林 宇

本文將結(jié)合我國信息公開的歷史考察，進一步探討信息公開的困境及根源，并就政府信息公開模式創(chuàng)新提出建議。

一、傳媒角色變遷中的政府信息公開歷史概述

新中國成立以來，傳媒角色的變遷可以黨的十一屆三中全會、2003年非典事件為界分成三個階段；政府信息公開也走過了三個歷史階段，但傳媒角色的變遷和政府信息公開模式的變化界限并非涇渭分明。以現(xiàn)階段而言，傳媒扮演著組織喉舌、傳播工具等多種角色，政府信息公開模式的變化也具有相同特點。為了便于歷史考察和比較分析，筆者才作了階段性的區(qū)分。

1.組織動員型傳媒與政策宣傳模式。從新中國成立初期到1978年黨的十一屆三中全會召開以前，政策宣傳是作為信息公開制度在我國出現(xiàn)的最初模式而存在的。宣傳作為我們黨的一項重要工作，自革命戰(zhàn)爭年代以來，就有一整套完備的運行體制和系統(tǒng)，突出強調(diào)的是黨的領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和動員的公開性力量作用。與政策宣傳模式相對應(yīng)，傳媒大體上延伸了延安時代確立的黨政組織動員工具的先賦角色。在這一歷史階段，作為政府信息公開最重要的渠道和載體，傳媒的政策宣傳和輿論引導功能很強，信息傳播和資訊服務(wù)的功能很弱，傳媒的無自主性可從政府對負面公共信息的管控得到明證。方漢奇、田中初等學者總結(jié)了改革開放以前突發(fā)性災(zāi)難事件宣傳報道的幾種模式，指出了公共危機事件信息公開的不足 （參見表1）。

表1 公共危機事件報道的幾種模式 （1949～1978）

這種以政策宣傳模式為依托、無視傳媒自主性的信息公開制度存在必然的缺陷：第一，這種公開始終是基于一種行政管理法視角下的工具論，作為貫徹黨的政策而存在，沒有法制化，其內(nèi)容很容易朝令夕改，更不要說得到法律上的救濟；第二，在這種公開方式中，人民群眾始終處于被動地接受和參與，難以培育起現(xiàn)代公民意識；第三，與這種公開方式相伴的是群眾運動，公民個體被淹沒在群眾運動的汪洋大海中，其個體知情權(quán)難以保障。

2.社會傳播型傳媒與有限公開模式。十一屆三中全會后，我國踏上了經(jīng)濟市場化、政治民主化和國家法制化的新征程，公民的知情權(quán)得以逐步實現(xiàn)并呈現(xiàn)擴大的趨勢，國家活動公開化作為這一進程中的組成部分，也被納入了法制化的軌道。在新時期，政府信息公開制度逐漸由過去的“宣傳為主，適度保密”向“自上而下，有限公開”轉(zhuǎn)變。全國各地都把推行政務(wù)公開同推行村務(wù)公開、廠務(wù)公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開等領(lǐng)域相結(jié)合，形成了一套比較規(guī)范的信息公開制度。傳媒的角色已經(jīng)從一元的國家組織動員工具分化為多元的大眾傳播媒介，甚至具有有限度地批評政府政策、制約政治權(quán)力的功能，對政府信息公開進程起到巨大的助推作用。

國內(nèi)專家學者汲取了幾個具有標志性意義的事件，如實反映了30年來我國大眾傳媒在信息公開進程中的角色轉(zhuǎn)化。

第一個事件是1980年全國人大第三次會議和全國政協(xié)第五次會議的召開，《人民日報》公開集中報道了代表和委員們議論的國計民生話題。此后，圍繞物價改革、人事改革、三峽工程等重大熱點，媒體漸漸擔當起信息傳播者和議程設(shè)置者的角色。第二個事件是1993年中央電視臺“東方時空”欄目的開播。此后的“焦點時刻”（后改稱“時空報道”）“焦點訪談”“新聞?wù){(diào)查”等欄目，推動新聞的“社會守望”功能一度成為大眾傳播媒介的首要功能——其動因在很大程度上是由于中國社會走上了市場經(jīng)濟之路，政府角色開始從“全能政府”向“有限責任政府”轉(zhuǎn)移，而獲得了決策權(quán)、選擇權(quán)的人民群眾需要分享信息資源以優(yōu)化自己的抉擇。第三個事件是2001年的廣西南丹礦難。與之前的災(zāi)難事故不同，“南丹礦難”是新中國成立以來首個由媒體獨立揭露的礦難事故。在此后的歷次重大災(zāi)難事故中，我們總能看到媒體的身影。此后，在涉及群眾切身利益的公共危機處置過程中，媒體的“環(huán)境監(jiān)測”功能發(fā)揮得淋漓盡致。

