摘 要：山西是全國(guó)最重要的煤炭資源生產(chǎn)基地，煤炭經(jīng)濟(jì)舉足輕重，不僅對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、民生改善有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，而且對(duì)全省文化理念、政治生態(tài)有深刻而廣泛的影響。這種局面的形成，與煤炭資源與煤炭管理體制的市場(chǎng)化改革滯后有深刻的聯(lián)系。按照市場(chǎng)化的改革方向，深化煤炭管理體制改革，對(duì)全省推進(jìn)煤炭資源市場(chǎng)化配置、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化政治生態(tài)，形成弊絕風(fēng)清、富民強(qiáng)省的局面有深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：煤炭管理 體制改革 調(diào)查報(bào)告

中圖分類(lèi)號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）01-198-03

山西是全國(guó)最重要的煤炭資源生產(chǎn)基地，煤炭經(jīng)濟(jì)舉足輕重，不僅對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、民生改善有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，而且對(duì)全省文化理念、政治生態(tài)有深刻而廣泛的影響。這種局面的形成，與煤炭資源與煤炭管理體制的市場(chǎng)化改革滯后有深刻的聯(lián)系。按照市場(chǎng)化的改革方向，深化煤炭管理體制改革，對(duì)全省推進(jìn)煤炭資源市場(chǎng)化配置、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化政治生態(tài)，形成弊絕風(fēng)清、富民強(qiáng)省的局面有深遠(yuǎn)的意義。為此，近期我們對(duì)全省現(xiàn)行煤炭管理體制進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將主要情況報(bào)告如下。

一、山西省煤炭管理體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

山西煤炭管理體制，歷經(jīng)上述多次改革和演變，目前，形成為由國(guó)家、省、市、縣多層次分體系，資源配置、投資審批、行業(yè)管理、煤炭銷(xiāo)售、安全監(jiān)督等多部門(mén)管理的格局。全省專(zhuān)司煤炭管理的部門(mén)主要有三個(gè)：省煤炭工業(yè)廳、山西煤礦安全監(jiān)察局和省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。省煤炭工業(yè)廳主要履行全省煤炭工業(yè)宏觀調(diào)控和對(duì)煤礦建設(shè)、生產(chǎn)、安全全過(guò)程的行業(yè)管理職能，在原有職能基礎(chǔ)上增加了煤礦礦長(zhǎng)資格、礦長(zhǎng)安全資格以及煤礦特種作業(yè)人員的考核發(fā)證職能和煤礦安全監(jiān)管職能。山西煤礦安全監(jiān)察局隸屬?lài)?guó)家煤礦安全監(jiān)察局，實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)全省煤礦安全監(jiān)察工作。至2007年末，山西煤礦安全監(jiān)察局在全省設(shè)有8個(gè)分局和2個(gè)安監(jiān)站（朔州、忻州設(shè)為安監(jiān)站，臨汾分局覆蓋運(yùn)城市）。主要行使國(guó)家煤礦安全監(jiān)察職能。省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局與山西煤礦安全監(jiān)察局合署辦公，主要負(fù)責(zé)全省煤炭工業(yè)的安全監(jiān)督管理，組織指導(dǎo)安全培訓(xùn)和指導(dǎo)煤礦災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急救援、事故搶險(xiǎn)救護(hù)，參與煤礦事故的調(diào)查處理等。同時(shí)，省國(guó)土資源、發(fā)改、經(jīng)信、國(guó)資等管理部門(mén)以及煤炭交易市場(chǎng)、晉能公司也分別承擔(dān)了煤炭行業(yè)管理的部分職能。

現(xiàn)行的煤炭管理體制，對(duì)加強(qiáng)煤炭行業(yè)集中統(tǒng)一管理具有一定的作用，但用發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源決定性作用和政府宏觀調(diào)控作用的尺度來(lái)考量，用簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、確立企業(yè)市場(chǎng)主體地位的要求來(lái)審視，其存在的問(wèn)題和弊端仍然比較突出。

