汪建強(qiáng)

摘 要 在保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域探索和引導(dǎo)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的參與不僅有利于住房制度的長(zhǎng)效理性發(fā)展機(jī)制建設(shè)，更將對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)與民眾住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞 演治理；非營(yíng)利機(jī)構(gòu)；保障房

[中圖分類號(hào)] F293.31 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）06-0048-05

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是我們黨首次提出“治理體系”和“治理能力”的概念，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)，是黨在理論和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新，充分反映了從“管理”到“治理”的改革思維上的巨大跨越，在新一輪全面深化改革的過程中，治理思維、治理理念的引領(lǐng)將具有極為重要的意義。

全會(huì)提出的治理體系涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨建等各個(gè)領(lǐng)域，具體到保障房這一當(dāng)前備受關(guān)注的民生建設(shè)發(fā)展領(lǐng)域，治理理念的突出體現(xiàn)之一是黨中央對(duì)民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重視和提倡。2013年10月29日，中共中央政治局就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)舉行專題學(xué)習(xí)，這是政治局首次專題學(xué)習(xí)住房領(lǐng)域情況，是歷史上談房地產(chǎn)規(guī)格最高的一次會(huì)議。習(xí)近平總書記講話指出，要積極探索建立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的體制機(jī)制，形成各方面共同參與的局面。這是黨中央對(duì)住房保障制度發(fā)展提出的重大改革理念與方向，對(duì)于我國(guó)住房保障體制的健全和完善將產(chǎn)生重要的意義。2014年3月，我國(guó)首部城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺(tái)，針對(duì)如何保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求、拓寬住房保障渠道的問題，規(guī)劃明確提出，要健全城鎮(zhèn)住房制度尤其是住房供應(yīng)體系，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與保障性住房建設(shè)，滿足基本住房需求，推進(jìn)住房供應(yīng)主體多元化，滿足市場(chǎng)多樣化住房需求。由此可見，我國(guó)未來的保障房建設(shè)將改變目前的運(yùn)作現(xiàn)狀，形成更為科學(xué)、合理、有效的建設(shè)供給機(jī)制與實(shí)施機(jī)制，非營(yíng)利性社會(huì)組織將成為未來保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要參與力量，保障房將形成更加多元化、多支柱的供應(yīng)渠道和開發(fā)建設(shè)格局。

二、治理理念與非營(yíng)利組織在我國(guó)的發(fā)展

英語(yǔ)中的“治理”（governance）原是指控制、引導(dǎo)和操縱，自20世紀(jì)90年代以來西方學(xué)者對(duì)治理做出了許多新的界定，并在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域廣泛地大量使用，“今天的聯(lián)合國(guó)、多邊和雙邊機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及民間志愿組織關(guān)于開發(fā)問題的出版物很難有不以治理為常用詞來使用的?！盵1]治理理論研究的主要代表學(xué)者詹姆斯·羅西瑙、羅伯特·羅茨、格里·斯托克等人分別提出了關(guān)于治理的多種解釋，由于沒有形成一致的含義界定，治理的概念較為含糊。①在關(guān)于治理的眾多定義中，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理所做的界定具有典型的代表性和權(quán)威性，治理是公私機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)制，也包括人們和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排；它有四點(diǎn)基本特征：①治理不是一整套規(guī)制，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；②治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；③治理既涉及公共部門，也包括私人部門；④治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[2]

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)治理的研究基本上與西方同步，自20世紀(jì)90年代中期后相關(guān)研究成果大量涌現(xiàn)，使治理理論研究日益成為了“顯學(xué)”。與西方學(xué)術(shù)界類似，我國(guó)學(xué)者也從各自不同的研究角度對(duì)治理做出了多種解釋闡述。②綜觀各類的研究和分析可看出，雖然治理一詞有很多不同的意蘊(yùn)和理論視角，但可以一般性地理解為從聚焦正式行政部門、政府部門的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向不斷增強(qiáng)私人部門和公民社會(huì)的參與、融合其利益的一種過程，以國(guó)家（政府）與社會(huì)、市場(chǎng)的有效互動(dòng)協(xié)作來應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的、復(fù)雜的、多樣化的、動(dòng)態(tài)性的社會(huì)問題，摒棄“國(guó)家（政府）—市場(chǎng)”的簡(jiǎn)單兩分法，以“國(guó)家（政府）—社會(huì)—市場(chǎng)”的新組合替代國(guó)家（政府）的絕對(duì)中心地位，實(shí)現(xiàn)三方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。

