盧文超

摘 要： 以英國為發(fā)端，20世紀(jì)80年代末興起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通過廣泛設(shè)立代理機(jī)構(gòu)，將服務(wù)提供職能從部委中分離了出來。代理機(jī)構(gòu)具備更大的管理自主性、更明確的服務(wù)職能、結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算、構(gòu)建伙伴關(guān)系的靈活性、更強(qiáng)的公開性與問責(zé)性等，成為有效實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。我國的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策決策和服務(wù)提供的有效分離，通過構(gòu)建良好的公共治理模式，提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞： 標(biāo)準(zhǔn)化； 代理機(jī)構(gòu)； 分散化公共治理； 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號： D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008

Abstract： Originating from the Britain， distributed public governance has launched new trends in the world since the late 1980s， which separated services delivery functions from the functions of ministries through setting up executive agencies. Executive agencies that possess more autonomy in management， clearer service function， result-oriented performance budgeting， flexibility of building partnerships， more openness and accountability， become the organization foundation of standardization of the governments public service. China should also realize the separation of decision-making and implementation. Forming a good public governance structure may improve the quality of public services standardization.

Key words： standardization； executive agencies； distributed public governance； governments public service standardization

在我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)當(dāng)建構(gòu)于何種良好的公共治理模式之上以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的最終目標(biāo)，成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題。目前，我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展還存在結(jié)構(gòu)性治理問題，最突出是缺乏公共政策制定與服務(wù)提供有效分離、相互制約的治理框架，導(dǎo)致實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的自主性、專業(yè)性、責(zé)任性、公開性、回應(yīng)性不足，構(gòu)建外部合作伙伴關(guān)系的靈活性欠缺，績效與預(yù)算脫鉤，職能寬泛模糊，缺乏創(chuàng)新能力等諸多問題。為了探求解決這些問題的思路，筆者對20世紀(jì)80年末以來興起的、以新公共管理理念為指導(dǎo)的“分散化公共治理”（Distributed Public Governance）改革進(jìn)行了回顧性考察，分析了英國在“分散化公共治理”中最重要的兩種代理機(jī)構(gòu)形式——執(zhí)行機(jī)構(gòu)（Executive Agencies，EA）和非部委公共機(jī)構(gòu)（Non-Departmental Public Bodies，NDPBs）對英國“公民憲章運(yùn)動(dòng)” ① 的積極影響，總結(jié)了英國經(jīng)驗(yàn)對構(gòu)建我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化良好公共治理模式的啟示。

一、“分散化公共治理”：實(shí)現(xiàn)管理自主權(quán)與績效控制的平衡

（一）“分散化公共治理”的內(nèi)涵

“分散化公共治理”浪潮的核心內(nèi)容是在政府部門之外設(shè)立大量的具有一定獨(dú)立性的代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體等，以達(dá)到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主題是如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益。這些代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體在規(guī)模、功能、資金來源、法律和組織形式、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任機(jī)制以及與上級主管部門之間的關(guān)系等方面不盡相同。但它們也具有一些共同特點(diǎn)，即在政府部門內(nèi)分拆機(jī)構(gòu)，分拆后的機(jī)構(gòu)與主管部門建立準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系；在制度上將這些實(shí)體從傳統(tǒng)的組織部門內(nèi)剝離出來；賦予他們?nèi)炕虿糠址傻匚?。[1]3-5

1988年英國《改善政府管理：下幾步行動(dòng)計(jì)劃》（Improving Government Management ：The Next Steps，又稱Ibbs Report）標(biāo)志著代理機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的開始。隨后擴(kuò)散到亞歐非等地區(qū)的眾多國家，形成了一種明顯的“全球性轉(zhuǎn)向”。[2] 如加拿大的服務(wù)署、特別事務(wù)署，法國的公共管理組織，德國的公法實(shí)體，荷蘭的獨(dú)立行政實(shí)體，新西蘭的皇家實(shí)體和半自治實(shí)體，西班牙具備行政職能的自治實(shí)體，瑞典的委員會和機(jī)構(gòu)，英國的代理機(jī)構(gòu)和非政府部門公共實(shí)體，美國的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的監(jiān)管委員會、政府公共事業(yè)公司等。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計(jì)，這些代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體所占用的公共開支和人員在中央政府內(nèi)的重要性往往超過50%，有時(shí)甚至達(dá)到75%。比如，英國131家代理機(jī)構(gòu)的雇用工作人員總數(shù)超過整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的3/4。加拿大僅3家代理機(jī)構(gòu)的員工人數(shù)就占到整個(gè)聯(lián)邦政府人員的35%以上。[1]6-13今天，在“整體性治理（Holistic Governance）”等改革潮流興起后，對“分散化公共治理”的研究仍然是一個(gè)熱點(diǎn)。