（一）管理體制上機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉

煤炭工業(yè)廳、煤礦安監(jiān)局、安全生產(chǎn)監(jiān)督局以及國(guó)土、發(fā)改等部門(mén)重疊設(shè)置，各種管理職能相互交叉，形成了多頭管理體制，給行業(yè)與企業(yè)健康發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利影響。行業(yè)難解之困是政出多門(mén)、部門(mén)掣肘、職責(zé)交叉，煤礦建設(shè)項(xiàng)目審批缺少統(tǒng)一的程序規(guī)范，審批服務(wù)項(xiàng)目散、程序亂、時(shí)限長(zhǎng)，審批事項(xiàng)中有關(guān)部門(mén)缺少協(xié)同審批機(jī)制。煤礦主要領(lǐng)導(dǎo)的精力幾乎全部用在應(yīng)付層層組織的檢查和辦理有關(guān)部門(mén)層層設(shè)置的所謂安全評(píng)價(jià)、評(píng)估、準(zhǔn)入和認(rèn)證上，經(jīng)常無(wú)暇顧及企業(yè)生產(chǎn)，往往是上一輪換證尚未結(jié)束，新一輪又開(kāi)始進(jìn)行，搞得企業(yè)無(wú)所適從，經(jīng)常游走在不規(guī)范生產(chǎn)的邊沿。此外，管理職能混亂的局面還突出體現(xiàn)在，連晉能集團(tuán)這樣的企業(yè)和煤炭交易市場(chǎng)這樣的事業(yè)單位也履行著行政管理權(quán)利。

（二）資源配置上市場(chǎng)化程度不足，有欠公平

山西省是較早進(jìn)行煤炭資源有償使用的省份，是唯一對(duì)煤炭資源單獨(dú)制定市場(chǎng)配置政策的省份。但是，現(xiàn)有體制和政策在市場(chǎng)制度、監(jiān)管制度、資源收益分配等方面都存在很多矛盾。資源配置市場(chǎng)化程度不足，一級(jí)市場(chǎng)行政劃撥仍嚴(yán)重存在，二級(jí)市場(chǎng)仍能處處看見(jiàn)行政的影子，資源配置招拍掛機(jī)制很不健全，通過(guò)競(jìng)價(jià)方式取得礦業(yè)權(quán)的較少，以致資源價(jià)格不能真實(shí)反映市場(chǎng)的供求變化，資源無(wú)法配置到效率最高的經(jīng)營(yíng)者手中。據(jù)調(diào)查，2003年8月以來(lái)，全省煤炭資源礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)未發(fā)生一起公開(kāi)出讓的，是全國(guó)主要產(chǎn)煤省份中的唯一省份。資源收益分配不公，無(wú)論在資源價(jià)款的征收上還是在資源價(jià)款分配上都有深刻體現(xiàn)。全省2003年實(shí)施資源有償使用制度至今，五大集團(tuán)仍在無(wú)償使用著2003年以前設(shè)置的礦業(yè)權(quán)；2014年七大集團(tuán)拖欠的資源價(jià)款占到全省拖欠總額的94%。在資源收益分配中，資源價(jià)款分配在省內(nèi)的比例是省市縣3∶5∶2，煤炭可持續(xù)基金分配比例是6∶2∶2（地方礦）、8∶1∶1（省屬礦），明顯不利于縣鄉(xiāng)村等資源所在地。此外，資源管理制度尚未完善，采礦權(quán)人對(duì)其權(quán)益沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期，資源可持續(xù)利用問(wèn)題仍未得到解決，還存在著煤炭資源配置與環(huán)境生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、伴生資源開(kāi)發(fā)的矛盾，亟需進(jìn)一步解決。