以俞可平教授為代表的關(guān)注中國(guó)整體治理變化的中外學(xué)者研究認(rèn)為，我國(guó)的改革是“以治理為中心的改革”，主要體現(xiàn)在從政治國(guó)家到公民社會(huì)、從政府統(tǒng)治到社會(huì)自治、從政府管制到公共服務(wù)等十二個(gè)方面。[3]如果具體歸結(jié)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際變化上，非營(yíng)利性社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展可以說是我國(guó)治理變革最為突出的表現(xiàn)之一。截止2012年底，我國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.1萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.5萬個(gè)，基金會(huì)3 029個(gè)，從業(yè)人員達(dá)613.3萬，業(yè)務(wù)范圍涉及工商服務(wù)、科技研究服務(wù)、教育衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化體育、生態(tài)環(huán)境、法律宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域。[4]我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)在很大程度上通過與非營(yíng)利組織的合作來應(yīng)對(duì)和處理各類社會(huì)事務(wù)，“NGO與政府的合作廣泛存在”，[5]政府包攬社會(huì)事務(wù)方方面面的“家長(zhǎng)式”角色已經(jīng)發(fā)生了較為明顯的改變，治理理論所強(qiáng)調(diào)的“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”的多中心共治局面正逐漸呈現(xiàn)。遺憾的是，在住房保障這一重要的民生發(fā)展領(lǐng)域里卻幾乎沒有非營(yíng)利性社會(huì)組織力量的存在，依然沿襲著“政府—市場(chǎng)”的兩分格局，這既與住房保障的民生基礎(chǔ)性重要地位不相符，也部分地造成了我國(guó)住房形勢(shì)的嚴(yán)峻困境，成為我國(guó)住房制度建設(shè)、非營(yíng)利部門建設(shè)的一處短板。

從世界范圍看，非營(yíng)利組織參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)是非常普遍的現(xiàn)象，全球80多個(gè)國(guó)家共有10萬多個(gè)非營(yíng)利性住房組織。發(fā)達(dá)國(guó)家的這類組織從19世紀(jì)中期就開始了規(guī)模化的發(fā)展，隨著住房問題的不斷變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、思想文化的不斷進(jìn)步，各國(guó)逐漸加大對(duì)這些組織的鼓勵(lì)和扶持，使其在20世紀(jì)下半葉獲得了極大發(fā)展，成為各國(guó)治理住房問題的重要制度與組織安排，甚至成為應(yīng)對(duì)國(guó)民住房事務(wù)的第一道防護(hù)線。[6]二戰(zhàn)后，越來越多的發(fā)展中國(guó)家也開始調(diào)動(dòng)非政府組織和民間團(tuán)體的力量從事住房供應(yīng)，這些組織不以盈利為目標(biāo)，對(duì)低收入群體的關(guān)注較多，對(duì)基層信息的掌握比較準(zhǔn)確，運(yùn)作靈活，創(chuàng)新手段豐富，對(duì)解決低收入民眾的住房問題起到了積極的作用。[7]全球非營(yíng)利組織研究的權(quán)威——美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，雖然由于發(fā)展階段的差異，發(fā)展中國(guó)家的公民社會(huì)組織往往專業(yè)化特征不足，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)之下，其國(guó)內(nèi)的發(fā)展組織和住房組織相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言更為普遍，也更為重要。[8]基于此，在他所構(gòu)建的、也是國(guó)際上普遍認(rèn)可的“非營(yíng)利組織國(guó)際分類體系”中，發(fā)展與住房組織位列第六大類，具體的形式為從事住房開發(fā)、建設(shè)、管理、租賃、籌資和修繕的住房協(xié)會(huì)，提供找房、住房法律服務(wù)和相關(guān)協(xié)助的住房援助組織?？梢哉f，非營(yíng)利性住房組織以其突出的創(chuàng)新能力、試驗(yàn)?zāi)芰ΑM足特殊需求的能力正日益成為各國(guó)住房體系中與市場(chǎng)、政府并列的“第三種力量”，正成為政府干預(yù)機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的選擇性替代手段。endprint

