萬玲華

良好的市容環(huán)境和社會秩序離不開城管執(zhí)法人員的公正執(zhí)法。近些年來針對亂設(shè)攤、亂停車、違章搭建等行為的執(zhí)法力度在不斷加大，同時執(zhí)法過程中各種不文明的或野蠻粗暴、靜默示威等奇葩執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生。由于“執(zhí)法”過程中的暴力手段致使執(zhí)法和“抗法”的矛盾在升級，極易引發(fā)群體性沖突，影響社會的和諧和穩(wěn)定，對此問題的解決不能不引起人們的重視。

一、城管和相對集中處罰權(quán)

城市管理綜合執(zhí)法工作和相對集中處罰權(quán)源于1996年3月17日頒布，并于1996年10月1日正式施行的《中華人民共和國行政處罰法》。該法第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！边@為相對集中行政處罰權(quán)提供了法律依據(jù)。

相對集中行政處罰權(quán)試點工作首先選在城市管理領(lǐng)域，1997年開始，國務(wù)院法制辦批準部分城市管理綜合執(zhí)法的試點，北京市宣武區(qū)是第一個啟動城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的地區(qū)，這標志著相對集中處罰權(quán)從立法層面落實到行政執(zhí)法實踐層面。其后在全國各地陸續(xù)開展試點工作。國務(wù)院多次下發(fā)文件對貫徹實施行政處罰法確立的相對集中行政處罰權(quán)制度作出具體部署。自1997年至2002年，23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準開展了相對集中行政處罰權(quán)試點工作。經(jīng)過五年的試點，在全國推進相對集中行政處罰權(quán)工作的時機基本成熟，于是在2002年頒布《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，正式推行城市管理綜合執(zhí)法工作。實行相對集中處罰權(quán)，是為了解決城市綜合管理部門林立，各個行政執(zhí)法部門職責重復交叉，以及多頭多層管理而出現(xiàn)比較嚴重的錯位、缺位和擾民現(xiàn)象等問題，城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)，把市政、環(huán)衛(wèi)、城區(qū)綠化、工商、環(huán)保、規(guī)劃、公安交通七個方面的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)交由城管部門管理。這一改革舉措，有效避免了行政執(zhí)法過程中存在的扯皮現(xiàn)象。[1]

二、城管執(zhí)法中存在的違法問題及成因

說到城管，人們腦海中浮現(xiàn)的是他們與小商販你追我逃周旋打游擊的場面，城管隊員粗暴的執(zhí)法行為近年來受到市民詬病，久而久之城管已聲名狼藉，甚至城管執(zhí)法人員也被妖魔化了。

（一）城管執(zhí)法中存在的違法問題

當前城管執(zhí)法中的不作為、亂作為現(xiàn)象比較突出，有法不依、暴力執(zhí)法、執(zhí)法違法、徇私枉法、靜默示威等奇葩型執(zhí)法行為屢禁不止，不僅執(zhí)法對象對此不滿，一些事件還引起公憤，尤其是以下現(xiàn)象備受質(zhì)疑：

1.“釣魚式”執(zhí)法

“釣魚式”執(zhí)法在目前我國行政執(zhí)法實踐中并不少見，在公安交通和技監(jiān)等方面較為普遍，特別是在治理“黑車”過程中比較常見。2009年10月上海發(fā)生的“孫中界事件”引起公眾高度關(guān)注和熱議，暴露出的問題值得人們深思，此次事件引發(fā)人們對行政執(zhí)法合法性的質(zhì)疑。盡管這一事件當時引起轟動，“釣魚式”執(zhí)法方式受到抨擊而有所收斂，但并沒有絕跡?！搬烎~式”執(zhí)法采用誘惑方式執(zhí)法，違背合理行政原則，不符合先有違法事實后立案調(diào)查的行政執(zhí)法程序規(guī)定。[2]

