柳硯濤 孫驥

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

涉地行政賠償案件化解機(jī)制研究

柳硯濤 孫驥

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

涉地行政賠償案件種類多，差異性大，利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)這類案件的化解一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。通過深入分析涉地行政賠償案件的多樣性成因，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的機(jī)制難以有效化解糾紛。按照最高人民法院建立國(guó)家賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，有必要建立事前預(yù)防與事后救濟(jì)并重的多元化化解機(jī)制。預(yù)防性機(jī)制側(cè)重于通過一系列措施從源頭上減少涉地行政賠償案件的發(fā)生;救濟(jì)性機(jī)制則注重原則性與靈活性的統(tǒng)一，講求糾紛化解的實(shí)際效果。通過建立多渠道、多角度的化解機(jī)制，有利于真正做到定紛止?fàn)帲瑯?gòu)建和諧的涉地法律秩序。

涉地案件;行政賠償;化解機(jī)制

涉地行政賠償案件是指賠償請(qǐng)求人認(rèn)為涉地行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法定條件和程序行使職權(quán)，造成自身權(quán)益受到損害而引發(fā)的案件。近年來，涉地行政賠償案件一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)問題，相關(guān)矛盾的化解日益成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為此，有必要對(duì)這類案件的化解機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)研究。

一、涉地行政賠償案件現(xiàn)狀分析

對(duì)涉地行政賠償案件化解機(jī)制必要性的認(rèn)識(shí)源于對(duì)案件現(xiàn)狀的分析。鑒于最高人民法院和國(guó)土資源部的案件數(shù)據(jù)中都沒有將涉地行政賠償案件單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，筆者選取北大法律信息網(wǎng)收錄的189個(gè)涉地行政賠償?shù)湫桶讣鳛檠芯繉?duì)象，從多個(gè)角度分析這類案件的現(xiàn)實(shí)狀況。

(一)案件類型多樣

通過對(duì)案例的分類統(tǒng)計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)涉地行政賠償案件的類型呈現(xiàn)多樣化特征:土地確權(quán)、登記案件58起(由于登記、確權(quán)案件存在一定的交叉，故在此一起統(tǒng)計(jì))，占總數(shù)的30.69%;集體土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件47起(主要包括相關(guān)涉地行政處罰、行政強(qiáng)制引發(fā)的案件)，占總數(shù)的24.87%;土地征收案件41起，占總數(shù)的21.69%;地上房屋拆遷案件10起，占總數(shù)的5.29%;國(guó)有土地使用權(quán)糾紛案件9起，占總數(shù)的4.76%;其他涉地行政賠償案件較為分散，占總數(shù)的12.7%。案件種類的多樣化顯示出涉地利益關(guān)系的復(fù)雜性。

(二)地域差異明顯

涉地行政賠償案件在不同地域之間體現(xiàn)出數(shù)量及類型的差異。相關(guān)案件在數(shù)量上呈現(xiàn)出“東部多、西部少、中部增長(zhǎng)快”的態(tài)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省市土地利用率高且人口稠密，涉地行政行為更容易觸及地塊上相對(duì)人的利益。例如海南省發(fā)生案件27起，上海則有18起，在各省市中分列二、三位。中部地區(qū)部分省市在2008—2009年以后案件增長(zhǎng)較快，其中河南省以57起案件居各省市之首，湖北、湖南兩省各12起案件也處于較高水平。相比較之下多數(shù)西部地區(qū)土地利用強(qiáng)度不高且人口密度小，涉地行政賠償案件數(shù)量也較少，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)僅有1起案件，而西藏、青海則實(shí)現(xiàn)了零案發(fā)。不同省市間案件的類型與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用狀況密切相關(guān)。以河南省與上海市為例，上海市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市化水平高，相關(guān)案件主要涉及國(guó)有土地使用及地上房屋登記、拆遷。而河南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域案件較多。例如，侵犯農(nóng)村集體土地權(quán)益、土地確權(quán)、征收問題較為突出。

(三)案件化解難度大

涉地行政賠償案件化解難度大主要體現(xiàn)在賠償請(qǐng)求人服判息訴率低。根據(jù)對(duì)被調(diào)查案件裁判結(jié)果的統(tǒng)計(jì)，原告一審勝訴案件有22件，勝訴率為11.64%。一審判決后，原告方不服判決提出上訴的情況較為普遍。從審理程序角度分析，被統(tǒng)計(jì)案件中進(jìn)入二審的有127起，案件二審率為72.49%。經(jīng)由二審法院維持原判的有126件，改判的11件。另外有3件案件進(jìn)入再審程序，全部維持原判。司法程序結(jié)束后常常伴隨賠償請(qǐng)求人的申訴、信訪，有的賠償請(qǐng)求人為了引起高層領(lǐng)導(dǎo)的注意在數(shù)年間多次進(jìn)京上訪，久拖不決的涉地矛盾對(duì)正常的社會(huì)秩序造成了影響。