三、非營(yíng)利組織參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入深化改革的新歷史時(shí)期，建設(shè)和發(fā)展非營(yíng)利組織、發(fā)揮其在促進(jìn)民生改善與社會(huì)和諧方面的積極作用，已經(jīng)成為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。住房問題長(zhǎng)期以來都是我國(guó)面臨的最嚴(yán)峻的民生挑戰(zhàn)之一，這一問題的形成有著多方面的原因，其中重要的一點(diǎn)是缺乏構(gòu)建多元化、良性化、開放式的住房供給體系的思想意識(shí)，多年?duì)I造的“政府加市場(chǎng)”雙軌制住房發(fā)展體系也缺乏對(duì)社會(huì)化非營(yíng)利性住房發(fā)展機(jī)制的足夠考慮，導(dǎo)致包括興建大量保障房等措施在內(nèi)的政府住房調(diào)控行為的效果始終不盡如人意，民眾的住房焦慮一直未能顯著消弭。黨中央提出的積極探索建立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的體制機(jī)制，是對(duì)以往住房調(diào)控政策的反思與拓寬，是在治理理念之下確立的住房制度建設(shè)的重要突破方向，將引導(dǎo)和探索非營(yíng)利組織參與到住房改革的政策網(wǎng)絡(luò)之中，推動(dòng)政府部門、非營(yíng)利團(tuán)體、私營(yíng)企業(yè)的共同協(xié)作，通過制度的創(chuàng)新來推進(jìn)“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”多元化、多層次的住房體制的形成。

（一）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，緩解住房領(lǐng)域中的政府失靈

十八屆三中全會(huì)提出，有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府已在社會(huì)生活諸多方面開展了與非營(yíng)利組織的合作治理，政府一家獨(dú)大的“全能式”管理形態(tài)已有了部分改變，但必須看到，我國(guó)政府體制創(chuàng)新的力度仍然不夠，傳統(tǒng)的行政管理體制以及政府與社會(huì)關(guān)系的舊模式并未被徹底打破，政府主導(dǎo)的全能主義依然是對(duì)目前中國(guó)社會(huì)管理模式最為恰當(dāng)?shù)母爬?。[9]在住房領(lǐng)域，全能型政府行為的突出表現(xiàn)在于政府缺乏對(duì)住房市場(chǎng)各參與主體的尊重，大多數(shù)政策的制定都是基于政府自身的立場(chǎng)和角度，帶有很強(qiáng)的行政管制色彩，壟斷著保障房的全部供給與管理責(zé)任，“一肩挑”地包攬下對(duì)中低收入人群的住房供給責(zé)任。這既給自身增加了很多不必要的沉重負(fù)擔(dān)，而且執(zhí)行的效果也并不令人滿意，例如各地頻現(xiàn)的保障房申請(qǐng)“遇冷”、貧困（人群）過度集中的“貧民窟”的苗頭、保障房的建筑質(zhì)量問題及權(quán)力尋租與腐敗行為等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)自我需求的定義和要求越來越重視并趨于多樣化，即使同處中低收入階層，也會(huì)由于彼此的收入、財(cái)富、家庭構(gòu)成、教育水平、就業(yè)前景等差異而出現(xiàn)多樣化、層次化的各種偏好型住房需求，由政府統(tǒng)一供給的保障房難以滿足這樣的現(xiàn)實(shí)需求。“國(guó)家實(shí)際上不可能將同樣規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)強(qiáng)加于現(xiàn)代社會(huì)中那些越來越多元化的成員目標(biāo)身上，……國(guó)家雖然有足夠的能力干預(yù)社會(huì)，但能確定公民的各種需求并對(duì)之做出有效反應(yīng)的機(jī)制卻十分有限?！?[10]而非營(yíng)利組織“具有規(guī)模小、靈活機(jī)動(dòng)和能夠利用基層的活力等優(yōu)點(diǎn)，因而較為理想地適合于填補(bǔ)由國(guó)家的不足所帶來的空白”。[11]

