陳璐+謝明榮

[摘 要]文章部分講述了國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系現(xiàn)狀，然后闡述江蘇省二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，接著闡述江蘇省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的原因，并提出打破二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞]二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；江蘇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.238

1 背 景

城鄉(xiāng)關(guān)系與工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)。工業(yè)化經(jīng)過(guò)三個(gè)階段，即依靠農(nóng)業(yè)初期階段，工農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的中期階段，和工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)階段。工業(yè)化到達(dá)中期階段后，經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和服務(wù)業(yè)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使農(nóng)業(yè)不再被需要。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)為保證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展實(shí)行的都是城鄉(xiāng)分離的發(fā)展政策，使得城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)應(yīng)與工業(yè)共同發(fā)展，保證糧食產(chǎn)量才能使我國(guó)不依賴進(jìn)口。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了良好機(jī)遇；但一味將農(nóng)民過(guò)分排斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，不僅使城鄉(xiāng)矛盾越來(lái)越多，還會(huì)使 “三農(nóng)”問(wèn)題愈演愈烈。

2 江蘇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

2.1 人口地域間分布差距

江蘇的人口過(guò)分集中在蘇南和蘇中地區(qū)，蘇北地區(qū)的土地面積占整個(gè)江蘇面積的大部分，人口只占全省的一小部分，蘇北的人口遷移比較嚴(yán)重。

并且人口在城市中心區(qū)過(guò)于集中，城區(qū)居住壓力一直無(wú)法得到根本緩解，導(dǎo)致城市的住房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，加大了城市的商務(wù)成本，影響城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

2.2 產(chǎn)業(yè)間勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距

農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的過(guò)大差距，是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前江蘇省還有一大部分勞動(dòng)力在從事第一產(chǎn)業(yè)，偏低的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率使農(nóng)民在收入分配中處于劣勢(shì)地位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的分割。

2.3 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)上存在巨大差距

由于財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及政策制度等原因，江蘇農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、醫(yī)療教育、生活設(shè)施、文化衛(wèi)生、道路交通等方面的基礎(chǔ)設(shè)施配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。大批有污染企業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村，使農(nóng)村的水污染、土地污染更加嚴(yán)重，出現(xiàn)了癌癥村、空心村等現(xiàn)象。農(nóng)村的水污染、生活垃圾處理、河道治理等方面還存在很大問(wèn)題。全省在農(nóng)村環(huán)保上的投入還是相當(dāng)少的，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。

2.4 城鄉(xiāng)間不能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)是國(guó)家財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的手段，不均衡的公共服務(wù)供給制度使城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民過(guò)著不同的生活。城市配備有較好的醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育和社會(huì)保障等公共服務(wù)，農(nóng)民卻因?yàn)楣まr(nóng)產(chǎn)品剪刀差，收入少而支付不起許多設(shè)施的建設(shè)。蘇南和蘇北地區(qū)的設(shè)施存在很大差距，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的設(shè)施也存在差距。

3 以城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)為突破口解決城鄉(xiāng)二元問(wèn)題及其政策建議

3.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成江蘇省城鄉(xiāng)差距的根本原因

江蘇二元結(jié)構(gòu)是在改革開(kāi)放前集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，是各種因素共同作用的。通過(guò)一系列制度安排如戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度等確保工業(yè)和城市的發(fā)展，把城市和農(nóng)村分割，從而奠定了江蘇的城鄉(xiāng)二元格局。與二元戶籍制度、二元社保制度同時(shí)起作用的還有土地二元所有制度，都是造成城鄉(xiāng)差距的根本原因。

我國(guó)現(xiàn)階段開(kāi)放的市場(chǎng)主要是城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)，國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押。而農(nóng)村集體土地是不可以隨便出讓的，只有通過(guò)國(guó)家征收收歸國(guó)有，才能擁有抵押、租賃等權(quán)益。

3.2 解決“三農(nóng)”問(wèn)題是縮短城鄉(xiāng)差距的有效方法

2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要按照穩(wěn)定政策、改革創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的總要求，力爭(zhēng)在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展。提出完善國(guó)家糧食安全保障體系、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、深化農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制八點(diǎn)改革方案。

在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制中提出，要開(kāi)展適合人們居住的村莊環(huán)境整治。加快村莊規(guī)劃編制，以治理垃圾、污水為重點(diǎn)，改善村莊人居環(huán)境。進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐。積極推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。2014年中央一號(hào)文件。[ZW）]

每年“三農(nóng)”問(wèn)題都會(huì)作為中央工作的重中之重，我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，而農(nóng)民在我國(guó)人口中所占的比重也是最大的。十八大提出保障和改善民生，主要就是保障農(nóng)民的權(quán)益。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的最主要途徑就是實(shí)現(xiàn)一體化的土地市場(chǎng)。

3.3 政策建議

（1）明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能

明確村民小組作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的地位，同時(shí)使農(nóng)村集體建設(shè)用地的各種權(quán)能得以完善，賦予農(nóng)民占有、使用、收益和處分等權(quán)力以及規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

（2）打破二元戶籍制度

加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，廢除農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口的登記制度，有效推動(dòng)農(nóng)村人口的市民化。

（3）加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

加快農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，發(fā)展種糧大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)主體。規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可以改變農(nóng)村分散化的經(jīng)營(yíng)，提高糧食產(chǎn)量，減少我國(guó)對(duì)國(guó)外糧食進(jìn)口的依賴。

（4）開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng)

健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，保障農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。同時(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地，完善農(nóng)村集體土地征用制度。健全農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系，建立地價(jià)評(píng)估機(jī)制，建立完善的農(nóng)地金融制度，建立土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

（5）建立合理的保障制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立合理的低保制度，保障失地農(nóng)民和無(wú)地農(nóng)民。維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民分享土地增值收益。改變?cè)瓉?lái)按土地原有用途征收制度，而改成按市場(chǎng)交易價(jià)格征收土地。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（6）轉(zhuǎn)變地方政府在土地市場(chǎng)中的角色

健全城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的價(jià)格體系，建立完善的價(jià)格形成機(jī)制。包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、交易地價(jià)及其他價(jià)格形式。

（7）完善相關(guān)的法律法規(guī)

目前我國(guó)關(guān)于土地相對(duì)完善的法律主要是土地管理法、憲法、城市房地產(chǎn)管理法等，不夠健全，對(duì)于土地征收制度等一系列有爭(zhēng)議的土地問(wèn)題沒(méi)有具體的法律法規(guī)。我省可以在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地征用等方面增加一些地方性的法規(guī)。完善的法律能夠保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更好地保證城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

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