(四)群體性問題突出

在被統(tǒng)計(jì)涉地行政賠償案件中，群體性案件(筆者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際原告主體在5人以上)有56件，占案件總數(shù)的29.63%。這些案件中，有的原告主體為相關(guān)集體組織，例如村民委員會(huì)、村民小組、村生產(chǎn)隊(duì)因本組織內(nèi)全部或部分成員利益受到損害提起訴訟。也有的主體為全部當(dāng)事人個(gè)體，例如鐘開標(biāo)等101人與儋州市人民政府因頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證及行政賠償發(fā)生糾紛，作為共同原告提起賠償訴訟。由于涉及人數(shù)較多，這些案件在司法程序之外容易引發(fā)群體性事件，突出表現(xiàn)為靜坐、拉橫幅、沖擊政府機(jī)關(guān)等。群體性事件的直接起因、規(guī)模程度和行為形式在各地表現(xiàn)不一，但都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)正常秩序造成不同程度的負(fù)面影響，并引起社會(huì)的高度關(guān)注。①楊海坤:《認(rèn)真看待和處理群體性事件》，《江淮論壇》2012年第1期。社會(huì)輿論在進(jìn)行報(bào)道時(shí)，出于對(duì)弱勢(shì)群體的同情往往有一定傾向性，導(dǎo)致案件未經(jīng)裁判就已被輿論定性，繼而引發(fā)社會(huì)對(duì)涉地行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。

二、涉地行政賠償案件成因分析

案件的化解有賴于對(duì)其成因的準(zhǔn)確把握，涉地行政賠償案件種類多樣，各類案件的成因也存在差異。根據(jù)對(duì)相關(guān)案件的分析，涉地行政賠償案件的主要成因有以下幾點(diǎn):

(一)涉地職權(quán)界限不清

涉地職權(quán)界限不清是導(dǎo)致涉地行政中濫權(quán)及不作為的重要誘因。我國(guó)土地立法層次較低，由中國(guó)人大常委會(huì)通過的法律如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等寥寥無(wú)幾，行政法規(guī)也不多，大批量的則是部門規(guī)章如“報(bào)告”“意見”“暫行規(guī)定”或者司法解釋等。②嚴(yán)金明:《土地立法與〈土地管理法〉修訂探討》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年第1期。其他領(lǐng)域的立法層級(jí)較低且多由相關(guān)部門制定，土地行政管理的大致分工如下:農(nóng)地與礦業(yè)資源等屬于國(guó)土資源部門管理;征地、拆遷工作的部分職能歸住建部門和基層人民政府享有;房屋登記等工作則屬于房管部門的職權(quán)范圍。由于部門間缺乏協(xié)調(diào)，這些層級(jí)較低的立法呈現(xiàn)出“條塊化”特征，各部門從自身利益出發(fā)界定權(quán)限，對(duì)有利于擴(kuò)展本部門權(quán)限的事項(xiàng)“搶著管”，而對(duì)棘手問題“都不管”，極易出現(xiàn)職權(quán)的不明晰，為濫權(quán)或不作為形式的行政違法埋下隱患。同時(shí)，我國(guó)土地立法中“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象比較突出，對(duì)行政權(quán)的行使缺乏程序性約束，各涉地行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍大，也從一個(gè)側(cè)面模糊了涉地部門間職權(quán)的界限。

(二)土地增值利益的驅(qū)動(dòng)

涉地行政賠償案件的頻發(fā)，與土地征收后巨大的增值利益有關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度將土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種形式，其中集體土地的功能以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。集體所有的農(nóng)村土地如果轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途須經(jīng)批準(zhǔn)，經(jīng)政府征收變成國(guó)有土地，在土地用途轉(zhuǎn)換過程中大大增值。①莫于川:《是與民爭(zhēng)利還是服務(wù)便民——透過農(nóng)地權(quán)益行政案件看政府機(jī)關(guān)的角色錯(cuò)位與出路》，《南都學(xué)刊(人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào))》2011年第1期。在巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，各地政府為增加財(cái)政收入往往加緊圈地，將集體農(nóng)用地變?yōu)閲?guó)有土地，再將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過拍賣方式授予開發(fā)商，以賺取土地紅利。有的涉地行政機(jī)關(guān)未經(jīng)論證就盲目作出征地決定，導(dǎo)致決策主體及程序都存在違法性。執(zhí)行中面對(duì)“釘子戶”等阻礙征收的情形，有的涉地行政機(jī)關(guān)為了完成征地任務(wù)違法適用行政強(qiáng)制手段，導(dǎo)致相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)甚至人身受到損害。