“中國(guó)公共服務(wù)型政府的建立不取決于政府提供了什么性質(zhì)的服務(wù)， 而取決于這些服務(wù)是否真正惠及了服務(wù)對(duì)象……取決于政府如何規(guī)劃、組織和引導(dǎo)公共服務(wù)的供給，且在多樣性、靈活性以及數(shù)量、質(zhì)量和機(jī)會(huì)上都能夠使服務(wù)對(duì)象得到相當(dāng)水準(zhǔn)的滿足?！_發(fā)民間組織的有益功能是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的有效路徑，民間組織的成長(zhǎng)為政府職能的真正轉(zhuǎn)變提供了可能，為公共服務(wù)型政府的職能運(yùn)行提供了有效支撐?！?[12]推動(dòng)非營(yíng)利組織參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)將打破政府壟斷這一公共產(chǎn)品供給的局面，改變保障房供給主體單一的格局，將部分公共產(chǎn)品及服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)非營(yíng)利組織，讓其他公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)共同參與保障房的建設(shè)發(fā)展事業(yè)，這樣政府可在目前巨大的建房壓力下適當(dāng)?shù)亟饷?，能集中更多精力和資源來改進(jìn)和完善它本應(yīng)承擔(dān)和必須承擔(dān)的其他社會(huì)公共服務(wù)工作，加快政府職能、角色的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。

（二）促進(jìn)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，推進(jìn)公民社會(huì)的建設(shè)

公民社會(huì)是國(guó)家或政府系統(tǒng)以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。[13]任何一種成功的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅需要具備完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和法律制度，還需要有以非營(yíng)利組織為核心的公民社會(huì)的配合。國(guó)際社會(huì)的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，非政府組織、非營(yíng)利組織是公民與政府之間的中介和橋梁，既能夠合法有序地表達(dá)不同群體的意愿，也有利于形成和擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，使更多的社會(huì)成員認(rèn)同、接受新的社會(huì)規(guī)則，幫助政府?dāng)U大有效的制度供給。隨著改革的不斷深入，公民社會(huì)必將在我國(guó)社會(huì)管理和服務(wù)領(lǐng)域扮演越來越重要的角色。

現(xiàn)代社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會(huì)自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。在社會(huì)管理中，一方面要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和成效，另一方面要不斷增強(qiáng)社會(huì)自我管理能力，發(fā)揮好各種社會(huì)力量在社會(huì)管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與社會(huì)管理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的合力。[14]在教科文衛(wèi)等領(lǐng)域大量興起的非營(yíng)利組織正成為我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大力量源，但在住房這一重大的民生基礎(chǔ)領(lǐng)域非營(yíng)利組織卻異常薄弱，不能不說是我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展格局中的一大缺憾。

我國(guó)自1998年房改后過于強(qiáng)調(diào)住房的經(jīng)濟(jì)屬性，過度追求住房的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，將住房政策片面地理解為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策，忽略了住房的社會(huì)屬性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，近些年實(shí)施的各種改革調(diào)控正是對(duì)此的糾偏和彌補(bǔ)，住房的社會(huì)效應(yīng)與民生屬性不斷得到提升，已逐漸與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)相并列。然而，我們對(duì)民間社會(huì)力量涉足后者較為重視，在這些領(lǐng)域培育起了一定的公民社會(huì)形態(tài)，逐漸向發(fā)達(dá)福利國(guó)家的狀態(tài)靠近，即“在福利國(guó)家核心范圍（政府需做好的底線式補(bǔ)救性福利）外新成立一個(gè)具有自我意識(shí)、積極向上的市民社會(huì)”，[15]但在住房領(lǐng)域我們的步伐卻過于滯后了，可以有效提高住房制度活力與效率的多元主體共同努力與相互合作是我們?cè)谧》堪l(fā)展領(lǐng)域中的一大缺失。而且，住房是人類生存發(fā)展必不可少的基本物質(zhì)條件，相比教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等事務(wù)，其基礎(chǔ)性重要意義同樣關(guān)鍵，甚至更加根本化。對(duì)于我國(guó)住房困境的求解而言，也需要進(jìn)行政策制度的突破性嘗試與創(chuàng)新，正如奧斯特羅姆所言，人類社會(huì)中大量的公共事務(wù)并不是依賴國(guó)家也不是通過市場(chǎng)來解決的，人類社會(huì)中的自我組織和自治實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。[16]通過推動(dòng)非營(yíng)利性住房發(fā)展組織的成長(zhǎng)，可以從住房領(lǐng)域推進(jìn)公民社會(huì)的建構(gòu)，促進(jìn)民眾做好住房的自我服務(wù)與管理，實(shí)現(xiàn)安居的民意訴求，并對(duì)其他社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)成就和公民社會(huì)的整體發(fā)展進(jìn)步產(chǎn)生夯實(shí)和加固的作用。endprint