“分散化公共治理”的本質(zhì)是追求代理機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官的管理自主權(quán)與中央政府對其績效目標(biāo)控制之間的有效平衡。所謂“分散”就是在政府管理中實(shí)現(xiàn)決策與服務(wù)提供的相對分離，決策者和服務(wù)提供者由原來的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，中央部門負(fù)責(zé)掌舵、評估與控制，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施政策和提供服務(wù)。在“分散”的架構(gòu)下，將結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、績效管理等現(xiàn)代商業(yè)管理中的成功原則、理念、機(jī)制、方式引入到政府內(nèi)部管理之中，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部管理的理性化和現(xiàn)代化?！胺稚⒒仓卫怼睆?qiáng)調(diào)決策與執(zhí)行、政策制定與服務(wù)提供的相對分離，又保持中央部門對于代理機(jī)構(gòu)的適度控制，為實(shí)現(xiàn)政府管理現(xiàn)代化提供了一種普遍的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（二）英國“分散化公共治理”的實(shí)踐

“分散化公共治理”率先在英國出現(xiàn)有其必然性。20世紀(jì)70年代末以后，受到新公共管理、公共選擇理論和委托代理理論等理論的影響，同時(shí)，政府管理面臨著管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，英國傳統(tǒng)行政模式受到了廣泛的批評。有學(xué)者將傳統(tǒng)行政模式的問題概括為結(jié)構(gòu)單一性和管理非現(xiàn)代性的困境。結(jié)構(gòu)單一性是指用同質(zhì)化的政府機(jī)構(gòu)和組織方式履行政策制定、服務(wù)提供和管制職能等不同性質(zhì)的職能。與此對應(yīng)，不同工作性質(zhì)的公務(wù)員，都用同一個(gè)錄用體制、統(tǒng)一的工資級別、考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施無差別管理；管理的非現(xiàn)代性，主要表現(xiàn)為對管理不重視，管理人才地位低下，缺乏結(jié)果導(dǎo)向，績效測定和責(zé)任機(jī)制不完善等。[3] 導(dǎo)致結(jié)構(gòu)單一性和管理非現(xiàn)代性困境的根本原因是中央部門沒有把劃槳與掌舵分開，即把決策與執(zhí)行、政策制定與提供服務(wù)分開，中央部門和部長既劃槳又掌舵，“過載”的政府必然效率低下、僵化臃腫、對社會需求反應(yīng)遲鈍。

針對這些問題，1968年的富爾頓報(bào)告（Fulton Report）專門論述了傳統(tǒng)文官體制的弊端，強(qiáng)調(diào)將各部的職能剝離給執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但未獲實(shí)施。1988年“下幾步行動(dòng)方案”發(fā)布后，英國開始大量設(shè)置代理機(jī)構(gòu)。在所設(shè)立的代理機(jī)構(gòu)中，最重要的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)，它們是英國中央政府服務(wù)的主要提供者，這里重點(diǎn)進(jìn)行分析。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是一個(gè)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它或者扮演監(jiān)管者的角色，或者在經(jīng)營性功能之外扮演專門性的政策角色。法律上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是英國政府的合法組成部分，在主管部委的授權(quán)下運(yùn)行，沒有自己的法律身份。治理結(jié)構(gòu)上，呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，多數(shù)設(shè)立了管理委員會，少數(shù)設(shè)立管理咨詢委員會，有的設(shè)置了高層次的“聯(lián)絡(luò)員”。執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行經(jīng)理（首席執(zhí)行官）負(fù)責(zé)制，經(jīng)理職位向全社會開放，競爭錄用。職員大多為公務(wù)員。資源和預(yù)算程序上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常由上級部門提供資金，但要接受相應(yīng)的支出審核。自治權(quán)、責(zé)任和控制上，宏觀政策框架與資源配置由各部部長與財(cái)政部、公務(wù)員管理部長協(xié)商制定，日常政策操作與執(zhí)行完全由執(zhí)行機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)。用《政策框架協(xié)定》文件明確規(guī)定部長、首席執(zhí)行官的權(quán)利和責(zé)任。《政策框架協(xié)定》每5年由各部委審查一次，評估執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完成了政府績效目標(biāo)，機(jī)構(gòu)是否有繼續(xù)存在的價(jià)值，或者在組織形式和結(jié)構(gòu)上如何進(jìn)行調(diào)整以有利于更好地完成政府政策目標(biāo)。范圍上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)非常廣泛，如社會福利管理、獄政管理、證照核發(fā)、救濟(jì)金辦理、就業(yè)管理、會議服務(wù)、軍需供應(yīng)、工商注冊等。[1] 245-263