(三)歷史遺留問題的影響

涉地行政賠償案件的發(fā)生也與土地管理中的歷史遺留問題密切相關(guān)。我國(guó)土地法律制度長(zhǎng)期不完善，相關(guān)制度在幾十年間多次隨政策發(fā)生變化，導(dǎo)致大量涉地權(quán)利關(guān)系長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)。家庭聯(lián)產(chǎn)承保責(zé)任制確立后，我國(guó)進(jìn)行過多次規(guī)范土地管理的嘗試，但由于土地?cái)?shù)量多情況復(fù)雜，土地管理工作一直不夠理想。例如從上世紀(jì)90年代初開始，我國(guó)嘗試進(jìn)行農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證和集體土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)證，但因各地情況復(fù)雜登記情況不夠理想，登記遺漏、重疊等問題突出。特別是由于市轄區(qū)區(qū)劃調(diào)整、市區(qū)范圍內(nèi)土地發(fā)證權(quán)限變更等原因，極易造成土地重復(fù)發(fā)證、權(quán)屬糾紛等現(xiàn)象發(fā)生，為土地權(quán)利的確認(rèn)留下隱患。近年來，隨著土地登記工作的深入開展，公權(quán)力開始更多地介入權(quán)屬糾紛的處理，此時(shí)原先權(quán)屬關(guān)系不明狀態(tài)下的各種矛盾容易集中轉(zhuǎn)化為對(duì)涉地行政行為的不滿。實(shí)踐中，涉地行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人之間土地糾紛作出裁決后，很多受到不利裁決的一方當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在“偏袒”行為，就以土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)受到損害為由而提起行政賠償訴訟。此外，涉地行政機(jī)關(guān)的登記、確權(quán)行為還容易觸及案外人的利益引發(fā)新的糾紛，給案件的處理增加了難度。鑒于我國(guó)目前土地管理制度存在的各種歷史遺留問題，新制度的出臺(tái)必然會(huì)對(duì)原有的模糊狀態(tài)造成沖擊，故在今后一段時(shí)期內(nèi)相關(guān)賠償案件仍有可能集中爆發(fā)。

(四)依法行政能力有待提高

近年來，涉地行政機(jī)關(guān)的工作有了一定改善，但實(shí)踐中仍然存在一系列問題，突出表現(xiàn)為依法行政能力有待提高。部分涉地行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)相關(guān)法律依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位，以致于執(zhí)法中亂用、錯(cuò)用相似法條。例如，涉地行政機(jī)關(guān)因公共利益提前收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)給予土地權(quán)利人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然而有的涉地行政機(jī)關(guān)工作人員卻錯(cuò)用了對(duì)違法相對(duì)人無(wú)償收回國(guó)有土地的條款，導(dǎo)致土地權(quán)利人提起賠償訴訟。隨著近年來相關(guān)涉地立法的制定與修改，有的涉地行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)法律的變動(dòng)不熟悉，導(dǎo)致新舊法適用的混亂。還有的涉地行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中不重視程序性規(guī)定，甚至將合法程序看做行政效率的負(fù)擔(dān)，因程序違法導(dǎo)致的侵權(quán)損害時(shí)有發(fā)生。例如在房屋拆遷案件中，按照《土地管理法》的規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)先完成征地手續(xù)，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然而有的地方政府在尚未完成征地之時(shí)就向建設(shè)單位發(fā)放了許可證，這種先建后征極易因安置不到位導(dǎo)致行政賠償案件。

(五)賠償請(qǐng)求人法律意識(shí)不強(qiáng)

通過對(duì)涉地行政賠償案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，一審原告的勝訴率僅為11.64%，絕大多數(shù)案件中涉地行政機(jī)關(guān)并不存在違法情形，這也從一個(gè)層面反映出賠償請(qǐng)求人法律意識(shí)不強(qiáng)，賠償訴訟的提起帶有較大盲目性。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第二條的規(guī)定，只有賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)利受到侵害才可能產(chǎn)生國(guó)家賠償。然而，很多賠償請(qǐng)求人判斷是否受到侵害的出發(fā)點(diǎn)是行政行為與自身利益是否相沖突，而對(duì)自身利益是否合法在所不問。實(shí)踐中，涉地行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施多數(shù)是針對(duì)賠償請(qǐng)求人先前的違法行為，所謂“財(cái)產(chǎn)損失”實(shí)則因賠償請(qǐng)求人違法行為所致。例如，涉地行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序?qū)`章建筑依法強(qiáng)制拆除，此時(shí)賠償請(qǐng)求人就不存在“財(cái)產(chǎn)損失”。有的賠償請(qǐng)求人則認(rèn)為政府遇到“民告官”的案件愿意花錢息事寧人，明知自身行為違法仍不斷提起行政賠償，并試圖借助輿論的力量把事情“鬧大”，通過提高社會(huì)關(guān)注度以獲取不合理的賠償。賠償請(qǐng)求人對(duì)行政賠償?shù)恼J(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致近年來相關(guān)案件數(shù)量一直處于高位。