（三）更進(jìn)一步地保障與提升公民住房權(quán)

我國(guó)大規(guī)模地建設(shè)保障房、實(shí)施各種房地產(chǎn)調(diào)控政策的最終目的其實(shí)都是為了保障國(guó)民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即“公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的、適宜于人類居住的、有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的、具有安全、健康、尊嚴(yán)、不受歧視的住房的權(quán)利”。[17]住房權(quán)是源自人的自然需求和社會(huì)需求、直接影響公民其他重要權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)基本人權(quán)，是體現(xiàn)和維護(hù)人格尊嚴(yán)與價(jià)值的重要前提。黨的十七大報(bào)告將住房權(quán)明確宣示為我國(guó)公民的基本人權(quán)，“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”目標(biāo)的提出標(biāo)志著黨中央正式從人權(quán)角度來審視和看待住房問題、制定住房政策，我國(guó)開始走上追求與實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的探索之路。遺憾的是，盡管住房改革以來政府在實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)方面已經(jīng)做出了種種努力，但成效并不明顯，而且還存在走向住房市場(chǎng)失序和保障性住房體系難以正常運(yùn)行的雙重失敗的可能，其中的原因之一便在于政府的政策工具選擇過分強(qiáng)調(diào)了行政規(guī)制和市場(chǎng)化工具，沒有通過公共企業(yè)、非營(yíng)利組織等政策工具來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。[18]

對(duì)于如何保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)施住房權(quán)，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)做出了明確的倡議，除了要求各國(guó)政府承擔(dān)起自己的責(zé)任外，也要求各國(guó)積極培育和調(diào)動(dòng)非營(yíng)利性社會(huì)組織的力量來從事住房建設(shè)供應(yīng)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部1975年發(fā)表題為《非營(yíng)利住房協(xié)會(huì)》的報(bào)告，在對(duì)亞非拉各國(guó)非營(yíng)利性合作建房進(jìn)行考察梳理后，明確提出創(chuàng)設(shè)或加強(qiáng)非營(yíng)利性住房協(xié)會(huì)是改善人類、尤其是發(fā)展中國(guó)家人口居住條件和住房權(quán)益的有效途徑之一。1996年聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)會(huì)議發(fā)布的《伊斯坦布爾人居宣言》指出，不僅各國(guó)政府要采取行動(dòng)，社會(huì)各個(gè)部門包括私人部門、非政府組織、社區(qū)都要采取行動(dòng)，為人人提供適當(dāng)?shù)淖》浚徽扇∵m當(dāng)行動(dòng)以促進(jìn)、保護(hù)并確保住房權(quán)逐步充分實(shí)現(xiàn)，這些行動(dòng)包括支持社區(qū)、合作社和非營(yíng)利的租房計(jì)劃和房主自住住房計(jì)劃。2002年聯(lián)合國(guó)《住房權(quán)利計(jì)劃》的首份報(bào)告提出，政府必須廢除禁止公眾參與的法令，必須創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的條件以滿足公眾對(duì)自己住房權(quán)的維護(hù)，特別是國(guó)家必須不能限制人們自由組織和集會(huì)的權(quán)利；國(guó)家必須進(jìn)一步尊重個(gè)人建造自己住房的權(quán)利，鼓勵(lì)公民積極行使自己的權(quán)利。盡管我國(guó)的政治制度、社會(huì)體制、發(fā)展階段等現(xiàn)實(shí)國(guó)情具有不同于別國(guó)的獨(dú)特之處，但就追求民生改善、促進(jìn)公民住房權(quán)實(shí)現(xiàn)這樣的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而言，面臨的問題其實(shí)與其他國(guó)家并無太大不同，我國(guó)的住房建設(shè)改革也需要有更為廣闊的思路，加深對(duì)非營(yíng)利組織在解決公民住房難題中重要作用的認(rèn)識(shí)，積極探索、努力嘗試這一嶄新的改革命題。