（三）安全管理上多頭監(jiān)管，責(zé)任不明

煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管體制設(shè)計(jì)不盡合理，煤礦監(jiān)察是上面有頭，下面缺腿，而煤礦監(jiān)管在一些地方則是下面有腿，上面無(wú)頭，國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管這種體制在行政資源配置上存在著部門(mén)職能交叉、權(quán)責(zé)不明、多頭執(zhí)法的問(wèn)題，國(guó)家監(jiān)察有權(quán)無(wú)責(zé)，地方監(jiān)管有責(zé)無(wú)權(quán)。同時(shí)，煤炭安全管理體系不夠健全，部門(mén)之間、上下級(jí)之間的安全監(jiān)管責(zé)任劃分不夠清晰、合理，中央、省屬、地方煤礦分屬于不同的安全監(jiān)管主體，地方政府安全監(jiān)察和監(jiān)管的作用難以有效發(fā)揮。行業(yè)安全監(jiān)管機(jī)制不通暢，煤礦安全生產(chǎn)涉及煤礦監(jiān)察、行業(yè)管理、國(guó)土資源、安全監(jiān)管、工商、公安、勞動(dòng)保障等多個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)分別負(fù)責(zé)采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等多個(gè)證照和工商保險(xiǎn)、勞動(dòng)合同等，但是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，沒(méi)有形成聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制。

（四）運(yùn)銷(xiāo)體制上政企不分，生產(chǎn)與市場(chǎng)脫節(jié)

煤炭運(yùn)銷(xiāo)體制存在的問(wèn)題，是全省煤炭管理體制問(wèn)題的集中表現(xiàn)，是制約煤炭工業(yè)健康發(fā)展的主要“瓶頸”。突出表現(xiàn)為：一是煤炭銷(xiāo)售管理部門(mén)（單位）林立，爭(zhēng)權(quán)逐利現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，全省煤炭運(yùn)銷(xiāo)管理職能主要由四個(gè)部門(mén)（單位）承擔(dān)。省煤炭廳負(fù)責(zé)全省煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管和煤炭銷(xiāo)售票的管理；省經(jīng)信委負(fù)責(zé)公路煤炭運(yùn)銷(xiāo)統(tǒng)一調(diào)運(yùn)單的印制、核發(fā)和回收以及獨(dú)立洗煤企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格證的發(fā)放；晉能公司履行煤炭公路運(yùn)銷(xiāo)合同、票證、貨款、收費(fèi)等管理職責(zé)；煤炭交易中心履行煤炭鐵路運(yùn)輸計(jì)劃的安排、立戶開(kāi)戶、購(gòu)銷(xiāo)合同匯總及交易等職能，并參與公路煤炭運(yùn)銷(xiāo)統(tǒng)一調(diào)運(yùn)單的發(fā)放管理。二是政企不分，行政收費(fèi)性流通體制特征鮮明。煤炭銷(xiāo)售本應(yīng)是煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本權(quán)利和職能，煤炭賣(mài)給誰(shuí)、價(jià)格是多少、貨款如何走都是企業(yè)自己的事，然而一些煤炭企業(yè)這一基本權(quán)利卻被剝奪。三是煤炭流通環(huán)節(jié)多、路徑長(zhǎng)，生產(chǎn)與市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)。這種煤炭生產(chǎn)企業(yè)與市場(chǎng)被隔離的狀況，使企業(yè)遠(yuǎn)離市場(chǎng)，生產(chǎn)處于盲目狀態(tài)，難以適應(yīng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)要求。

（五）法制建設(shè)上立法滯后，執(zhí)法困難

法制建設(shè)滯后、行政執(zhí)法職能交叉和為企業(yè)營(yíng)造良好法律環(huán)境不夠。全國(guó)至今沒(méi)有出臺(tái)《煤炭法》或《煤炭資源法》，《山西煤炭管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)與變化了形勢(shì)不相適應(yīng)，甚至有些內(nèi)容與全面深化改革相關(guān)要求相抵觸。《山西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》側(cè)重于礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采和保護(hù)環(huán)境等礦產(chǎn)資源等行政管理，而對(duì)礦業(yè)權(quán)公開(kāi)出讓轉(zhuǎn)讓等礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)化改革，以及礦產(chǎn)資源綜合勘查開(kāi)發(fā)和采礦權(quán)依法退出等體制辦法缺乏應(yīng)有的規(guī)范。對(duì)與煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的煤層氣產(chǎn)業(yè)、煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊設(shè)置以及如何理順二者的相互關(guān)系更沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。在行業(yè)行政執(zhí)法方面，存在執(zhí)法依據(jù)不充分、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法主體混亂等問(wèn)題，再加上少數(shù)執(zhí)法人員投資入股、失職、瀆職、收受賄賂、官商勾結(jié)，往往使一些煤礦成為監(jiān)管盲區(qū)。