2.選擇性執(zhí)法

國外關(guān)于“選擇性執(zhí)法”的討論主要集中在警察執(zhí)法領(lǐng)域，而在我國選擇性執(zhí)法的范圍更大，稅務(wù)機關(guān)、城管部門等執(zhí)法中都存在此類現(xiàn)象。由于存在著“行政自由裁量權(quán)”，使得城管執(zhí)法實踐受到個人意志干擾較大，執(zhí)法人員針對不同的對象根據(jù)自己的意愿選擇性執(zhí)法，想處罰就處罰，不想處罰就聽之任之；對彈性的法律用語作擴大或縮小的理解，處罰過重或過輕，該輕罰的重罰，該重罰的輕罰，造成“同案不同罰”、“不同責同罰”；對違章、違規(guī)現(xiàn)象不及時處置等現(xiàn)象。更為嚴重的是一些執(zhí)法人員濫用職權(quán)，運用手中的小“權(quán)”進行權(quán)力尋租?；虺哉埬靡?，或?qū)τ谀切坝嘘P(guān)系”、“上路”的執(zhí)法對象網(wǎng)開一面，對該罰的不罰或少處罰，對于那些“沒有后臺，沒有關(guān)系”、“拎不清”的執(zhí)法對象予以重罰，不該罰的亂罰。這種執(zhí)法和處罰的隨意性，嚴重損害了執(zhí)法的公平性，影響了法律的嚴肅性。

3.暴力執(zhí)法

目前城管執(zhí)法過程中態(tài)度生硬、語言粗俗，甚至以權(quán)壓人、以勢欺人等現(xiàn)象普遍存在。有些城管人員由于能力低、法律意識不強，或根本不把執(zhí)法對象的權(quán)利放在心上，隨意辱罵、體罰行政相對人。城管體制建立后，由于城管執(zhí)法人員工作簡單化，取證手段粗暴，城管圍毆小販，打砸車物等野蠻執(zhí)法行為大行其道。在一些地方，城管最常用的執(zhí)法手段，是先掀翻你的攤子打爛你的東西再說。例如2005年7月3日在河南商丘睢陽區(qū)香君路事件中，進城農(nóng)民孫文之捧著爛西瓜哭著說：“城管不讓俺賣西瓜，俺就走，可還沒發(fā)動車，西瓜就被城管上來給摔爛了。”這摔爛的難道僅僅是西瓜嗎？這是把這位農(nóng)民的心給摔碎了，同時多少農(nóng)民收獲的希望也被摔碎。甚至城管打人致死血案也不鮮見，如2008年1月7日湖北天門市水利建筑工程公司總經(jīng)理魏文華因用手機拍錄城管與農(nóng)民沖突場景被城管人員當場打死。近年來，城管被刺被砍、小販被毆致死的事件時有發(fā)生。

（二）產(chǎn)生違法行為的原因

出現(xiàn)不文明執(zhí)法甚至違法行為的原因，既與官本位思想、以上欺下的強制性文化心理因素有關(guān)，也與目前相關(guān)法律法規(guī)不健全、城管管理體制機制沒有理順、執(zhí)法隊伍能力總體素質(zhì)不高、執(zhí)法的手段方法單一、群眾的監(jiān)督意識不強、沒有形成一個良好的執(zhí)法氛圍有關(guān)。

1.執(zhí)法依據(jù)不足

到目前為止，我國還沒有制定專門的城市管理工作綜合執(zhí)法的法律法規(guī)，所以存在城管“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象就不足為奇。作為相對集中處罰權(quán)依據(jù)的《行政處罰法》只授予城管機關(guān)行政處罰權(quán)，但城管部門在實際執(zhí)法過程中卻擴大了其職權(quán)范圍，行使了行政檢查權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)?，F(xiàn)有的法律法規(guī)體系中對城管行政執(zhí)法機構(gòu)所享有的行政職權(quán)范圍尚無統(tǒng)一的規(guī)定，各地方政府的規(guī)定也存在著差異，有些地方政府往往以內(nèi)部“紅頭文件”形式對城管行政職權(quán)進行規(guī)定。盡管各地出臺的行政規(guī)范性文件賦予城管部門一些權(quán)利，但此做法引起眾多合法性質(zhì)疑。目前程序立法建設(shè)相對滯后，針對行政執(zhí)法的程序等還沒有專門立法。