（四）住房調(diào)控走向長(zhǎng)效化、平衡化的可行進(jìn)路之一

回顧近十年來我國(guó)住房市場(chǎng)調(diào)控的歷程可以看出，歷次調(diào)控的核心重點(diǎn)都是壓制需求甚至包括部分合理的剛性需求，以“堵”為主成為了調(diào)控政策的“主線，” 最顯著的體現(xiàn)是以限購(gòu)、限貸、限價(jià)為代表的“三限令”的推行。從表面上看，這些措施確實(shí)產(chǎn)生了一些效果，房?jī)r(jià)的暴漲勢(shì)頭得到一定遏制，住房的投資投機(jī)行為受到一定控制，但是這樣一種基于強(qiáng)力行政命令干預(yù)思想的調(diào)控手段能否使住房制度走上長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的健康軌道是值得懷疑的。限價(jià)令帶有由政府為住房定價(jià)的色彩，嚴(yán)厲的限購(gòu)政策直接壓制了許多民眾的住房改善性需求，傷害了其合理的住房權(quán)益，這種有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政命令式干預(yù)過于激烈與生硬，造成了住房市場(chǎng)一定程度的扭曲，若長(zhǎng)期實(shí)行將無助于構(gòu)建健康的住房體系，不能成為一種長(zhǎng)效化的政策機(jī)制。

再者，這些壓制需求的政策已實(shí)施了多年，其積極效應(yīng)正在逐漸衰減，近兩年來全國(guó)各主要城市的房?jī)r(jià)漲幅又有所抬頭，邊調(diào)邊漲的狀況依舊在延續(xù)甚至還有所加重，日益反映出行政化干預(yù)方式的軟肋與不適應(yīng)。這樣的政策路徑依賴已經(jīng)使住房市場(chǎng)產(chǎn)生了一定的“抗藥性”，不斷地消解著調(diào)控政策的沖擊，同時(shí)也意味著長(zhǎng)期施行的一味打壓需求、控制購(gòu)買的“堵”的政策思路已經(jīng)到了需改弦更張的時(shí)候了，應(yīng)當(dāng)在住房的供給端有所作為和突破，從住房的需求管理轉(zhuǎn)向需求與供給并重的管理，尋求一種“疏堵結(jié)合”的調(diào)控態(tài)勢(shì)。在此背景下，黨中央提出探索建立非營(yíng)利組織參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)、加強(qiáng)住房供應(yīng)端建設(shè)與完善的改革理念是我國(guó)住房制度調(diào)控思路的方向性轉(zhuǎn)變，彰顯了中央政府突破政策疲倦、探索完善住房調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的意志。

四、結(jié) 語(yǔ)

“社會(huì)所有三個(gè)‘部門——公共部門、私人部門和民間部門——共同合作是解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的最佳途徑。”[19]探索建立非營(yíng)利組織參與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制既是我國(guó)住房制度體系自身邁向科學(xué)化長(zhǎng)效發(fā)展形態(tài)的重要節(jié)點(diǎn)，更是我國(guó)的改革發(fā)展理念從“管理”轉(zhuǎn)為“治理”的突出體現(xiàn)。在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，積極探索推動(dòng)非營(yíng)利組織進(jìn)行保障房的建設(shè)、分配、管理，切實(shí)改變目前保障房建設(shè)管理主體單一的現(xiàn)狀，必將對(duì)我國(guó)住房制度體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展、對(duì)政府的改革治理能力的提升、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)與長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的意義。endprint