（六）稅費(fèi)體制上亂象叢生，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重

社會(huì)對(duì)煤炭行業(yè)、企業(yè)普遍存在“唐僧肉”心理，無(wú)論是行業(yè)管理部門(mén)還是其他相關(guān)單位，都想?yún)⑴c到煤炭或涉煤企業(yè)的管理中，目前全省涉及管煤礦的部門(mén)達(dá)26個(gè)之多，并且都有涉煤審批項(xiàng)目和收費(fèi)項(xiàng)目。煤炭企業(yè)承擔(dān)的稅費(fèi)和其他與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)的各種費(fèi)用為各行業(yè)最高，始終居高不下。省政府開(kāi)展涉煤收費(fèi)清理規(guī)范工作，整理出的比較規(guī)范的涉煤收費(fèi)就達(dá)27項(xiàng)之多，具體包括行政事業(yè)性收費(fèi)16項(xiàng)、政府性基金6項(xiàng)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)2項(xiàng)和其他收費(fèi)3項(xiàng)。同時(shí)，承擔(dān)所謂的“社會(huì)責(zé)任”也是煤炭企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。國(guó)有煤炭企業(yè)，具有深厚的行政部門(mén)特性，黨政社團(tuán)大都要設(shè)立委辦處科室，并且要花費(fèi)很大人力、物力、精力辦本應(yīng)是政府承擔(dān)的社會(huì)公益；而私營(yíng)企業(yè)，應(yīng)付各種攤派、捐助，給企業(yè)帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)重羈絆。

二、山西省煤炭管理體制存在問(wèn)題的原因分析

山西省煤炭管理體制存在的問(wèn)題，表現(xiàn)在對(duì)煤炭資源和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的管理上，根子則是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大趨勢(shì)下，煤炭資源配置和企業(yè)主體地位確立的市場(chǎng)化內(nèi)在要求與行業(yè)行政管理體制嚴(yán)重滯后的矛盾，具體有以下四個(gè)方面：

（一）現(xiàn)有管理體制機(jī)制是體制背景反復(fù)變化的結(jié)果

新中國(guó)建立以來(lái)，山西煤炭管理體制歷經(jīng)了多次改革和演變，而每一次變化都與國(guó)家對(duì)煤炭管理體制的調(diào)整緊密相關(guān)。僅改革開(kāi)放以來(lái)，山西煤炭管理體制先后經(jīng)過(guò)了五次“重大調(diào)整”，總是處在管理機(jī)構(gòu)分分合合、管理權(quán)限收收放放之中，直到2000年以后，各大煤礦的管理權(quán)限才歸于地方政府。但對(duì)山西來(lái)講，管理體制不順的問(wèn)題并沒(méi)有解決，在國(guó)家層面，由于國(guó)家煤炭部撤消，煤炭行業(yè)管理、安全管理和煤炭安全監(jiān)察職能等分別歸屬于不同職能部門(mén)，形成了多頭管理體制；在省級(jí)層面，各職能機(jī)構(gòu)與國(guó)家各部門(mén)設(shè)置大體一致，但機(jī)構(gòu)重疊和管理職能交叉的問(wèn)題反而更加凸顯，同時(shí)也暴露出了中央與地方、主管與監(jiān)管、行業(yè)主要管理部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)不相匹配的問(wèn)題，導(dǎo)致部門(mén)之間相互掣肘、互相扯皮。

