稅種。盡快建立房地產(chǎn)稅制度，使契稅和房產(chǎn)稅成為地方稅潛在主體稅種。加強輔助稅種建設，重點是修訂或開征城建稅、環(huán)保稅、社保稅、教育稅四大特定稅種，完善印花稅、車船稅及地方特產(chǎn)稅等零星稅種。適度賦予地方稅權，對稅源零散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握和具有明顯地域特征的地方稅，在保證國家宏觀經(jīng)濟政策暢通前提下，由省級政府制定稅收基本法規(guī)，擴大地方稅權空間，提高地方調(diào)控能力。

5.建立以一般性轉移制度為主，專項轉移支付為補充的轉移支付體系，實現(xiàn)基本公共服務均等化。合理確定轉移支付形式，減少專項轉移支付，完善均衡性轉移支付增長機制。提高均衡性轉移支付規(guī)模和比例，進一步均衡地區(qū)間支出水平，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，既可以引導地方政府減少干預經(jīng)濟的行為，也能較大程度地給予地方可自主支配的財力空間，提高財政資金的使用效能。甄別、清理、規(guī)范專項轉移支付項目，將現(xiàn)有的專項轉移支付項目進行整合，歸并重復交叉、使用方向一致的，取消到期項目、新形勢不需設立的項目。借鑒國外經(jīng)驗，探索建立科學規(guī)范的縱橫交錯的轉移支付模式，將有利于縮小地區(qū)間差距，協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展。增強專項資金的分配透明度，在公平分配的同時體現(xiàn)激勵性，調(diào)動地方政府的積極性，形成良好互動機制。完善轉移支付的績效考評機制，根據(jù)考評結果，相應增加或扣減地方轉移支付規(guī)模。

6.改革完善相關配套政策體制和運行機制，為建立現(xiàn)代財政制度提供堅實保障。在憲法中進一步明確中央和地方財力與事權相匹配的基本框架，奠定政府間財政關系的基礎。加快研究出臺政府間關系法和轉移支付法等相關法律法規(guī)，為政府間財權、支出責任劃分以及對下轉移支付提供法律依據(jù)。推進地方政府性債務融資管理制度和風險管控體系的構建，建立健全地方性債務管理的法律法規(guī)以及“借用還”與“權責利”相統(tǒng)一的債務管理制度。實施農(nóng)村土地制度改革，大力推行土地股份制，積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權合理流轉，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立農(nóng)村金融服務體系，要全力支持“立足農(nóng)村、服務三農(nóng)”的村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行的發(fā)展，積極利用財稅政策大力支持農(nóng)村地區(qū)金融市場的發(fā)展，滿足農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求，增強城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展合力。

注釋：

{1}白永秀，王頌吉.馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論與中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化探索[J].當代經(jīng)濟研究，2014（2）

{2}樓繼偉.財政改革發(fā)展若干重大問題研究[M].經(jīng)濟科學出版社，2014

{3}蘇明.我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與財政政策思路[J].財政部財政科學研究所研究報告，2013（8）

{4}賈康，劉薇.深化財稅體制改革推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].經(jīng)濟要參，2010

（作者單位：財政部財政科學研究所博士后流動站 北京 100142）（責編：呂尚）