(六)涉地決策不透明

目前涉地行政決策往往由行政機(jī)關(guān)單方作出，行政相對(duì)人的參與途徑有限，決策機(jī)制不透明常常受到詬病。在傳統(tǒng)的“封閉型決策模式”下，行政權(quán)力主導(dǎo)著行政決策的全過程，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)缺失，行政決策中缺乏對(duì)公眾意見、建議和利益訴求的充分尊重和考量，雖以“公共利益”為名卻因受決策主體自利性的影響以及決策信息不對(duì)稱等因素的制約而背離公眾的利益，并遭致公眾的質(zhì)疑、抵制甚至對(duì)抗。①石佑啟、陳詠梅:《論開放型決策模式下公眾參與制度的完善》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。實(shí)踐中，由于相對(duì)人對(duì)行政行為缺乏了解和信任，出現(xiàn)利益糾紛時(shí)常常認(rèn)為涉地行政機(jī)關(guān)“暗箱操作”，導(dǎo)致對(duì)立情緒嚴(yán)重。例如在集體土地征收行為中，國(guó)土資源部門征收決定的作出往往是單方行為，沒有吸收利益相關(guān)人員參與論證，征收行為實(shí)施后就容易引起被征收人的不滿，乃至發(fā)生群體性事件。同時(shí)，由于不透明機(jī)制中決策主體單一，其對(duì)潛在的違法性因素難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，不利于行政違法的事前預(yù)防。

三、對(duì)當(dāng)前涉地賠償化解機(jī)制的反思

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)涉地行政賠償案件的研究尚不充分，有限的研究往往還只涉及國(guó)家賠償案件的一般層面，還沒有將這類案件作為獨(dú)立對(duì)象進(jìn)行研究。當(dāng)前我國(guó)法定的行政賠償化解機(jī)制是對(duì)受到損害的賠償請(qǐng)求人依照《國(guó)家賠償法》給予國(guó)家賠償。當(dāng)前機(jī)制在涉地行政賠償案件化解的實(shí)踐中體現(xiàn)出一系列不足:

(一)涉地賠償實(shí)施細(xì)則缺失

《國(guó)家賠償法》作為規(guī)定行政賠償問題的一般性立法，規(guī)定的多為賠償案件中的普遍性問題，難以具體規(guī)范涉地案件中的特殊事宜。而在涉地立法中，對(duì)于行政賠償問題的規(guī)定往往非常簡(jiǎn)略，多數(shù)都籠統(tǒng)地表述為“造成賠償請(qǐng)求人損失的，應(yīng)當(dāng)賠償”或“按照《國(guó)家賠償法》賠償”。而對(duì)于涉地行政賠償中相關(guān)事宜的具體認(rèn)定問題，相關(guān)立法普遍缺乏規(guī)定。由于立法中對(duì)涉地行政賠償?shù)尼槍?duì)性不強(qiáng)，司法機(jī)關(guān)往往只能根據(jù)一般性的規(guī)定作出裁判，對(duì)一些涉地問題的認(rèn)定存在困難，最典型的就是對(duì)賠償數(shù)額的認(rèn)定。《國(guó)家賠償法》將財(cái)產(chǎn)損失的范圍限定為“直接損失”，《土地管理法》等相關(guān)土地立法也是簡(jiǎn)單地表述為參照《國(guó)家賠償法》，而對(duì)涉地行政賠償案件中常見情形的損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有作出規(guī)定。司法實(shí)踐中，各地針對(duì)違法提前收回國(guó)有土地導(dǎo)致賠償請(qǐng)求人損失案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就有以下幾種:有的對(duì)地塊上受損財(cái)產(chǎn)進(jìn)行估值確定賠償;有的結(jié)合當(dāng)事人在該地塊上一年的收益，按照剩余使用年限計(jì)算賠償;有的則直接參照當(dāng)?shù)啬晔杖肫骄涤?jì)算賠償額;還有的參照提前收回國(guó)有土地對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，直接退還剩余年度出讓金。由于涉地行政賠償案件缺乏具有針對(duì)性的立法，司法機(jī)關(guān)對(duì)“直接損失”的裁判尺度差異大，賠償請(qǐng)求人實(shí)際獲得的賠償額常常遠(yuǎn)小于受到的損失，容易引發(fā)對(duì)司法公正性的質(zhì)疑。

(二)賠償外濫用補(bǔ)償

對(duì)于行政賠償案件中能否出現(xiàn)賠償與補(bǔ)償并存的情況，相關(guān)立法中沒有明確規(guī)定，因兩者在性質(zhì)上區(qū)別明顯，故在規(guī)范邏輯上不應(yīng)存在既有賠償又有補(bǔ)償?shù)那樾?。②江必?《國(guó)家賠償辦案指南》，中國(guó)法制出版社2010年版，第162頁(yè)。然而，“賠償”與“補(bǔ)償”具有相似的文義和近似的彌補(bǔ)損害功能，加之我國(guó)尚未制定完整統(tǒng)一的《國(guó)家補(bǔ)償法》，公眾在腦中尚未樹立完整的國(guó)家補(bǔ)償制度概念，以致在實(shí)踐中不自覺地模糊了兩者的界限。③付洪林:《國(guó)家賠償法新論》，廣東人民出版社2009年版，第205頁(yè)。涉地行政賠償糾紛發(fā)生后，部分基層涉地行政機(jī)關(guān)為避免糾紛進(jìn)入司法程序而打起“擦邊球”。有的地方以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償代替行政賠償，甚至把經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償冠以行政賠償之名，幻想“花錢買平安”，用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取上訪人的息訴罷訪，且由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)其具體數(shù)額隨意性大，造成的結(jié)果是上訪人員互相攀比，要價(jià)越來越高，客觀上鼓勵(lì)了無(wú)理上訪行為。④呂巖峰等:《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法條文精義與案例解析》，中國(guó)法制出版社2010年版，第181頁(yè)。這也導(dǎo)致是否獲得補(bǔ)償及補(bǔ)償數(shù)額多少成為賠償請(qǐng)求人與行政機(jī)關(guān)博弈的產(chǎn)物，偏離了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葍r(jià)值。