（二）利益格局的調(diào)整和糾葛導(dǎo)致行業(yè)管理體制始終難以理順

煤炭黃金十年，煤炭產(chǎn)業(yè)成為投資的熱土。煤炭投資首要的是占有資源，由于煤炭資源開(kāi)采監(jiān)管體系不完善、資源有償使用制度不完善、礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦區(qū)規(guī)劃脫節(jié)、煤炭?jī)?chǔ)量家底不清及資源回采率界定缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致管理部門(mén)權(quán)力膨脹，圍繞煤炭資源發(fā)生的問(wèn)題越來(lái)越多，越來(lái)越嚴(yán)重，甚至于引發(fā)很多腐敗問(wèn)題。而對(duì)于煤炭企業(yè)來(lái)講，看到煤價(jià)上升、銷(xiāo)售好轉(zhuǎn)，又開(kāi)始盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而全省這一輪的煤炭資源整合又恰恰為此提供了“機(jī)遇”。加速擴(kuò)張的結(jié)果是造成資金不足，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才不足，內(nèi)部管理特別是技術(shù)管理滑坡，企業(yè)負(fù)債率高。與煤炭管理體制問(wèn)題相伴隨的還有煤炭運(yùn)銷(xiāo)體制，全省煤炭運(yùn)銷(xiāo)體制是長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的產(chǎn)物，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中又得以強(qiáng)化。“五統(tǒng)一”時(shí)期的管理辦法，至今還在以“設(shè)卡收費(fèi)”和“經(jīng)手交易”的方式在全省煤炭運(yùn)銷(xiāo)中延續(xù)，而隨著煤炭交易中心的建立，行政對(duì)煤炭運(yùn)銷(xiāo)的控制更為徹底，“計(jì)劃平衡”形成了政策上的不公平，伴隨著統(tǒng)一運(yùn)銷(xiāo)的是企業(yè)自主經(jīng)銷(xiāo)的空間越來(lái)越小、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)更加繁雜，企業(yè)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，市場(chǎng)化程度越來(lái)越低。

（三）認(rèn)識(shí)不到位、管理方式滯后制約了煤炭管理體制的健全完善

煤炭資源是國(guó)家戰(zhàn)略資源，其勘探、開(kāi)發(fā)、利用、配置需要在政府的宏觀調(diào)控下有序進(jìn)行。然而，這是否意味著市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這一機(jī)制在煤炭這一戰(zhàn)略資源領(lǐng)域就不起作用？需要政府宏觀調(diào)控是否意味著在一級(jí)市場(chǎng)不需要招拍掛、仍是行政直接劃撥？政府的宏觀調(diào)控采取什么方式？特別是對(duì)國(guó)有大型煤炭企業(yè)的資源管理又該如何？所有這些問(wèn)題至今沒(méi)有一個(gè)清晰、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。煤炭經(jīng)濟(jì)、煤礦生產(chǎn)安全在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用怎么高估都不為過(guò)，各級(jí)黨委、政府始終將其放在心上、抓在手上，也十分必要，因此建立煤炭行業(yè)政府管理部門(mén)也算是正確決策，但對(duì)如何管、管什么、采取什么樣的方式管等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)一直在調(diào)整變化中，由此導(dǎo)致煤炭管理體制反反復(fù)復(fù)，一時(shí)設(shè)立、一時(shí)取消，一時(shí)為委管局、一時(shí)為政府組成單位，一時(shí)以條管為主、一時(shí)以塊管為主，等等。目前，煤炭工業(yè)行業(yè)管理部門(mén)，是全省政府設(shè)立的唯一工業(yè)行業(yè)管理部門(mén)，這種單為一個(gè)工業(yè)行業(yè)設(shè)立管理部門(mén)的體制全國(guó)也沒(méi)有幾個(gè)。然而，要不要設(shè)立行業(yè)管理部門(mén)、政府如何履行行業(yè)管理職能，至今仍有不同聲音。再則，煤炭企業(yè)項(xiàng)目審批、安全管理、運(yùn)銷(xiāo)管理等體制方面存在的問(wèn)題也與認(rèn)識(shí)不到位息息相關(guān)。比如煤炭運(yùn)銷(xiāo)體制，為了防止利益流失、取得所謂的話語(yǔ)權(quán)，就剝脫煤炭生產(chǎn)企業(yè)的直接銷(xiāo)售權(quán)，就是認(rèn)識(shí)不到位的結(jié)果。