應(yīng)用投入導向規(guī)模效率可變BCC模型，運用DEAP2.1軟件，對2009年和2016年我國各區(qū)域高技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新效率進行測算，結(jié)果見表2。

但是不可否認，政府信息公開的步伐和媒體角色變遷只能是漸進式的?！胺堑洹笔录暗恼?wù)公開主要在法制的范圍內(nèi)利用傳統(tǒng)媒體進行行政信息的有限公開，公民能夠獲得的信息是經(jīng)行政機關(guān)篩選的信息，信息公開的廣度和深度還遠遠不夠。同時，從信息公開成功與否的最重要標志——大眾傳媒對政務(wù)信息報道的自由度來看，這一時期也不容樂觀。因此，這一階段以改善大眾媒體傳播功能為主，“自上而下，有限公開”政府信息公開模式還是存在不少問題。

3.發(fā)展中的公共型媒體和信息全面公開。2003年“非典”事件是中國信息公開制度的轉(zhuǎn)折點?！胺堑洹钡慕逃柺埂氨M快建立健全政府信息公開制度”成為人們的共識。此后，地方各級政府紛紛出臺政府信息公開規(guī)定，并對政府新聞發(fā)布問題專門作出了規(guī)范，以法律形式確保公民享有充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與公共事務(wù)管理等民主權(quán)利。

2008年實施的 《信息公開條例》，第一次以政府的名義，提出要盡最大可能滿足人民群眾的知情權(quán)，以提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。具體到傳媒實踐領(lǐng)域，改進會議和領(lǐng)導同志活動新聞報道、改進突發(fā)事件新聞報道、改進輿論監(jiān)督工作等文件陸續(xù)出臺。特別是2008年汶川地震后，各類新聞媒體對公共危機事件進行及時、全面、深入的報道，北京奧運會期間中國政府對國際新聞界全面開放的承諾，對互聯(lián)網(wǎng)信息傳播采取的開放管理措施，已經(jīng)成為中國政府推進信息公開意向的典型解讀。近年來，在云南地震、青海地震、雅安地震及云南孟連等群體性事件報道中，新聞發(fā)布和媒體報道質(zhì)量有明顯提升。

與幾十年前中國單純的媒介生態(tài)環(huán)境相比，如今中國公眾面對的媒介環(huán)境錯綜復雜，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的橫空出世更給政府的信息公開帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心 《第33次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2013年12月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到6.18億，手機網(wǎng)民規(guī)模達到5億。

社會參與理論認為：大眾傳播媒介應(yīng)是公眾的講壇，而不是少數(shù)人的傳聲筒；普通民眾有權(quán)利用大眾傳媒反映自己的處境、發(fā)表見解或看法。網(wǎng)絡(luò)傳播正是受眾享受知曉權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，網(wǎng)民可以更好地參與社會輿論的形成，表達自身的利益訴求，塑造現(xiàn)代公民意識。盡管政府信息處理模式還不時在公開性和私密性之間徘徊，但是社會發(fā)展的需求和民眾利益的需求正在推進公民信息權(quán)利的實現(xiàn)，使政府信息公開的進程得以提速。

二、現(xiàn)階段信息公開存在的問題及其根源

自2003年“非典”爆發(fā)后，廣州市政府在全國率先實施 《廣州市政府信息公開規(guī)定》以來，政府信息公開在我國漸成星火燎原之勢。2008年，國務(wù)院頒布實施了 《信息公開條例》；2013年10月15日，國辦下發(fā)了 《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》。這些規(guī)章的出臺，為全面推行政府信息公開制度、建設(shè)規(guī)范化的服務(wù)型政府奠定了良好的制度基礎(chǔ)。但我們必須要認識到在傳統(tǒng)管理體制下，政府一些部門及其公務(wù)人員的權(quán)威性來源于其對行政信息的獨享、占有與控制；與此相對應(yīng)，信息壟斷、部門封鎖、暗箱操作，幾乎成為體制頑癥。從目前來看，政府信息公開的不少問題值得思考和探究 （參見圖1）。