2.執(zhí)法程序不規(guī)范

雖然各地對執(zhí)法程序作出了相關(guān)規(guī)定，但是，我國行政法制建設(shè)中長期存在著重實體、輕程序的傾向。程序立法不足、程序意識不強、執(zhí)法帶有很大的隨意性、違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較普遍。在行政執(zhí)法過程中，在對行政相對人進行處罰時很多情況下并沒有遵守法定程序。如不亮證執(zhí)法，沒有填寫規(guī)定格式的處罰書，執(zhí)法部門暫扣攤販的物品、罰款而不出具相關(guān)單據(jù)或以白條代替，不走正常程序告知救濟方式和告知當事人享有的權(quán)力，不走法律規(guī)定的聽證程序，先裁決后詢問，先處罰后取證，在執(zhí)法過程中尤其是影響公民權(quán)利的具體行政行為時大多數(shù)沒有遵循法定程序，忽視了對被執(zhí)法者的利益的保護甚至侵犯當事人合法權(quán)益，諸如此類的城管執(zhí)法行為與依法行政背道而馳。

3.不秉公執(zhí)法和濫用行政自由裁量權(quán)

執(zhí)法人員不依法處理，是引起城管執(zhí)法諸多問題的內(nèi)在因素。公正文明執(zhí)法是城管執(zhí)法管理的基石。公正、依法依規(guī)辦事，才能獲得公眾的理解和支持。應(yīng)該說大多數(shù)的執(zhí)法人員是秉公執(zhí)法的，但不容諱言，當前在政府執(zhí)法過程中出現(xiàn)了一小部分人“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象。令執(zhí)法對象感到不公的原因之一是濫用行政自由裁量權(quán)。由于法律條款的抽象性和規(guī)定的原則性使得在具體執(zhí)法時缺乏可操作性。有些表述的模糊，如對“情節(jié)嚴重”的理解上會產(chǎn)生主觀認識的差異而導致作出的評判處置不一。在實際執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)處置力度可大可小，可嚴可松的自由裁量空間。

4.執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高，執(zhí)法工作不到位或缺位越位

目前執(zhí)法隊伍中城管內(nèi)部人員編制混亂，有公務(wù)員、有事業(yè)編制，也有聘用制協(xié)管員或“臨時工”。這些身份背景不同的人員的素質(zhì)、能力等方面良莠不齊。部隊轉(zhuǎn)業(yè)或社會招聘的執(zhí)法人員相對來說有較高的政治素質(zhì)和一定的社會經(jīng)驗，但理論功底和人文素養(yǎng)欠缺，從大專院校剛畢業(yè)進來的人員雖然有較高的文化水平和一定的法律素養(yǎng)，但實踐經(jīng)驗不足。由于城管經(jīng)常運用法律法規(guī)處置基層大量的違章、違法事項，這就要求城管必須熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)，并依法辦事，正確、合法地開展工作。但城管中的一部分人對相關(guān)法律法規(guī)一知半解，對法律條款不能正確把握，執(zhí)法過程中適用法律不當，定性不準，違法行政，侵犯公民合法權(quán)利。目前的城管隊伍結(jié)構(gòu)顯然不適應(yīng)城管執(zhí)法工作的需要，更難以應(yīng)對日益復雜的執(zhí)法環(huán)境。特別是在一些地方的城管暴力執(zhí)法事件被媒體廣泛報道之后，致使城管工作給人們留下壞形象，城管人員口碑極差，城管幾乎成了兇神惡煞。城管執(zhí)法的尷尬地位幾乎是中國眾多城市中都存在的狀況，一邊是市民指責城管執(zhí)法的“野蠻、粗暴”，另一邊執(zhí)法人員也深感苦惱委曲，自己高強度高風險的勞動付出得到的是低收入的回報，還要遭受到群眾的不理解甚至敵意，深感吃力而不討好。

城管是中國城市化進程中的產(chǎn)物，存在有其合理性。城管行政執(zhí)法工作在城市管理中位于決策、執(zhí)行之后的一個末端環(huán)節(jié)，處于城市治理的基層，承擔著政府執(zhí)法職能中最繁重和復雜艱難的任務(wù)，管理市容市政、江河湖海、園林環(huán)衛(wèi)、道路交通等十多個方面的工作，這些工作都與老百姓的生活密切相關(guān)。而執(zhí)法人員編制數(shù)量相對履行職能的廣度和強度來說數(shù)量偏少，導致執(zhí)法不到位，被動執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍。

