【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，山東省公路建設(shè)得到了迅猛發(fā)展，在推動(dòng)公路事業(yè)的快速發(fā)展中，出現(xiàn)了公路管理職能交叉錯(cuò)位、管理主體分散割裂、管理機(jī)制僵化等問題，針對(duì)這些問題建議山東省公路管理機(jī)制改革，重新定位公路管理職能、重設(shè)管理機(jī)構(gòu)、重劃事權(quán)和轉(zhuǎn)化養(yǎng)管收機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】山東省 公路管理 體制改革

一、引言

2015年末山東省公路通車?yán)锍踢_(dá)到26萬公里，比上年增加近四千公里。其中，山東高速公路通車?yán)锍?348公里，全國排名第七。目前山東省公路實(shí)行省、市、縣的三級(jí)管理制度，各級(jí)公路管理負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公路建設(shè)、規(guī)劃、路政、養(yǎng)護(hù)等工作內(nèi)容。在公路管理體制上，公路建設(shè)性資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬山東省，只是由各市級(jí)公路局代為委托管理，由山東省廳公路局把各市級(jí)機(jī)構(gòu)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，同時(shí)把公路系統(tǒng)管理資產(chǎn)也納入同級(jí)財(cái)政管理。

二、山東省公路管理現(xiàn)狀

山東省公路快速發(fā)展的進(jìn)程中推動(dòng)了公路事業(yè)的快速發(fā)展，卻也遇到一些問題和矛盾。

（一）公路管理職能交叉錯(cuò)位

在國務(wù)院下發(fā)的《公路安全保護(hù)條例》中，明確了公路管理機(jī)構(gòu)和交通運(yùn)輸部門各自的職責(zé)，公路管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)、路政、收費(fèi)、應(yīng)急等行政行為，而交通運(yùn)輸部門是決策監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)行業(yè)政策、法規(guī)、執(zhí)行監(jiān)督等職能。咋看之下二則分工明確，但是現(xiàn)行執(zhí)行過程中，二者卻職責(zé)不明、角色不清，各種角色集交通運(yùn)輸部門于一身，他既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，既制定公路的政策，又負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施公路的養(yǎng)護(hù)、路政等多項(xiàng)任務(wù)，與公路管理機(jī)構(gòu)相比，二者職能交叉，職責(zé)模糊，建管合一。

（二）公路管理主體分散割裂

山東省路網(wǎng)的劃分分散，按照技術(shù)等級(jí)、投資主體和行政區(qū)域被分割不同的管理主體，而管理體系上又劃分為高速公路、國道省道干線公路、縣鄉(xiāng)公路等各自獨(dú)立的板塊，在不同的管理主體和管理模式下，山東省公路管理的工作內(nèi)容和職責(zé)重復(fù)而交叉，不利于路網(wǎng)效益和整體功能的發(fā)揮。例如在國省道公路的管理模式下，各地市公路局由當(dāng)?shù)卣蚊凸芾?，各地市公路的?cái)政和人事權(quán)歸屬當(dāng)?shù)卣?，山東省公路局只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，這種管理主體分散的局勢(shì)下，公路管理手段不足，沒有話語權(quán)。甚至有些地方政府擅自修改道路建設(shè)的等級(jí)，更改公路線路的走向，造成部分公路因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線位的不銜接變成了“卡脖路”，造成了資源浪費(fèi)和公路建設(shè)的混亂。

（三）公路管理機(jī)制陳舊僵化

在目前的公路管理的模式下，管人與管事相分離，省局管事、地方管人的局面長(zhǎng)期存在，省局對(duì)山東省公路系統(tǒng)的人員控制一直是空缺狀態(tài)，也造成了地方政府對(duì)公路部門不斷“塞人”，造成地方級(jí)公路部門人員超編，人浮于事的現(xiàn)象。另一方面，地方級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)的事企不分，既要行使行政管理，又要負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、設(shè)計(jì)和建設(shè)等工作內(nèi)容，致使公路管理注重管理，輕視服務(wù)，市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)流于形式。

三、山東省公路管理體制改革建議

（一）重新定位公路管理職能

公路具有跨區(qū)域的連接的特征，特別是省道、國道的干線公路是運(yùn)輸體系中最廣泛和基礎(chǔ)的運(yùn)輸方式，關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是人員物質(zhì)流動(dòng)的動(dòng)脈。因此公路行業(yè)管理職能的轉(zhuǎn)變要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來的發(fā)展需要，也要考慮路網(wǎng)本身自身的統(tǒng)一性、網(wǎng)絡(luò)性的特性。例如在交通運(yùn)輸部門的職能轉(zhuǎn)變中，應(yīng)與公路管理機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，在決策職能、監(jiān)督職責(zé)和執(zhí)行職能三方面相分離。而交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督職能，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、應(yīng)急、建設(shè)等具體的事物。各司其職，互不干涉，政企分開的原則，對(duì)各個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重新定位。