(三)調(diào)解適用不規(guī)范

判決與調(diào)解都是涉地行政賠償案件的化解方式，然而與判決相比調(diào)解的結(jié)案方式不僅數(shù)量少，其適用也缺乏規(guī)范性?！秶?guó)家賠償法》第十三條規(guī)定賠償請(qǐng)求人可以就賠償方式、項(xiàng)目、數(shù)額等相關(guān)事宜與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商溝通。然而該條僅僅規(guī)定“可以協(xié)商”，對(duì)于協(xié)商缺乏相關(guān)的保障措施，導(dǎo)致這一程序在土地行政賠償案件中的可適用性不強(qiáng)。實(shí)踐中賠償請(qǐng)求人向國(guó)土資源部門提出賠償請(qǐng)求后，相關(guān)部門通常認(rèn)為協(xié)商賠償事宜就意味著自認(rèn)違法，因此不愿通過協(xié)商與賠償請(qǐng)求人就賠償問題達(dá)成一致，協(xié)商溝通很難實(shí)際發(fā)揮作用。這也導(dǎo)致大量案件進(jìn)入司法程序，加重了司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。與之相反，在一些行政違法明顯的案件中有的行政機(jī)關(guān)考慮到敗訴后可能導(dǎo)致的追責(zé)，會(huì)利用職權(quán)壓制賠償請(qǐng)求人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。此時(shí)賠償調(diào)解的自愿平等性難以得到保障，也背離了賠償協(xié)商調(diào)解制度的設(shè)立初衷。

(四)化解方式信訪化

由于種種原因，我國(guó)司法的公信力不強(qiáng)，法律尚沒有成為公民的普遍信仰。反映在涉地行政賠償案件中，這種不信任感集中表現(xiàn)為化解方式信訪化。有的賠償請(qǐng)求人在司法途徑未能支持其賠償請(qǐng)求時(shí)就采取上訪的方式，寄希望于因上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視引發(fā)新一輪的救濟(jì)。信訪作為一種司法救濟(jì)程序外的救濟(jì)方式，在一定程度上能夠通過行政方式來解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)，但同時(shí)也造成了現(xiàn)今大量存在的“信訪不信法”現(xiàn)象。①劉爍玲:《“信訪不信法”的現(xiàn)實(shí)考量及應(yīng)對(duì)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。涉地信訪沒有法定的程序，其處理過程很大程度上取決于接訪機(jī)關(guān)的態(tài)度，故帶有很大的隨意性。信訪案件的大量存在不僅造成司法資源的浪費(fèi)，還對(duì)正常的司法程序造成沖擊，降低了司法的社會(huì)公信力。

四、完善化解機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

鑒于涉地行政賠償案件的多樣化成因及當(dāng)前化解工作中的突出問題，對(duì)相關(guān)化解機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)以定紛止?fàn)帪槟康?，在綜合考量各方利益的基礎(chǔ)上既要拓寬化解機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式，又要對(duì)現(xiàn)有機(jī)制的化解功能予以完善。根據(jù)最高人民法院關(guān)于建立國(guó)家賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，涉地行政賠償案件化解機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)做到事前預(yù)防與事后救濟(jì)并重，通過多元化的設(shè)計(jì)構(gòu)筑糾紛化解的安全網(wǎng)。為此，預(yù)防性化解機(jī)制側(cè)重于通過一系列制度設(shè)計(jì)防范案件的發(fā)生，救濟(jì)性化解機(jī)制則強(qiáng)調(diào)原則性與靈活性的結(jié)合，講求定紛止?fàn)幍膶?shí)際效果。

(一)預(yù)防性化解機(jī)制

1.完善相關(guān)法律體系建設(shè)

第一，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)涉地立法的協(xié)調(diào)性與程序規(guī)范性。加強(qiáng)相關(guān)立法的協(xié)調(diào)性，即有步驟地對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行清理，消除不同立法之間的沖突，明確土地行政相關(guān)部門的職權(quán)界限，避免因職權(quán)不明確導(dǎo)致權(quán)力濫用或不作為，從根源上減少涉地行政違法的發(fā)生。今后各部門在起草、制定有關(guān)土地法律規(guī)定時(shí)，必須考慮其他職能部門既有的相關(guān)規(guī)定，力圖避免相互矛盾沖撞或交叉重復(fù)。②鐘京濤:《我國(guó)土地立法評(píng)價(jià)》，《國(guó)土資源科技管理》2003年第3期。同時(shí)，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序性規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)適用的范圍與方式，以保證在執(zhí)法中有法可依、有法必依。