5.執(zhí)法手段單一

在取締亂設(shè)攤的執(zhí)法過程中，一些執(zhí)法人員常采取簡單粗暴的方式，對攤主的營業(yè)工具、貨物或沒收、或當場砸毀。城管人員不依法執(zhí)法和不正當?shù)膱?zhí)法方式成為“抗法”的導火索。在人們權(quán)利意識日益覺醒的今天，這種執(zhí)法方式越來越顯得無力，從而出現(xiàn)七八個大蓋帽對付不了一頂破草帽的無奈。

三、整合權(quán)責，建立大城管執(zhí)法模式

依法行政就其系統(tǒng)而言，涉及體制、法律依據(jù)以及司法監(jiān)督等。從“野蠻執(zhí)法”到“文明執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變是管理現(xiàn)代化、社會進步、實現(xiàn)依法行政的必然選擇。應(yīng)該從各方面努力，必須提供相應(yīng)的保障：從政府角度說，應(yīng)建立健全法律法規(guī)制度，使執(zhí)法工作有法可依，有規(guī)可循；也要明確機構(gòu)崗位職責權(quán)利，整合權(quán)責，建立大城管執(zhí)法模式，讓城管執(zhí)法師出有名，名正言順，有權(quán)處理各種有礙市容的行為，改變執(zhí)法人員理不壯氣不順的窘境；從執(zhí)法主體的政治思想道德和專業(yè)能力角度，建設(shè)一支素質(zhì)過硬、作風正派的文明執(zhí)法鐵軍；創(chuàng)新執(zhí)法的管理技術(shù)，運用電子化手段，建設(shè)數(shù)字化城管；當然也需要公安等部門的支持，建立公務(wù)協(xié)助機制。

（一）健全法律法規(guī)，完善執(zhí)法制度

1.健全法律法規(guī)

執(zhí)法必嚴、公正執(zhí)法的基礎(chǔ)是有法可依?！俺枪堋比绾巫叱觥胺欠ā辟|(zhì)疑的尷尬，這不得不從法律配套上解決，廓清犯罪與行政處罰之間的界線。目前我國法律存在著寬嚴失度的情況，所以有必要降低違法犯罪判定的標準。目前為止在城市管理的法律法規(guī)方面，中央級的有：1990年《城市規(guī)劃法》，1992年的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》，1996年的《城市道路管理條例》等。客觀地說，這些法律和行政法規(guī)確實存在一些問題，例如各個單項法律法規(guī)都側(cè)重于某一方面，適用范圍較窄。自從推行城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)以來，各地紛紛出臺《相對集中行政處罰權(quán)條例》，但是，現(xiàn)在看來所謂“相對集中”，僅僅是經(jīng)過簡單的相加，把交警部門、工商機關(guān)、城建系統(tǒng)等單位的“行政處罰權(quán)”簡單匯集起來，交給一個部門行使，這種相對集中模式，缺乏科學性和體系性。我們需要建立完善城市綜合管理執(zhí)法的專門法律和法規(guī)，制定位階更高的全國統(tǒng)一的法律，明確城管的法律地位與執(zhí)法權(quán)限，以及執(zhí)法的程序與手段。

行政執(zhí)法機關(guān)要按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合實際建立健全一系列程序性制度，如行政處罰分級分類管理和備案制度，行政處罰證據(jù)采集及暫扣制度、聽證制度、行政處罰錯案追究制度等，并建立監(jiān)督體系保障制度規(guī)范化運行。另外，還應(yīng)該加強監(jiān)督以防范城管執(zhí)法時濫用職權(quán)而使權(quán)力異化。[3]