非部委公共機(jī)構(gòu)是指不屬于政府部門，但在一定程度上受到政府管理，并承擔(dān)一定職能的機(jī)構(gòu)。法律上，大多數(shù)非部委公共機(jī)構(gòu)是依法建立的實(shí)體法人（bodies corporate），獨(dú)立于英國政府，有自己的法律地位；治理結(jié)構(gòu)上，所有非部委公共機(jī)構(gòu)都接受管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)，委員會成員通常由部長任命，職員一般為雇用，受聘者不屬于公務(wù)員；資源和預(yù)算程序上，多數(shù)非部委公共機(jī)構(gòu)的資金來自于支持調(diào)撥款（grant-in-aid），也有的來源于收費(fèi)或者稅收，資金使用要通過年度報(bào)告和賬目報(bào)表提交議會并接受國家審計(jì)局的審查；自治權(quán)、責(zé)任和控制上，執(zhí)行性非部委公共機(jī)構(gòu)要在出資部門的框架文件要求下運(yùn)作，框架文件規(guī)定了非部委公共機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)；在公共活動(dòng)范圍上，非部委公共機(jī)構(gòu)的職能包括行政、管理、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管、咨詢等許多方面。[1] 264-280

通過具有一定自主性的代理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，使英國公共服務(wù)的提供免受政治干預(yù)，同時(shí)在專業(yè)化水準(zhǔn)、績效改善以及快速回應(yīng)社會需求等方面也取得了顯著進(jìn)步。正因如此，“下幾步行動(dòng)方案”被認(rèn)為是英國“最重要的行政改革舉措之一”，標(biāo)志著英國“公共服務(wù)改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。[4]69英國的經(jīng)驗(yàn)被美國、加拿大、新西蘭、荷蘭、西班牙等多個(gè)國家學(xué)習(xí)效仿。國際公共管理實(shí)踐證明，這也是一種值得我國政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革借鑒的治理模式。

二、“分散化公共治理”：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

“分散化公共治理”通過廣泛設(shè)立多樣化的代理機(jī)構(gòu)，為實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供了新的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。在新的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的諸多“前提”——標(biāo)準(zhǔn)的制定者、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者、價(jià)值理念、人事安排、績效測定、預(yù)算管理、責(zé)任與控制、公開性與審查等都發(fā)生了變化。以1988年英國設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)為分水嶺，將政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化分成兩個(gè)階段：一是傳統(tǒng)階段（20世紀(jì)60年代初至80年代末），在傳統(tǒng)科層制管理模式下，小規(guī)模、非系統(tǒng)地將企業(yè)管理中的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)應(yīng)用于政府管理；二是現(xiàn)代階段（20世紀(jì)90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基礎(chǔ)上，以1991年梅杰政府的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”為開端，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)入了現(xiàn)代階段。這兩個(gè)階段在所依賴的治理模式、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的自主性、服務(wù)職能與角色、預(yù)算制度、伙伴關(guān)系構(gòu)建、公開性與問責(zé)性以及持續(xù)改進(jìn)機(jī)制6個(gè)方面均不相同（見表1）。

（一）將政策和服務(wù)提供職能分開，提升代理機(jī)構(gòu)的管理自主性，為改善政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施質(zhì)量奠定了組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是掌舵，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施是劃槳。前者具有一定的政治性，后者更加側(cè)重專業(yè)性和技術(shù)性。在“分散化公共治理”下，核心部門（如主管部門、財(cái)政部）的人員很少，主要承擔(dān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定職能，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共機(jī)構(gòu)等代理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。將政策制定和服務(wù)提供職能分開，賦予了代理機(jī)構(gòu)管理上的自主性，這種自主性涵蓋機(jī)構(gòu)編制、人員錄用、工資報(bào)酬、內(nèi)部組織、財(cái)務(wù)管理等多方面。負(fù)責(zé)實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的代理機(jī)構(gòu)成為自主性實(shí)體，為提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量和效率提供了良好的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。具體來講：