（四）煤炭資源與煤炭工業(yè)的特性以及國(guó)家據(jù)此實(shí)行的政策也是影響煤炭管理體制的重要因素

煤炭資源為不可再生資源，是工業(yè)的原料和重要?jiǎng)恿υ慈?，煤炭能源在我?guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占70%以上，煤炭工業(yè)為上游產(chǎn)業(yè)，煤炭能源價(jià)格、供求狀況的變動(dòng)，都會(huì)對(duì)下游產(chǎn)業(yè)乃至居民消費(fèi)產(chǎn)生較大影響，因此，國(guó)家對(duì)煤炭資源、煤炭能源和煤炭工業(yè)始終采取嚴(yán)格管控的政策，市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后，直到2013年由國(guó)家發(fā)改委主持召開(kāi)的指令性計(jì)劃嚴(yán)重的全國(guó)煤炭計(jì)劃訂貨會(huì)才停辦，重點(diǎn)合同煤指標(biāo)成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“最后堡壘”受到社會(huì)的廣泛詬病，而煤炭運(yùn)輸受鐵路計(jì)劃控制的體制2014年才有所松動(dòng)，允許煤炭生產(chǎn)企業(yè)在鐵路開(kāi)立戶頭。這種政策背景，勢(shì)必影響全省煤炭資源以及煤炭管理體制的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。

三、對(duì)深化山西省煤炭管理體制改革的幾點(diǎn)建議

一是建立符合市場(chǎng)化要求的行業(yè)管理體制。借鑒世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和主要能源生產(chǎn)國(guó)家的做法，根據(jù)全省目前經(jīng)濟(jì)管理水平和客觀條件，建議設(shè)立統(tǒng)一的政府管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)的統(tǒng)一管理，同時(shí)建立煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行輔助性的工作，形成符合發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行業(yè)管理體制。這個(gè)管理體制的內(nèi)涵是，煤炭行業(yè)主管機(jī)構(gòu)通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)；充分發(fā)揮煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)和各類(lèi)行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的中介作用，為煤炭企業(yè)創(chuàng)造寬松、和諧的良好外部環(huán)境。在這個(gè)管理系統(tǒng)中，煤炭行業(yè)管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布、政策研究實(shí)施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場(chǎng)的預(yù)測(cè)調(diào)控等。煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)是中介組織，是連接政府與煤炭企業(yè)的橋梁。主要在保護(hù)煤炭企業(yè)合法利益、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、技術(shù)服務(wù)、市場(chǎng)咨詢和開(kāi)發(fā)、行業(yè)發(fā)展、信息咨詢服務(wù)等方面發(fā)揮作用，為政府制定政策提供依據(jù)，為煤炭企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

二是建立簡(jiǎn)便高效的項(xiàng)目審批體制機(jī)制。按照轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)投資主體地位的要求，厘清煤炭企業(yè)投資行政審批權(quán)利邊界，減少和下放投資審批事項(xiàng)，減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，公布審批事項(xiàng)清單，建立分層分級(jí)企業(yè)投資管理體制。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制。對(duì)于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制、備案制的項(xiàng)目，也應(yīng)簡(jiǎn)化手續(xù)、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化相關(guān)文件。擴(kuò)大晉能、焦煤等大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)。試行園區(qū)項(xiàng)目打包審批和產(chǎn)業(yè)鏈條審批。建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系，發(fā)改、煤炭、資源、環(huán)境、安全監(jiān)管等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)督檢查，對(duì)于不符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及不按規(guī)定履行相應(yīng)核準(zhǔn)或許可手續(xù)而擅自開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，要責(zé)令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)企業(yè)和人員的責(zé)任。