（二）公路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

針對(duì)山東省公路管理職能交叉錯(cuò)位的現(xiàn)象，實(shí)行一個(gè)事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，一個(gè)部門由一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的原則，各個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)行職能的有機(jī)統(tǒng)一的管理體制。在省、市、縣三級(jí)的交通運(yùn)輸部門只設(shè)置一個(gè)公路管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、應(yīng)急、建設(shè)等具體的事物。對(duì)市級(jí)公路局劃歸省局，實(shí)行垂直管理，這樣有利于事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一管理，有利于國省干線公路的垂直管理。對(duì)機(jī)構(gòu)分散、職責(zé)相近的公路管理部門進(jìn)行重新整合，形成橫向分工協(xié)調(diào)、縱向統(tǒng)一指揮的管理網(wǎng)絡(luò)體系，在不同的管理主體和管理模式下實(shí)現(xiàn)有效銜接。落實(shí)政企分開和政事分開，讓一些部門卸下不該管的權(quán)力，也要讓它們承擔(dān)自身的職能責(zé)任。對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)的下屬設(shè)計(jì)、監(jiān)理和建筑單位實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)企改革，使其市場(chǎng)化，成為自負(fù)盈虧、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人。

（三）公路管理事權(quán)的劃分

針對(duì)山東省公路管理主體的分散割裂現(xiàn)象，要理順省、市、縣三級(jí)公路管理的職責(zé)，合理劃分公路管理事權(quán)。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理的原則，省公路局負(fù)責(zé)山東省高速公路、國道省道干線公路和農(nóng)村公路的行政管理，在公路系統(tǒng)內(nèi)省局屬于決策層，市公路局負(fù)責(zé)國道省道干線公路的行政執(zhí)行，縣公路局負(fù)責(zé)農(nóng)村公路的行政執(zhí)行，而省交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)全省公路的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行相分離。

除高速公路事權(quán)歸屬中央，委托省政府管理外，國道是中央和地方政府共建的模式，省道的事權(quán)在省政府，考慮到干線公路的大動(dòng)脈作用和公共性，國省道干線公路應(yīng)由省公路局統(tǒng)一管理，垂直管理地市級(jí)等管理模式，對(duì)市級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為省屬直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行省市垂直管理。而對(duì)于農(nóng)村公路管理屬于地方事務(wù)，地方政府的直接管理方便了直接服務(wù)群眾和點(diǎn)多面廣的特征。

（四）轉(zhuǎn)換養(yǎng)管收機(jī)制

公路的管理機(jī)制是在公路管理機(jī)制基礎(chǔ)上展開的，包括公路建設(shè)、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)等相關(guān)的機(jī)制。因此期望通過公路管理機(jī)制的改革實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相匹配，事、財(cái)、人三方面權(quán)力的相統(tǒng)一。例如在公路養(yǎng)護(hù)管理上，向公路的市場(chǎng)養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)變，公路管理機(jī)構(gòu)做好公路養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)監(jiān)督，提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化中，把公路養(yǎng)護(hù)、省道大修、國道的設(shè)計(jì)、勘察、咨詢等工作和業(yè)務(wù)面向社會(huì)招投標(biāo)，從而理清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。

在公路收費(fèi)管理體制中，堅(jiān)持公益性為第一位，加大對(duì)非收費(fèi)公路的財(cái)政投入，對(duì)收費(fèi)公路上分析人民群眾的承受能力，使得公眾在收費(fèi)和非收費(fèi)公路之間擁有選擇余地，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)下人民群眾的多元化出行。還要轉(zhuǎn)變觀念，從收費(fèi)還貸的觀念向收費(fèi)養(yǎng)路的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公路管理的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)公路收費(fèi)監(jiān)管，從法律法規(guī)上保障公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)合理的公路通行費(fèi)用價(jià)格，適時(shí)把高速公路的政府還貸納入政府預(yù)算，保障公眾利益和社會(huì)責(zé)任。

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作者簡(jiǎn)介：卜志峰（1977-），男，山東日照人，供職于日照高速公路路政大隊(duì)。