1. 代理機(jī)構(gòu)將服務(wù)提供職能從中央部門分離出來，有利于緩解“政府超載”，使部長和核心部門專注于政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的宏觀政策的制定。政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是帶有政治性的政策問題，需要根據(jù)社會需求、財(cái)政基礎(chǔ)、發(fā)展階段統(tǒng)籌考慮。只有將服務(wù)職能從中央部門中分離出來，部長及核心部門才能更好地“掌舵”，對備受關(guān)注的問題作出快速反應(yīng)，保證政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)政策制定的高品質(zhì)。

2. 代理機(jī)構(gòu)的自主性有利于在實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)排除政治干擾，保證專業(yè)性。由代理機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就從政府過程層面，確保了服務(wù)的提供與部長保持一定的距離，保障實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的無差別、無歧視、專業(yè)性和獨(dú)立性。

3. 代理機(jī)構(gòu)擁有人事和財(cái)政管理的自主權(quán)，可以提高實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的效率、降低成本。較大的人事自主權(quán)，可以根據(jù)不同性質(zhì)的服務(wù)，采用不同的公務(wù)員管理和招錄制度。這樣既可以提升代理機(jī)構(gòu)管理者的地位，也方便通過開放競爭的方式，聘用私人部門富有經(jīng)驗(yàn)的管理人員，利用私人部門成熟的管理技術(shù)提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效率。在財(cái)政資金的使用上，代理機(jī)構(gòu)實(shí)行績效預(yù)算制度，他們更關(guān)注績效，注重簡化程序，可以根據(jù)實(shí)際情況合理配置財(cái)政資金的使用，降低成本。

4. 代理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)一致有利于確保政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果導(dǎo)向和公民導(dǎo)向。執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共組織等代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在獲得充分管理授權(quán)的同時(shí)也要對服務(wù)提供的績效承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)一體的代理機(jī)構(gòu)動(dòng)搖了傳統(tǒng)文官制度的經(jīng)典原則，改變了官僚制的行政文化，有助于代理機(jī)構(gòu)從規(guī)則為本轉(zhuǎn)變到公民導(dǎo)向，從過程控制轉(zhuǎn)變到結(jié)果導(dǎo)向。在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更加關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，而不是投入；更加關(guān)注回應(yīng)社會和公民的需求，而不單單是提升政府管理效率；對高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的公共服務(wù)更加懷有使命感，而不強(qiáng)調(diào)規(guī)章和程序壓倒一切。

（二） 代理機(jī)構(gòu)具有單一明確的服務(wù)職能，有利于政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定、績效評估和責(zé)任控制

傳統(tǒng)上中央政府部門履行的職責(zé)和從事的活動(dòng)十分龐雜，所追求的目標(biāo)具有多樣化及彈性（非量化）特征，使得部門目標(biāo)設(shè)定和管理績效的評價(jià)十分困難，由此導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制的不完善。這被認(rèn)為是政府失靈的主要原因之一。[5]132

與傳統(tǒng)中央政府部門不同，代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是更加明確和單一化的?！安块T承擔(dān)著一整套責(zé)任，而代理機(jī)構(gòu)則只有一項(xiàng)特定職責(zé)……人們可以把代理機(jī)構(gòu)想像成政府的小時(shí)裝店，現(xiàn)代的大商場常常有許多小時(shí)裝店組成，每一家時(shí)裝店都有自己的固定消費(fèi)群。同樣，現(xiàn)在政府部門也被分成許多類似于小時(shí)裝店的代理機(jī)構(gòu)，每個(gè)代理機(jī)構(gòu)都有自己特定的工作范圍……代理機(jī)構(gòu)的邏輯是，每項(xiàng)服務(wù)都應(yīng)該設(shè)立單獨(dú)的實(shí)體，這樣就不會忽略任何一項(xiàng)服務(wù)。如果一個(gè)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有多重責(zé)任，它可能無法較好地完成一項(xiàng)或多項(xiàng)任務(wù)。而只有一項(xiàng)任務(wù)的代理機(jī)構(gòu)會努力把這項(xiàng)任務(wù)完成得盡善盡美?！?[1] 46