三是建立資源配置的市場(chǎng)化體制機(jī)制。切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置煤炭資源的決定性作用，堅(jiān)持政府調(diào)控、市場(chǎng)決定、有償使用，在符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃、煤炭生產(chǎn)規(guī)劃、煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的前提下，依法公開(kāi)、公平、公正進(jìn)行市場(chǎng)化配置。建立“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)，礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行完全市場(chǎng)化，取消一級(jí)市場(chǎng)中對(duì)不同所有制礦業(yè)企業(yè)差別待遇的政策，給予不同所有制礦業(yè)權(quán)人平等取得煤炭資源的權(quán)利；礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)允許礦業(yè)權(quán)人依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，包括出售、作價(jià)出資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多種方式；建立和完善礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，對(duì)原探礦人因政策原因不能探轉(zhuǎn)采的，鼓勵(lì)進(jìn)入礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，采礦權(quán)競(jìng)得人無(wú)法實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的，可以在礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)讓。積極推進(jìn)市場(chǎng)體系的發(fā)育和成熟，大力發(fā)展具有獨(dú)立法人資格的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，培育社會(huì)化的礦業(yè)權(quán)評(píng)估、代理、法律咨詢等中介機(jī)構(gòu)，探索建立礦業(yè)權(quán)評(píng)估、代理、法律咨詢等中介機(jī)構(gòu)，探索建立礦業(yè)權(quán)證券化市場(chǎng)，培育礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)，最終形成比較完善的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易體系。

四是建立健全市場(chǎng)主導(dǎo)的煤炭銷(xiāo)售管理體制。緊緊圍繞企業(yè)市場(chǎng)主體地位、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力，形成職責(zé)明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、務(wù)實(shí)高效的煤炭銷(xiāo)售管理體制和監(jiān)管機(jī)制。全面放開(kāi)煤炭公路、鐵路運(yùn)銷(xiāo)，最大限度地減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位，促進(jìn)企業(yè)公平、有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。全面取消鐵路運(yùn)銷(xiāo)煤炭計(jì)劃管理，由企業(yè)直接向鐵路部門(mén)申請(qǐng)煤炭鐵路運(yùn)輸計(jì)劃和立戶開(kāi)戶。規(guī)范交易中心運(yùn)作。取消中國(guó)（太原）煤炭交易中心承擔(dān)的煤炭銷(xiāo)售管理職責(zé)，劃歸省煤炭行業(yè)管理部門(mén)履行，省煤炭行業(yè)管理部門(mén)可以委托交易中心承辦煤炭銷(xiāo)售方面的具體工作；支持中國(guó)（太原）煤炭交易中心按國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于深入推進(jìn)煤炭交易市場(chǎng)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》明確的交易市場(chǎng)的功能定位和基本作用，加強(qiáng)煤炭交易市場(chǎng)建設(shè)，開(kāi)發(fā)煤炭交易產(chǎn)品，推進(jìn)現(xiàn)代化煤炭交易。清理規(guī)范涉煤管理票據(jù)。按照“精簡(jiǎn)票據(jù)、合并功能、管理有效、服務(wù)企業(yè)”的原則，對(duì)涉煤管理票據(jù)進(jìn)行合法性審查并清理整頓，取消沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的票據(jù)，將所有票據(jù)的功能都整合到《煤炭銷(xiāo)售票》上，形成“源頭控制、途中監(jiān)控、終端查驗(yàn)、事后追究”的新型煤炭運(yùn)銷(xiāo)票據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭運(yùn)銷(xiāo)票據(jù)的一體化管理。

五是加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理體制立法和執(zhí)法工作。目前山西正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、體制轉(zhuǎn)換、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，要用法治思維和法治方式，推動(dòng)煤炭管理體制改革深化。加快推動(dòng)煤炭立法。盡快修訂出臺(tái)《山西省煤炭管理?xiàng)l例》《山西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，研究制定《山西省煤層氣開(kāi)發(fā)利用辦法》，加快出臺(tái)《山西省露天開(kāi)采煤礦辦法》，用法律的形式明確規(guī)范煤炭行業(yè)各管理部門(mén)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)以及行為方式。建立健全煤炭綜合行政執(zhí)法體制，將分散在政府各部門(mén)的煤炭資源配置、勘查、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、安全等行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一行使。完善煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制，加強(qiáng)各監(jiān)察分局（站）的機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善事故責(zé)任追究制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定.中華人民共和國(guó)國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)文告.2014.10.20

（作者單位：山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 山西太原 030031；作者簡(jiǎn)介：王啟業(yè)，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院管理學(xué)院工商管理教研室主任，副教授，山西省經(jīng)濟(jì)咨詢協(xié)會(huì)主席，研究方向：企業(yè)戰(zhàn)略管理。）

（責(zé)編：賈偉）