2.正當用法，依法執(zhí)法

城管部門在沒有任何法律授權(quán)和法律救濟的情況下，對攤販活動進行場所限制、暴力驅(qū)散，根本上屬于違法行政。城管的權(quán)力底線，就是不能侵犯公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，更不能限制公民的人身自由。涉及限制公民人身自由的行為，必須由公安機關(guān)行使。涉及剝奪公民財產(chǎn)的行為，必須盡快實現(xiàn)司法化。要在理論上解決城市管理權(quán)力屬性及其正義性。立足于權(quán)力的定性，才能準確定位，有效地規(guī)范權(quán)力和限制權(quán)力。明確城管執(zhí)法范圍、職能定位、執(zhí)法手段，解決執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法自律、執(zhí)法保護等一系列現(xiàn)實難題是當務(wù)之急。執(zhí)法中避免對法律進行歪曲理解或有選擇地理解，不能對法律條款作機械理解、生搬硬套。

文明執(zhí)法，就是要慎行“惡法”，規(guī)范執(zhí)法。從法制角度，加強城管行為的合法性。城管在維護市容市貌的執(zhí)法過程中必須遵循“法無規(guī)定授權(quán)不可為”的原則，嚴格依法辦事，不能有法外之法，摒棄人治、權(quán)治，不斷增強法治意識，堅持依法行政。必須懂法、守法，依法履行職責，不越位和缺位。規(guī)范執(zhí)法程序，依法定程序?qū)嵤┬姓袨椤Ｈ绻话捶ǘǔ绦蚓蛯龠`法，就要承擔相應(yīng)的法律責任。

（二）多元主體參與，職能部門聯(lián)動

1.綜合行政執(zhí)法機構(gòu)體制改革

通過對行政體制改革的綜合、系統(tǒng)思考，設(shè)計定位合理的執(zhí)法機構(gòu)和組織體系。目前已不可能回歸到原部門行政權(quán)力未被切割前的狀態(tài)，故而要盡可能結(jié)合現(xiàn)行體制，按法理、憲法等為基礎(chǔ)精神理念去系統(tǒng)綜地思考，借鑒國外有益經(jīng)驗，對城管執(zhí)法進行改革，理順體制，健全機制。城管不是“筐”，不能什么都往里裝。城管現(xiàn)在管了很多不該管、也管不好的事情。應(yīng)當將城管的職能范圍規(guī)范為“城市基礎(chǔ)功能設(shè)施和城市公共空間管理”。

2.構(gòu)建協(xié)同機制

針對當前執(zhí)法部門之間職責交叉、執(zhí)法空白、執(zhí)法缺乏有效聯(lián)動等現(xiàn)象，根據(jù)整體性治理和善治理論、協(xié)同治理理論，構(gòu)建“大城管”模式下城市管理綜合執(zhí)法聯(lián)動機制：首先，要把城市綜合管理部門的市政、園林、環(huán)衛(wèi)、綠化等日常的城市管理與社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理聯(lián)系起來。這要從兩個方面去展開：一是將城市管理的主體由政府部門和準政府部門擴展到非政府組織和公民，形成全社會共同參與的城市管理的模式。要把以政府為唯一主體的城市管理的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變到政府為主導、企業(yè)、社區(qū)的街道居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會和公民多元主體參與的現(xiàn)代城市治理模式，建立政府與公民社會的良好的合作關(guān)系，實現(xiàn)城市共管、信息共通、責任共擔、榮譽共創(chuàng)。二是城管綜合執(zhí)法部門的職責來自于條塊分割的相關(guān)職能部門，管理中免不了與建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、園林等直接相關(guān)部門和公安、消防、急救等間接相關(guān)職能部門有聯(lián)系，因此城市管理過程中與相關(guān)職能部門的協(xié)同運轉(zhuǎn)、有效聯(lián)動是非常必要的。應(yīng)該從整體全局入手，在整合相關(guān)職能部門資源的基礎(chǔ)上，按照約定的流程和分工協(xié)作，建立一個全覆蓋、快速反應(yīng)的管理服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)，并將城市管理常態(tài)下的聯(lián)動機制與突發(fā)公共危機狀態(tài)下的應(yīng)急聯(lián)動機制有效鏈接，實現(xiàn)“大城管”模式下城市管理綜合執(zhí)法的“大聯(lián)動”，構(gòu)建城市綜合執(zhí)法的長效機制。去年上海市在調(diào)研的基礎(chǔ)上把創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)列為“一號課題”，其中提出了“深化拓展網(wǎng)格化管理，提升城市綜合管理效能”的舉措，網(wǎng)絡(luò)化管理強調(diào)的是區(qū)域內(nèi)各部門的協(xié)同管理，這是一種有益的嘗試。通過建立各主體間的合作，促進各方利益的協(xié)調(diào)，降低行政執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率。