在職能明確、單一的情況下，英國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或非部委公共機(jī)構(gòu)就可以設(shè)定其公共服務(wù)可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。這些績效標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在主管部制定的“政策和資源框架文件”和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃中。以倫敦地鐵有限公司為例，該公司屬于非部委公共機(jī)構(gòu)，它將1994/1995年度的主要公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定如下：可靠、快捷方面，上一年度實(shí)際為水平為95.5%，1994/1995年度計(jì)劃目標(biāo)為95.5%；明凈、整潔、高效方面，列車清潔程度顧客滿意率上一年度實(shí)際為水平為64%，1994/1995年度計(jì)劃目標(biāo)為65%；安全的環(huán)境方面，乘客安全感上一年度實(shí)際水平為83%，1994/1995年度計(jì)劃目標(biāo)為90%；熱情服務(wù)方面，服務(wù)態(tài)度乘客滿意率上一年度實(shí)際為水平為63%，1994/1995年度計(jì)劃目標(biāo)為64%。[6] 可以看出，該機(jī)構(gòu)設(shè)置的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上單一明確，測度上具體、可量化。2000年后，工黨政府開始頒布“公共服務(wù)協(xié)議”（Public Service Agreements——PSAs，實(shí)際上是首相和大臣之間簽定的目標(biāo)責(zé)任書） ，執(zhí)行機(jī)構(gòu)相應(yīng)與主管部長簽定“服務(wù)供給協(xié)議”（ Service Delivery Agreements——SDAs），對管理目標(biāo)和工作結(jié)果的要求進(jìn)一步規(guī)范化。總之，不論是依據(jù)“政策和資源框架文件”還是“公共服務(wù)協(xié)議”，代理機(jī)構(gòu)因其職能單一明確，更容易圍繞單一職能確定量化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這就有效降低了績效評估與管理的難度。

單一明確的服務(wù)職能也有助于責(zé)任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主權(quán)與績效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理機(jī)構(gòu)績效時(shí)，后者憑借充足的授權(quán)和較大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理機(jī)構(gòu)要接受主管部門的“適距控制”，即保持適當(dāng)?shù)木嚯x實(shí)施間接的控制，實(shí)施“適距控制”的主要障礙就是信息不對稱。而代理機(jī)構(gòu)具有職能單一明確的特點(diǎn)，容易據(jù)此設(shè)定量化的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績效評估有助于消除信息不對稱，為中央部門更好地控制代理機(jī)構(gòu)的履責(zé)情況提供有效依據(jù)。

（三）代理機(jī)構(gòu)實(shí)行績效預(yù)算，為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中確立結(jié)果導(dǎo)向和公民導(dǎo)向提供了激勵(lì)機(jī)制

任何政府機(jī)構(gòu)都有爭取預(yù)算最大化的傾向，問題的關(guān)鍵是按照什么標(biāo)準(zhǔn)撥款才能收到最佳的激勵(lì)效果，保證資金的最大價(jià)值。在傳統(tǒng)的官僚制度下，“各級政府……注重的是投入，而不是結(jié)果。它們的撥款給學(xué)校是根據(jù)各校注冊入學(xué)的學(xué)童人數(shù)；給福利機(jī)構(gòu)是根據(jù)有資格享受福利的窮人人數(shù)；給治安部門是根據(jù)對付犯罪所需要警察的估計(jì)人數(shù)”。[7]97這種基數(shù)預(yù)算，導(dǎo)致傳統(tǒng)官僚制不注重測量績效。

“分散化公共治理”下，績效預(yù)算的實(shí)施使得代理機(jī)構(gòu)比科層制部委集權(quán)模式更加注重顧客需求和服務(wù)結(jié)果。在“分散化公共治理”下，代理機(jī)構(gòu)的績效預(yù)算是一種契約式管理，出資部門確定政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專注于這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，資金的使用要按照協(xié)議接受績效審核，這實(shí)際上是一個(gè)中央政府部門基于《公共服務(wù)協(xié)議》向代理機(jī)構(gòu)購買標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)和產(chǎn)品的過程。代理機(jī)構(gòu)為了爭取資金，有更強(qiáng)的激勵(lì)關(guān)注實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)果，有更強(qiáng)的激勵(lì)關(guān)注公民的需求，有更強(qiáng)的激勵(lì)與先進(jìn)典型做“基準(zhǔn)比較”，追求業(yè)務(wù)卓越。這相比于之前照章辦事、程序至上、得過且過的行政文化，無疑更加富有生機(jī)和使命感。以“北愛爾蘭駕駛員考核與車輛檢測局”為例，該局在設(shè)定1993/1994 年度的主要公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，規(guī)定如下：車輛檢測中80 %申請者等待檢測的時(shí)間低于4周，其余最長不超過5周；駕駛員考核——80 %的申請者等待時(shí)間不超過8周，其余最長不超過10周；出現(xiàn)失誤的比率不超過全年考核、檢測總數(shù)的0. 5 %；檢測和考核程序上的顧客滿意率高于96%等。[8]46 可以看出，績效預(yù)算下代理機(jī)構(gòu)更有激勵(lì)關(guān)注公共服務(wù)在效率、質(zhì)量、顧客滿意等方面的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向和以公民為中心的理念。