第二，應(yīng)當(dāng)完善涉地行政賠償適用細(xì)則?！秶?guó)家賠償法》為賠償案件的解決提供了主要法律依據(jù)，然而《國(guó)家賠償法》作為規(guī)定賠償問題的一般性立法難以深入細(xì)致地解決土地賠償案件中的特殊性、復(fù)雜性問題。為此，最高人民法院可以出臺(tái)涉地行政賠償領(lǐng)域的司法解釋，在《國(guó)家賠償法》立法精神的指導(dǎo)下對(duì)案件中的焦點(diǎn)問題如賠償情形、賠償數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等焦點(diǎn)問題作出規(guī)定。針對(duì)賠償情形，應(yīng)當(dāng)結(jié)合涉地行政賠償司法實(shí)務(wù)中的典型問題，通過列舉和兜底的方式予以明確;而對(duì)于賠償數(shù)額問題，也應(yīng)當(dāng)在《國(guó)家賠償法》規(guī)定“直接損失”的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，綜合各方面因素制定涉地行政賠償案件的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，國(guó)土資源部門也可以出臺(tái)《土地行政賠償案件認(rèn)定處理辦法》，以完善涉地賠償案件在行政處理環(huán)節(jié)的化解，減少流入司法環(huán)節(jié)的案件數(shù)量。

第三，制定相關(guān)地方性規(guī)范。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間面對(duì)的涉地行政賠償案件存在差異，各地國(guó)土資源部門可以針對(duì)本地實(shí)際情況制定地方性處理辦法。例如，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市國(guó)有土地使用與收回糾紛較多，應(yīng)當(dāng)著重針對(duì)國(guó)有土地問題制定規(guī)范;而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大省農(nóng)地行政糾紛較多，則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范行政權(quán)在集體土地管理領(lǐng)域的行使。

2.建立涉地決策說明理由制度

鑒于相當(dāng)數(shù)量的涉地行政賠償案件起因于不透明的決策過程，化解機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)保障相對(duì)人的知情權(quán)與參與權(quán)，避免因決策主體單一導(dǎo)致的對(duì)立情緒。通過建立涉地決策說明理由制度，涉地行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)不僅要向社會(huì)說明決策的合法性依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提供合理性依據(jù)，以更積極的方式接受社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)涉地行政決策的科學(xué)化與民主化。除非情況緊急，涉地行政決策在說明理由后都應(yīng)當(dāng)留出一定期限接受社會(huì)公眾評(píng)價(jià)，相對(duì)人對(duì)決策理由有異議的，涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取其意見并及時(shí)給予回復(fù)。對(duì)于公眾普遍反映強(qiáng)烈的問題應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)利害關(guān)系主體參與論證，在評(píng)估后再次作出決策，并第二次說明決策理由。說明理由制度能夠最大限度地減少雙方的對(duì)立情緒，并將糾紛在決策階段提前化解。同時(shí)，相關(guān)規(guī)定還應(yīng)當(dāng)對(duì)涉地機(jī)關(guān)不履行說明義務(wù)或說明理由不恰當(dāng)?shù)男袨樵O(shè)定行政責(zé)任，以保證這一制度真正落到實(shí)處。

3.制定涉地行政裁量基準(zhǔn)

涉地行政賠償案件中暴露出裁量權(quán)適用不規(guī)范的問題，自由裁量適用的不一致既影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也容易給行政侵權(quán)行為埋下隱患。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建涉地行政裁量基準(zhǔn)以規(guī)范相關(guān)職權(quán)的行使。所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。①周佑勇:《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。各涉地行政機(jī)關(guān)在涉地行政裁量基準(zhǔn)的制定中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循比例原則。具體而言，涉地行政裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在合法行政的前提下，制定過程中充分考慮到各方當(dāng)事人的利益，使行政方式與其追求的結(jié)果成比例。相關(guān)具體裁量基準(zhǔn)的制定中，既要對(duì)涉地行政權(quán)作出有效規(guī)范，又要為行政執(zhí)法留有彈性空間。例如《土地管理法》中對(duì)各種違法使用土地的行為規(guī)定應(yīng)處罰款，對(duì)具體的罰款數(shù)額需要涉地行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自行決定。實(shí)踐中各地對(duì)罰款數(shù)額的尺度不一，“小案大罰”的現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致因不服行政處罰而引發(fā)的案件時(shí)有發(fā)生。通過制定行政裁量基準(zhǔn)，涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照相對(duì)人違法程度的不同將罰款分為幾個(gè)不同的額度范圍，針對(duì)具體情形在一定數(shù)額內(nèi)進(jìn)行處罰。通過制定相關(guān)裁量基準(zhǔn)，有利于提高行政權(quán)行使的精確性，也有利于增進(jìn)相對(duì)人的信任感。