（三）提高城管隊伍的執(zhí)法能力，打造文明執(zhí)法鐵軍

執(zhí)法活動中不斷出現(xiàn)的錯誤執(zhí)法、不文明執(zhí)法行為固然有我國城管管理制度的建立時間尚不長、相關(guān)經(jīng)驗不足的原因，行政編制偏緊與繁重的執(zhí)法任務(wù)的矛盾，但更與執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力不足有很大關(guān)系?！翱狗ā笔录某霈F(xiàn)，也對城管人員提出了執(zhí)法能力的要求。雖然近幾年中，一些具有法律專業(yè)背景的大專、大學甚至研究生畢業(yè)的學生充實到執(zhí)法隊伍之中，提高了執(zhí)法隊伍的整體專業(yè)知識水平，但目前執(zhí)法人員學法律出身的比例還不高，相當一部分人的學歷偏低，其中雜有一些素質(zhì)較低的人，工作中仍有執(zhí)法不當、有法不依、知法犯法的行為發(fā)生，嚴重損害了城管的形象。因此，建立和完善培訓制度，不僅要加強執(zhí)法人員的法律知識學習及業(yè)務(wù)能力訓練，還要提升政治素養(yǎng)、職業(yè)道德素質(zhì)，通過各種培訓切實提升執(zhí)法人員運用和執(zhí)行法律的能力和水平，這樣才能保證法律法規(guī)的正確實施，杜絕侵犯人民群眾合法權(quán)益的事發(fā)生。

城管執(zhí)法者的人生觀、世界觀、價值觀、工作目的、工作手段及工作能力對國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會建設(shè)事業(yè)的成敗起著舉足輕重的特殊作用，要從制度建設(shè)上尋求加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)的根本路徑，建立一支德才兼?zhèn)涞某枪軐I(yè)化的執(zhí)法隊伍。

（四）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法手段

1.增強以人為本的執(zhí)法理念，實行人性化執(zhí)法

愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且也嚴重危及社會穩(wěn)定，這也與“以人為本”構(gòu)建和諧社會的施政理念相違背。為此，要轉(zhuǎn)變行政理念，樹立文明執(zhí)法、執(zhí)法為民、人性化執(zhí)法理念，增強公共服務(wù)意識和人權(quán)保障意識。要把保障人的生存權(quán)放在首位，在公正執(zhí)法的同時，樹立服務(wù)理念，彰顯人文關(guān)懷。城管工作關(guān)系到每個普通市民的生活，在執(zhí)法管理活動中要減少對群眾生活的影響，盡量少擾民。管理執(zhí)法要以人為本，設(shè)身處地為對方考慮。樹立親民理念，構(gòu)建和諧城管必須做到尊重其人格、平等待人，不居高臨下、以勢壓人，切實維護其權(quán)利。執(zhí)法人員在工作中要善于總結(jié)，從根本上找出“抗法”的根源。如城市違章建筑、亂設(shè)攤者，除與社會習慣、居民的生活需要有關(guān)之外，更多的是與其經(jīng)濟困難有關(guān)。城管執(zhí)法的對象往往是社會中的弱勢群體，流動商販的從業(yè)人員大多是下崗、失業(yè)或進城農(nóng)民，是被生計所迫，出于無奈。如果不讓這些人從業(yè)，等于剝奪了他們的生存權(quán)，很可能加劇其貧困化，甚至走上犯罪。城市管理也要考慮到“小人物”的生存空間，不以驅(qū)趕、沒收工具作為執(zhí)法工作的終結(jié)，要顧及到弱勢群體、底層人群的生計。多溝通多協(xié)調(diào)，執(zhí)法者應(yīng)為相關(guān)部門提供信息，出謀劃策。城市管理是一個系統(tǒng)，必須綜合治理，一味用“堵”的辦法不僅不能從根本上解決問題，也無法保持執(zhí)法成果的長效性，必須做到堵疏結(jié)合，變堵為疏，為流動小商小販尋找出路，為他們提供規(guī)范的經(jīng)營場所，給予一定的準入機制，讓“游擊隊”變成“正規(guī)軍”才能鞏固治理成效。再如治理亂貼亂涂的城市“牛皮癬”頑癥，可以借鑒日本的做法。日本在社區(qū)有專門的宣傳品，免費發(fā)布廣告，也專門辟出一塊地方作為招貼欄，事實證明這些做法成效顯著。