（四）更具靈活性的代理機(jī)構(gòu)有助于在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中構(gòu)建多元伙伴關(guān)系

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)需要多元參與的治理過程，志愿組織、社區(qū)組織和公民的多元參與具有重要意義：可以為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定輸入有效的社會需求，為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供外部的技術(shù)和資源，通過社會問責(zé)保持外部壓力，促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)改進(jìn)。

“分散化公共治理”開創(chuàng)了一種靈活執(zhí)行職能的模式。更具靈活性的代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更容易與志愿組織、社區(qū)組織、市場組織構(gòu)建合作伙伴關(guān)系。主要體現(xiàn)在：

1. 快速、敏捷的反應(yīng)。以非部委公共機(jī)構(gòu)為例，其日常事務(wù)管理與政府部委的部長保持較遠(yuǎn)的距離，具有較高的獨(dú)立性，作為獨(dú)立的法律實(shí)體，它們在構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系時(shí)，不必經(jīng)過縱向申請批準(zhǔn)的繁瑣程序，可以獨(dú)立、快速做出反應(yīng)，把握合作的對象與時(shí)機(jī)。

2.職能專門化降低了伙伴關(guān)系構(gòu)建的交易成本。當(dāng)今的組織社會，各類組織發(fā)展有不斷分化的趨勢，志愿部門、社區(qū)組織、市場組織也是多樣化、細(xì)分化的，相應(yīng)地具有多樣化的技術(shù)優(yōu)勢。以印第安納波利斯市為例，它在20世紀(jì)90年代將其信息技術(shù)運(yùn)行、城市機(jī)場管理和污水處理系統(tǒng)外包給承包商時(shí)，市政府在每件案例中要保障的最重要的資源是高度專業(yè)化的技術(shù)知識和世界一流的管理人才。[9]30-44 在尋求高度專業(yè)化的技術(shù)知識和人才的過程中，職能專門化的代理機(jī)構(gòu)具有明確的目標(biāo)和專業(yè)化管理人才，比職能寬泛的中央部門在搜集信息和篩選合作對象時(shí)更有針對性和專業(yè)優(yōu)勢，這將有效降低構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的交易成本。

3. 創(chuàng)新需求催生構(gòu)建伙伴關(guān)系的動(dòng)力。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與非部委公共機(jī)構(gòu)等代理機(jī)構(gòu)在框架協(xié)議范圍內(nèi)享有較高的自主權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)著按公開標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)的責(zé)任與壓力，相比于傳統(tǒng)部委，它們更有動(dòng)力通過創(chuàng)新管理方式和技術(shù)實(shí)現(xiàn)績效提升。但是創(chuàng)新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部所遇到的阻力更大，因?yàn)榇罅績?nèi)部的平行約束機(jī)制會限制產(chǎn)生好想法所必備的互動(dòng)環(huán)境，而縱向的障礙又會阻止產(chǎn)生出的想法從“冒泡”到?jīng)Q策的整個(gè)過程。[10]27因此，如果在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程中需要突破技術(shù)、人才、信息方面的限制而產(chǎn)生創(chuàng)新需求時(shí)，代理機(jī)構(gòu)更有動(dòng)力積極尋求與志愿組織和社區(qū)組織構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的合作伙伴關(guān)系。

4. 開放的治理結(jié)構(gòu)。許多代理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)中央部門相比，在治理結(jié)構(gòu)上更具有開放性。一些非部委公共機(jī)構(gòu)，如代表消費(fèi)者意見和利益的團(tuán)體中的許多委員都是普通人，這為公眾提供了參加公共生活的機(jī)會。

（五）代理機(jī)構(gòu)更加具有公開性與問責(zé)性，這是促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的外部壓力機(jī)制

作為向公眾提供標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)的事務(wù)公開和問責(zé)是非常重要的。一般執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織會通過如下措施變得更為公開和透明，并接受問責(zé)：

1. 信息方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織要按照2000年《信息自由法案》的相關(guān)規(guī)定保障公眾能夠獲取公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)信息。