圖1 信息公開工作存在的問題及其表現(xiàn)形式

1.轉(zhuǎn)型期行政權(quán)力在配置信息資源時運行失范。政府信息能否公開，深層的原因還在于特定的“政治結(jié)構(gòu)”。今天的中國處于轉(zhuǎn)型期，行政部門仍習慣于利用強制性權(quán)力將社會資源置于自己的直接控制之下，對于任何潛在的對手，它總是利用政治的或行政的力量加以控制或摧毀。2011年6月，衛(wèi)生部新聞發(fā)言人提出，“為打擊或者遏制極個別媒體有意污染傳播環(huán)境、誤導信息，我們要加強檢索，建立黑名單制度”。對此，有媒體評論指出，這是行政權(quán)力拒絕接受媒體監(jiān)督而對媒體采取的一種間接控制。

2.利益調(diào)整導致信息公開阻力重重。信息公開制度的本質(zhì)是信息權(quán)力的再分配。在當下中國的公共信息制度安排中，官僚擁有最多最大的產(chǎn)權(quán)，是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的受益者。改革現(xiàn)有模式、建立現(xiàn)代信息公開制度，必然構(gòu)成對官僚利益的一部分或相當多的剝奪，其實質(zhì)是對現(xiàn)有公共信息產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。政府信息公開除了給當權(quán)者帶來心理落差外，還給某些人帶來經(jīng)濟落差。政府信息公開等于是直接觸及權(quán)力者的實際和潛在收益，作為一個經(jīng)濟理性人對此本能抵制也就不難理解了。

3.政府權(quán)力與公共輿論未形成良性互動。當前我國對公共輿論和公共媒體發(fā)布政務(wù)信息管理仍然非常嚴格，政府權(quán)力與公共輿論的互動還未有序建立，這也是信息公開工作受阻的重要原因。以我國的新聞發(fā)言人制度為例。我國新聞發(fā)言人設(shè)立本意是打造一個重要的政府信息發(fā)布與公共媒體互動的平臺，但現(xiàn)在多數(shù)主動公開的信息往往不是公眾關(guān)心的問題。作為政府信息發(fā)布的形象代言者，新聞發(fā)言人是在媒體和公眾面前“獨舞”，而不是追求互動，這對塑造透明政府的形象作用甚微。還有一個奇怪的現(xiàn)象值得關(guān)注，在官方信息發(fā)布授權(quán)有限和民眾知情權(quán)期待值高的雙重夾擊下，王勇平、王旭明、毛群安等本身素質(zhì)很高的發(fā)言人，經(jīng)常因為發(fā)言而使“新聞發(fā)言人”成為“新聞當事人”，在受眾眼中留下了他們落寞的背影。

4.傳媒多頭監(jiān)管帶來不良影響。根據(jù)我國現(xiàn)行政策法規(guī)，我國傳媒監(jiān)管體制一般可以分為四個層次，即黨委宣傳部門、傳媒監(jiān)管行政部門、傳媒協(xié)助監(jiān)管行政部門以及大部分傳媒所必須具備的主辦單位和主管單位。首先，黨委宣傳部門既統(tǒng)攬全局，又重點監(jiān)管輿論導向和干部隊伍。其次，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，國家傳媒監(jiān)管行政部門主要有國家新聞出版廣電總局、國新辦等。第三，我國現(xiàn)行法律法規(guī)也規(guī)定了傳媒協(xié)助監(jiān)管行政部門，構(gòu)成一個監(jiān)管層次。這一層次的監(jiān)管部門比較繁多，例如公安、安全、外交、教育、工信等部門也在其職權(quán)范圍內(nèi)負責傳媒監(jiān)管工作。第四，大部分傳媒組織只有單位才能設(shè)立或者申請設(shè)立，并且這些單位對其設(shè)立或者申請設(shè)立的傳媒組織有監(jiān)管職責，從而構(gòu)成傳媒監(jiān)管的一個層次。