(二)事后救濟(jì)性化解機(jī)制

1.完善賠償協(xié)商調(diào)解制度

與國(guó)家賠償審判決定方式相比，協(xié)商調(diào)解方式因其靈活性和合意性可以更加充分地保障賠償申請(qǐng)人的合法權(quán)益，促使國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法的職權(quán)行為，以平和的方式解決國(guó)家賠償糾紛，并在解決制約國(guó)家賠償審判的確認(rèn)和執(zhí)行等瓶頸問題上能夠有所作為。②李景春:《論調(diào)解在國(guó)家賠償審判中的適用》，《山東審判》2008年第1期。在涉地行政賠償領(lǐng)域，案件復(fù)雜多樣、群體性強(qiáng)、矛盾容易激化等特點(diǎn)決定了很多案件中采用剛性判決難以有效解決糾紛，為了達(dá)到良好的社會(huì)效果還需采用協(xié)商調(diào)解的手段予以配合。長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中協(xié)商調(diào)解的方式?jīng)]有得到應(yīng)有的重視，其對(duì)于化解涉地行政賠償案件的潛在價(jià)值也未能得到展現(xiàn)。在建設(shè)法治國(guó)家的大背景下，為了求得社會(huì)效應(yīng)的最大化我們應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)商調(diào)解制度加以完善，以更靈活、多樣的方式解決涉地行政賠償案件。

涉地行政部門可以探索建立賠償案件協(xié)商會(huì)見制度。即涉地行政機(jī)關(guān)在接到賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)與賠償請(qǐng)求人當(dāng)面協(xié)商解決爭(zhēng)端。如果賠償請(qǐng)求人沒有提出協(xié)商，涉地行政機(jī)關(guān)必要時(shí)也可以主動(dòng)通知賠償請(qǐng)求人進(jìn)行協(xié)商。通過協(xié)商會(huì)見制度，有利于及時(shí)溝通化解矛盾，針對(duì)不同情況分別作出決定:對(duì)于確因行政行為給賠償請(qǐng)求人造成損失的，涉地行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)與賠償請(qǐng)求人就賠償數(shù)額進(jìn)行溝通，避免案件進(jìn)入司法程序造成成本的增加;如果不存在行政賠償情形，涉地行政機(jī)關(guān)也可以通過協(xié)商溝通制度與賠償請(qǐng)求人增強(qiáng)互信，使賠償請(qǐng)求人對(duì)相關(guān)權(quán)利關(guān)系有更深入的了解，避免因?qū)ο嚓P(guān)問題缺乏了解而盲目提起賠償訴訟。

為保證調(diào)解的效果，還應(yīng)明確協(xié)商調(diào)解的平等性及調(diào)解書的效力。國(guó)家賠償發(fā)生的基礎(chǔ)關(guān)系體現(xiàn)不平等，但賠償糾紛當(dāng)事人交涉賠償事宜，類于侵權(quán)債權(quán)人向債務(wù)人請(qǐng)求損害賠償之債，在求償關(guān)系上具有形式平等性。③楊臨萍、楊磊:《和諧視野下的權(quán)利救濟(jì)——關(guān)于國(guó)家賠償協(xié)商調(diào)解機(jī)制規(guī)范基礎(chǔ)、正當(dāng)性來源及其他幾個(gè)問題》，《中國(guó)審判新聞月刊》2011年第70期。為此，調(diào)解中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用?？梢赃m時(shí)提出調(diào)解建議與方案，保障雙方在調(diào)解中盡量實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平等性。對(duì)于賠償調(diào)解中明顯違反平等性原則的情況，司法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有限審查并及時(shí)予以糾正，以保證調(diào)解的公正合法性。而為保證調(diào)解內(nèi)容的最終履行，還有待于對(duì)賠償調(diào)解書效力的確認(rèn)。當(dāng)前部分涉地行政機(jī)關(guān)不按時(shí)履行義務(wù)的主要原因在于賠償調(diào)解書的拘束力不足。為此，賠償調(diào)解書中應(yīng)當(dāng)明確履行的內(nèi)容與期限，并規(guī)定不按時(shí)履行調(diào)解書要承擔(dān)的法律后果。通過對(duì)賠償調(diào)解書制度的完善，有利于督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)履行賠償義務(wù)，改變過去賠償調(diào)解執(zhí)行難的問題。