2. 事務(wù)公開方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織要通過年度報(bào)告、管理報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告、公開會議等多種形式公開本機(jī)構(gòu)的各種活動(dòng)和財(cái)政開支。其中，年度報(bào)告是主要的公開途徑，需要提供本機(jī)構(gòu)的職能與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的信息。

3. 用戶/公民導(dǎo)向方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，通過問卷調(diào)查、公開會議或其他咨詢形式，就本機(jī)構(gòu)的服務(wù)事項(xiàng)向公眾用戶與利益相關(guān)者廣泛征詢意見，以確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)能充分回應(yīng)并滿足公眾用戶和利益相關(guān)者的需求。此外，還要運(yùn)用簡化的程序、個(gè)性和具體性的回復(fù)處理投訴。

4. 議會質(zhì)詢方面，議員經(jīng)常會要求內(nèi)閣部長提供有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)的政策、決策和行動(dòng)方面的信息，并就機(jī)構(gòu)的政策及運(yùn)作框架問題接受議會質(zhì)詢。

此外，還有出版物信息公開等制度化、規(guī)范化的渠道。與半封閉的傳統(tǒng)中央部委相比，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的過程處于高度透明的環(huán)境中，保證了較高的公開性與問責(zé)性，為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展提供了重要的外部壓力機(jī)制。

（六）定期回顧審查是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化持續(xù)改進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制

在“分散化公共治理”下，負(fù)責(zé)實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)要接受制度化的回顧審查。全面回顧審查原為五年一次，1998年后根據(jù)《公共服務(wù)協(xié)議》約定指標(biāo)的完成情況進(jìn)行持續(xù)性業(yè)務(wù)回顧審查。2002年7月，內(nèi)閣辦公廳發(fā)布了《更佳的政府服務(wù)：21世紀(jì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)》報(bào)告，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行回顧審查，小型非政府部委公共機(jī)構(gòu)也需要進(jìn)行“簡式回顧審查”?；仡檶彶榈年P(guān)鍵事項(xiàng)包括組織方式的選擇和改進(jìn)績效?；仡檶彶榈哪康?，在于考察執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)其服務(wù)宗旨、服務(wù)內(nèi)容、關(guān)鍵服務(wù)指標(biāo)等方面所發(fā)揮的作用，通過對績效的回顧審查，幫助公共機(jī)構(gòu)改進(jìn)公共服務(wù)的績效并決定公共機(jī)構(gòu)今后存續(xù)的必要性。如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共組織不能在實(shí)施政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的過程中達(dá)到應(yīng)有的績效水準(zhǔn)并不斷改進(jìn)，那么機(jī)構(gòu)本身存在的必要性就會受到質(zhì)疑。因此，定期的審查機(jī)制，提供了一種常態(tài)化的外部壓力，構(gòu)成了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和非部委公共機(jī)構(gòu)持續(xù)改進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的外部動(dòng)力機(jī)制。

三、“分散化公共治理”對我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的啟示

英國是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的先驅(qū)與典范，與之相比，我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚缺乏一個(gè)良好的公共治理模式。中央部門缺乏對行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效分離與相互制約，造成公共政策制定與服務(wù)提供職能不分，這是導(dǎo)致我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)化程度低，社會需求回應(yīng)性差，公民滿意度不高的重要原因。換言之，英國“分散化公共治理”前存在的組織結(jié)構(gòu)單一、管理非現(xiàn)代化的問題，在我國同樣存在。因此，有必要借鑒英國在“分散化公共治理”中廣泛設(shè)立代理機(jī)構(gòu)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非部委公共機(jī)構(gòu)等）的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建良好的公共治理模式。

（一）用治理的思維推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建良好的公共治理模式

“分散化公共治理”下的代理機(jī)構(gòu)熱潮，實(shí)質(zhì)上是國家服務(wù)功能與角色在當(dāng)代崛起的一種顯著標(biāo)志，代理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是與服務(wù)提供相適應(yīng)的。與其將代理機(jī)構(gòu)作為新公共管理的一種工具，不如地說它本質(zhì)上是一種治理的工具。代理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)體現(xiàn)了服務(wù)對治理結(jié)構(gòu)的時(shí)代要求。在統(tǒng)治中，國家是唯一的；在服務(wù)中，國家只是備選項(xiàng)之一。官僚制下遠(yuǎn)離用戶的、一刀切的、不測量績效的服務(wù)是不會被公眾接受的。服務(wù)意味著按照明確承諾的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到用戶滿意，代理機(jī)構(gòu)是被選中的最合適的提供模式，它的出現(xiàn)帶來了一場公共治理結(jié)構(gòu)的變革。