從政府規(guī)制理論角度來看，媒體規(guī)制是政府信息管制的主要內(nèi)容。當前我國傳媒的監(jiān)管體制集混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的弊端于一身。各類監(jiān)管主體既是信息公開的“運動員”，又當“信息公開”的裁判員。當前中國新聞內(nèi)容規(guī)制活動中存在的主要問題，就是在有關(guān)部門對新聞報道較為嚴格的規(guī)制體系和傳媒市場化的背景下，公民的知情權(quán)還未得到充分保護。

三、對政府信息公開模式創(chuàng)新的對策建議

2014年6月5日，《人民日報》發(fā)表評論 《政府信息公開，媒體轉(zhuǎn)型契機》，認為“讓政府信息公開搭上媒體快車……有利于實現(xiàn)保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息、提高政府工作透明度的目的?！比绾握业叫畔⒐_與傳媒改革的最佳結(jié)合點呢？筆者提出如下建議：

1.改善傳媒管理模式，破除多頭監(jiān)管弊端。我國對新聞領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)的管理，新聞媒體隸屬于各級黨委或政府機關(guān)，獨立性很弱。在管理方式上，基本上采用行政命令方式，“人治化”色彩很濃。新聞媒體缺乏獨立性，不但使輿論監(jiān)督的功能難以正常發(fā)揮，而且在上級行政官員不正確的控制下，危機管理功能也難以發(fā)揮。要使新聞宣傳工作有大的改善，就要盡快取消多頭監(jiān)管，開展專業(yè)監(jiān)管和法治監(jiān)管，在法律框架內(nèi)增加媒體的獨立性，減少行政手段對新聞媒體的干預，逐步實現(xiàn)由行政管理向法制管理的轉(zhuǎn)變。

國家應(yīng)加速新聞立法，將傳媒與政府之間、傳媒與公眾之間的信息通道納入法治體系；利用法律來賦予新聞機構(gòu)信息傳播的權(quán)利和獨立人格，凡是真實的報道和正當?shù)男侣勁叮麄鞑块T不得阻撓和干擾，并應(yīng)當允許和支持新聞媒體在黨和國家政策的指導下，在政策和法律的范圍內(nèi)擁有及時、客觀公布各類社會信息的自主權(quán)。

2.發(fā)揮輿論監(jiān)督功能，破除部門利益藩籬。輿論監(jiān)督是運用大眾傳播媒介幫助公眾了解政府事務(wù)、公共事務(wù)和一切涉及公共利益的活動，并運用輿論的力量促使它們沿著法制和社會生活共同準則的軌道運行的一種社會行為；是公眾運用和實現(xiàn)知情權(quán)的重要途徑。

大眾傳播媒介要將政府信息機構(gòu)存在的突出問題披露出來，以輿論的力量實現(xiàn)約束和監(jiān)督的目的。在沒有規(guī)范性法規(guī)保障的條件下，一些政府官員仍然會出于自身利益的考慮，對一些已經(jīng)被界定為不涉及國家機密的信息采取一種掖著藏著，甚至扭曲相關(guān)信息，對信息進行過濾的保守態(tài)度。只有充分發(fā)揮大眾傳播媒介相對獨立的輿論監(jiān)督力量，并且充分拓展群眾參與信息獲取和對信息公開的監(jiān)督渠道，才能改變這種上對下的“恩賜”狀態(tài)，形成一種問責性的長效機制。

3.積極開展“公共新聞”運動，構(gòu)建公共話語平臺?！肮残侣劇保╬ublic journalism），又稱“公民新聞”（civic ournalism）是1990年前后在美國提出的一個概念。在實踐層面，它倡導新聞媒體“介入”報道客體，主張記者到社會公眾中去，力圖通過與公眾的互動來尋找解決問題的方法。公共新聞的產(chǎn)生不僅是新聞傳播業(yè)的一項技術(shù)創(chuàng)新，更是新聞傳播推進民主進程、推動政府權(quán)力與公共輿論形成良性互動，進而助推信息公開、打造透明政府的重要舉措。