2.創(chuàng)新執(zhí)法手段方式和規(guī)范執(zhí)法程序

城管執(zhí)法不當，導致暴力抗法現(xiàn)象，有相當一部分是由于執(zhí)法人員的執(zhí)法手段不當引起的。為避免因抗法而使矛盾激化的被動局面出現(xiàn)，必須做到執(zhí)法手段得當，注意分寸，寬嚴適度。強調(diào)民主執(zhí)法，對執(zhí)法對象不搞突然襲擊，應(yīng)該以口頭說教、書面提醒和書面警告，以期得到被執(zhí)法者的接受和認同，讓他們配合工作。避免用簡單粗暴的手段執(zhí)法，迫切需要改變舊有的簡單的城管執(zhí)法模式，改變強行砸壞其工具、沒收其貨物的行事方式。城管人員以強制性拆除、沒收，甚至毀壞亂擺攤者的工具、貨攤等強硬的執(zhí)法工作方式，對于執(zhí)法相對方，尤其對“弱勢群體”而言，無疑是雪上加霜，很容易逼他們走極端。因而應(yīng)該采取較溫和的方式，態(tài)度上要與人為善，而不是持敵視的態(tài)度。執(zhí)法人員應(yīng)重疏導而輕禁止，多教育而少處罰，以法為據(jù)，以理服人，要給執(zhí)法對象講法理講道理講情理。當然面對一些蠻不講理的暴徒，執(zhí)法人員不應(yīng)聽之任之，被動挨打，這會助長不法分子的囂張氣焰，損害政府的權(quán)威形象。要改善執(zhí)法的技術(shù)手段，建立數(shù)字化城管。以“數(shù)字化城市”和電子政務(wù)為依托，通過電子監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、視頻、熱線、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺等信息化手段，支持城市綜合執(zhí)法聯(lián)動系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)，嚴格按照程序執(zhí)法。執(zhí)法者的告知義務(wù)包括：告知執(zhí)法身份，告知相對人享有的權(quán)利和救濟方法，告知所實施的行政行為內(nèi)容，告知實施行政行為的法律依據(jù)和理由以及告知相關(guān)的法律后果。

四、結(jié)語

實現(xiàn)城市管理的法制化，構(gòu)建依法治市、文明執(zhí)法的和諧城管是一項艱巨、復雜的社會系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。在建設(shè)法治社會的過程中，行政執(zhí)法者的行為備受關(guān)注，他們不僅代表了政府、國家的形象，最有可能影響公民的法治觀念。“釣魚執(zhí)法”、“選擇性執(zhí)法”、“暴力執(zhí)法”等行為，不僅破壞了法律的公正性和嚴肅性，也摧毀了百姓對法律的敬畏和信任，影響到政府的公信力。政府及社會必須采取各種措施防范和扼制不文明執(zhí)法行為的發(fā)生，否則會危及社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的有序發(fā)展。城管人員必須堅持依法行政，積極推進法治國家、法治社會的進程。

參考文獻：

[1]楊解君，張黎.法治視野下的城管綜合執(zhí)法體制研究[J].南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2009（4）.

[2]繆國書，張洛丹.“釣魚式”行政執(zhí)法成因及防范對策探析[J].中國行政管理，2010（7）.

[3]陳書成.行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對策[J].湖北經(jīng)濟學院學報（人文社會科學版），2008（5）.

責任編輯：王縉