在我國，以2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃綱要》的出臺為標(biāo)志，政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。在2013年我國提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能忽視治理和治理模式變革的問題。以英國為代表的西方經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)公共服務(wù)及其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必須有與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，必須進(jìn)行公共治理模式的相應(yīng)調(diào)整。因此，我們也需要以治理的思維去思考和構(gòu)建適應(yīng)我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的公共治理模式。

（二）中央政府部門應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)政策制定與服務(wù)提供的有效分離與相互制約

西方國家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵與劃槳分開，這是當(dāng)代行政改革的普遍趨勢，也是實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化的重要前提。在我國，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服務(wù)中心的嘗試外，鮮有推進(jìn)政策制定與服務(wù)提供有效分離與相互制約的行政改革實(shí)踐。借鑒“分散化公共治理”的模式，要對中央部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)分拆，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，將政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能從部門中剝離出來，賦予服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，并授予其在人事、財(cái)務(wù)、編制等方面充分的管理自主權(quán)。在組織關(guān)系上，將主管部門與服務(wù)代理機(jī)構(gòu)由隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理關(guān)系，并引入現(xiàn)代管理的理念與方式，譬如，在服務(wù)代理機(jī)構(gòu)中實(shí)行績效預(yù)算、加強(qiáng)服務(wù)信息公開、完善責(zé)任機(jī)制、實(shí)行職員聘任制，提高我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)性、透明性和對社會需求的回應(yīng)性。

（三）依據(jù)多樣化的公共服務(wù)職能，靈活設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)

根據(jù)多樣化的服務(wù)職能，設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)是英國政府及公共部門基本架構(gòu)的鮮明特點(diǎn)。在英國，除了內(nèi)閣部門，還有執(zhí)行機(jī)構(gòu)、非內(nèi)閣部委、非部委公共機(jī)構(gòu)以及其他類型的公共機(jī)構(gòu)（如公營公司）等多樣化的組織負(fù)責(zé)公共服務(wù)提供。

在我國，除了要對中央政府部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)分拆，設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)外，還要從“政事分開”的原則出發(fā)，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。行政管理類事業(yè)單位回歸行政系統(tǒng)內(nèi)部，承擔(dān)行政服務(wù)提供職能。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制為企業(yè)。公共服務(wù)類事業(yè)單位可以參考英國非部委公共機(jī)構(gòu)（Non-departmental Public Bodies，NPBs）的概念，賦予其獨(dú)立公共法人地位，由政事一體化的隸屬關(guān)系改為契約管理關(guān)系。這類事業(yè)單位可與中央部門依據(jù)公共服務(wù)框架協(xié)議，按照協(xié)議的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供政府標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)?？傊?，只有根據(jù)多樣化的公共服務(wù)職能，靈活設(shè)置多樣化的機(jī)構(gòu)，才能構(gòu)建完整的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的治理結(jié)構(gòu)。

（四）前瞻性地統(tǒng)籌“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關(guān)系

在英國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)過程中，保守黨是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的支持者，后來的工黨則轉(zhuǎn)向了“協(xié)同政府”。理論界關(guān)于“分散化公共治理”與“整體性公共治理”孰優(yōu)孰劣也頗多爭論。應(yīng)當(dāng)說沒有任何一種治理模式是完美的?！胺稚⒒仓卫怼钡暮诵氖且苑止ず头謾?quán)，實(shí)現(xiàn)靈活性運(yùn)作，但容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)難的問題；整體性治理的核心是以合作和并權(quán)，實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作，但容易產(chǎn)生僵化低效問題。兩者不是簡單的非此即彼的關(guān)系，而是需要合理互補(bǔ)，相互取鑒。[11] 從現(xiàn)實(shí)視角審視，“分散化公共治理”對我國現(xiàn)階段而言是難以越過的，但開始這種公共治理模式變革之前，需要前瞻性地統(tǒng)籌思考“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關(guān)系。在設(shè)立具有自主性的服務(wù)代理機(jī)構(gòu)時(shí)，要堅(jiān)持慎重設(shè)立的原則，機(jī)構(gòu)設(shè)立需經(jīng)由嚴(yán)格規(guī)范的程序進(jìn)行必要性、合理性審查。同時(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，防止服務(wù)代理機(jī)構(gòu)之間職能交叉或者過度“碎片化”，保持相互之間最大的協(xié)調(diào)度。唯有如此，才能使我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公共治理模式的構(gòu)建少走彎路。

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