新聞媒體如何開展“公共新聞運動”？美國 《威奇塔雄鷹報》的經(jīng)驗可資借鑒。這家報紙聯(lián)合當?shù)貜V播電視臺一起組織了主題為“我們自己解決問題”（Solving It Ourselves）的活動。該活動共持續(xù)10周，先是由媒體采訪調(diào)查居民對生活中的問題以及對政府管理的認識；根據(jù)調(diào)查結(jié)果，報紙連續(xù)出版?？l(fā)表有關(guān)犯罪、公寓式學校、居民的工作與生活壓力等社區(qū)問題的報道；刊登服務(wù)性特寫和代表不同觀點的文章，以尋求解決問題的方案。每期?？家陨疃葓蟮佬问椒治鰡栴}為什么難以解決，鼓勵讀者從多角度進行思考；讀者以來訪、來信、電子郵件、傳真等多種方式出謀劃策。這樣通過大眾傳播媒介建立社會公共話語平臺，增進人們相互之間的理解和寬容，更促進了政府信息公開模式的創(chuàng)新。

4.發(fā)展“資訊式”報道，改進時政新聞報道。在信息公開背景下，保障公民知情權(quán)對于傳媒實踐領(lǐng)域而言，最關(guān)鍵的是時政報道的突破。媒體時政報道模式的改革將形成一種“倒逼”機制，打破權(quán)力在信息配置中的暗箱操作，推動政府信息公開的制度建設(shè)。據(jù)復旦大學朱春霞博士在上海、江蘇兩地的抽樣調(diào)查，公眾對加強和改進當前新聞報道的愿望非常強烈 （參見表2）。

表2 受眾認為應(yīng)當加強的報道內(nèi)容 （多選題）

這些廣大受眾的關(guān)注點，也恰恰是當前時政報道創(chuàng)新的要點。在報道方式上，時政新聞必須進行相應(yīng)的改革創(chuàng)新，要實現(xiàn)時政新聞資訊化，凸顯新聞傳媒的告知功能。發(fā)展“資訊式”報道，其內(nèi)涵是：除了對那些特別重大的時政新聞做特別報道之外，提倡一般性的時政新聞朝著資訊化方向發(fā)展，以此改變時政新聞冗長、乏味的現(xiàn)狀，保證信息的量和質(zhì)，應(yīng)擇要而報。所謂“要”，其主要標準應(yīng)是“有用”“有效”，讓受眾能在第一時間找到所需要的信息，諸如會議的一般程序、過多的與會人員名單、領(lǐng)導講話中的非關(guān)鍵內(nèi)容等，可以考慮刪去；對于相似題材的報道，可以采取同題集中的“集束”式方法，或以標題新聞的方式呈現(xiàn)給受眾。

5.創(chuàng)新政務(wù)公開機制，確保公民知情權(quán)。近年來，中國各級政府加大了信息公開的力度，如2013年10月11日，國務(wù)院辦公廳主辦的中國政府網(wǎng)開通了官方微博和官方微信，許多政府都在自己的門戶網(wǎng)站上公開政務(wù)信息，并對民眾各種情緒作出正面回應(yīng)，滿足公眾的知情權(quán)。此舉取得了良好的效果，有力地推進了政務(wù)公開制度建設(shè)，提升了政府的形象。政府相關(guān)部門還要聯(lián)合媒體，構(gòu)建與公眾平等對話的渠道，加快構(gòu)建和完善政府信息發(fā)布的互動功能，如網(wǎng)上投訴建議功能，建立反饋機制；借助“官民訪談在線”“網(wǎng)民議事廳”等載體，通過溝通、協(xié)調(diào)不同利益群體間的關(guān)系，從而維護多數(shù)群眾利益，提升政府形象和公信力，有效維護社會穩(wěn)定。

6.完善新聞發(fā)布制度，規(guī)范信息披露模式。完善新聞發(fā)言人制度應(yīng)從轉(zhuǎn)變信息處理觀念入手，要建立健全國家信息公開的正式約束及政府新聞發(fā)布的健全機制。一是豐富新聞發(fā)布層次?，F(xiàn)階段，絕大多數(shù)新聞發(fā)言人工作繁忙，與“任何時候面對媒體”的目標相距甚遠。新聞發(fā)布應(yīng)向基層拓展，酌情考慮社區(qū)新聞發(fā)布會等新興的信息發(fā)布形式，將透明政府的理念滲透至基層。二是拓寬實施途徑。信息發(fā)布見“人”更要御“物”，要善用公告欄、報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺發(fā)布信息。三是立法規(guī)范信息披露。對信息披露范圍、程序、責任及其反饋機制作出規(guī)定，使新聞發(fā)言人制度有法可依。

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