2.完善行政救助的適用

行政賠償屬于法定賠償，其對(duì)賠償數(shù)額、范圍等的規(guī)定較為明確，賠償請(qǐng)求人可獲得的救濟(jì)有限且較為固定。同時(shí)，部分賠償請(qǐng)求人因特殊情況(如失去土地后缺乏就業(yè)技能、年老等)需要額外的救濟(jì)。目前實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)對(duì)涉地賠償案件適用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因賠償與補(bǔ)償本身性質(zhì)的差異，這種模糊兩者界限的救濟(jì)方式實(shí)則于法無(wú)據(jù)。且經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪m用常常以息事寧人為目的，不僅背離了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葍r(jià)值，也使得真正存在困難的賠償請(qǐng)求人難以得到救濟(jì)。針對(duì)現(xiàn)階段涉地行政賠償案件中額外救濟(jì)的隨意性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)范救濟(jì)的形式，杜絕于法無(wú)據(jù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)而適用行政救助制度。根據(jù)我國(guó)法律對(duì)社會(huì)保障制度的安排，行政救助是國(guó)家和社會(huì)為不能以其它來源獲得足夠收入支持的居民或公民提供最低收入的保障，以維護(hù)其繼續(xù)生存的權(quán)利，即救助不能自救者;其在整個(gè)保障網(wǎng)絡(luò)中處于最初級(jí)、最基本的層次，為社會(huì)民眾撐起最后一道安全網(wǎng)。①吳尚:《我國(guó)行政救助法律制度研究》，2006年4月華東政法大學(xué)碩士論文。故通過國(guó)家賠償與行政救助的銜接，能夠?yàn)橘r償外的救濟(jì)提供合法性支撐。為保證行政救助的合目的性，具體實(shí)施中應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范。

首先，應(yīng)當(dāng)確立行政救助的補(bǔ)充性適用原則。所謂“補(bǔ)充性適用”，即行政救助只有在賠償請(qǐng)求人獲得法定國(guó)家賠償款后仍存在實(shí)際困難時(shí)才能夠適用，不能將行政救助代替國(guó)家賠償，也不能將其作為化解涉地行政賠償案件的簡(jiǎn)易方式。為保證補(bǔ)充性適用原則的落實(shí)，對(duì)行政救助的適用時(shí)間需要進(jìn)行限制。如果行政救助適用過早，不僅容易造成變相的“花錢買平安”，且難以保證賠償請(qǐng)求人獲得國(guó)家賠償時(shí)仍存在救助的必要。故除非存在特殊事由，請(qǐng)求人申請(qǐng)行政救助的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在賠償款執(zhí)行后。

其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政救助的決定、實(shí)施主體?，F(xiàn)階段的實(shí)踐中決定并實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w往往就是涉地行政機(jī)關(guān)本身。從職能角度考慮，法律并沒有賦予涉地行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政救助的權(quán)限，而考慮到民政機(jī)關(guān)具有負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、生活無(wú)著人員救助工作的職權(quán)，相關(guān)救助由民政部門決定并實(shí)施更為科學(xué)和現(xiàn)實(shí)。為保證行政救助有效落實(shí)，涉地行政機(jī)關(guān)在履行完賠償義務(wù)后，對(duì)于確有必要給予額外救助的情況應(yīng)當(dāng)向民政部門提交《行政救助建議書》就被救助人相關(guān)情況作出說明，由民政部門最終決定是否進(jìn)行救助。通過《行政救助建議書》制度將行政救助決定權(quán)轉(zhuǎn)交民政部門，既可以避免救助程序的隨意啟動(dòng)，也保證了救助的專業(yè)性。

再次，優(yōu)化行政救助的實(shí)施方式。從救助決策的特征來看，地方政府設(shè)定的行政救助多是一種政策性救助，具有臨時(shí)性和權(quán)宜性等特點(diǎn)。②席能:《行政救助決策權(quán)法治化研究》，《河北法學(xué)》2011年第3期。在救助方式上各地多采取直接的金錢救助，其他方式適用較少。金錢救助固然能夠保證賠償請(qǐng)求人在短期內(nèi)得到額外的救濟(jì)收入，但這種單純“輸血”的救助方式難以持久，賠償請(qǐng)求人日后返貧的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政救助的方式，實(shí)現(xiàn)行政救助從單純“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。例如，相關(guān)部門可以為賠償請(qǐng)求人提供職業(yè)技能培訓(xùn)，或根據(jù)實(shí)際情況為其安排力所能及的崗位?！霸煅钡姆绞侥軌?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益的最大化，保證行政救助的實(shí)際效果。為此，各涉地行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與其它部門之間的合作，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量參與救助，以真正實(shí)現(xiàn)救助的可持續(xù)性。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，涉地行政賠償案件化解是一項(xiàng)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)性工程，相關(guān)機(jī)制的建立與完善對(duì)于構(gòu)建和諧的涉地法律關(guān)系意義重大。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，涉地行政賠償化解機(jī)制作為法治體系的重要一環(huán)，在法治國(guó)家的建設(shè)中必將彰顯其制度價(jià)值，推動(dòng)涉地行政賠償案件處理的公正性與專業(yè)性，真正做到“定紛止?fàn)帲⌒庞诿瘛?

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］08-0138-07

2015-06-07

柳硯濤(1965—)，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。孫驥(1990—)，山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

本文系山東省國(guó)土資源廳項(xiàng)目“土地行政爭(zhēng)議預(yù)防與化解機(jī)制研究”的階段性研究成果。