劉守英

近年來，土地成為中國快速工業(yè)化、城市化發(fā)動機(jī)，催生出一座座比歐美城市馬路更寬敞、廣場更雄偉、辦公樓更現(xiàn)代的“國際大都市”。

然而，在華麗表象背后，土地也同時締造了一起起令人瞠目的腐敗大案。

由于地方政府對土地的獨(dú)家壟斷和土地租金的大幅上漲，土地尋租成為當(dāng)今中國腐敗最為高發(fā)的領(lǐng)域之一。

在大洋彼岸，盡管美國人在1780年的制憲會議上對腐敗如此深惡痛絕和警惕，并試圖通過權(quán)力制衡來阻止腐敗滋生。但是，在18世紀(jì)末、19世紀(jì)上半葉的美國，土地腐敗仍然觸目驚心，成為危害政治生活和公共秩序的最大毒瘤之一，使美國政黨政治經(jīng)受巨大考驗，也對美國法律制度產(chǎn)生重大影響。

轟動全國的丑聞

Yazoo？是的，這并不是拼寫錯誤，它不是當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時代眾所周知的Yahoo，而是美國佐治亞州一條河流的名字（今屬密西西比河部分）。數(shù)百年前，這條河畔發(fā)生了一起臭名昭著的賄賂丑聞。

在美國建國早期，土地投機(jī)非常興盛。蜂擁而至的殖民者大量占據(jù)本土居民的土地及荒地。此后，這些土地中的部分歸州所有，還有部分落到了聯(lián)邦政府手上。由于地廣人稀，加上土地歸屬復(fù)雜，州政府很少知道它所管轄的邊界在哪里，公眾更無從知曉哪塊地被賣掉了，即便知道了，也不知道是按什么價賣掉的。

在這種情況下，一些精明的土地投機(jī)商非常善于利用其個人影響力，去說服他們在州里的朋友將土地出售。而佐治亞州的這類土地投機(jī)尤其猖獗，這里不僅有大量荒地，而且其中絕大部分掌握在州立法機(jī)構(gòu)手中。為了鼓勵人們在這里定居，佐治亞州州長有權(quán)將小塊土地授予個人耕作至少12個月。事實上，這種以培養(yǎng)自耕農(nóng)為目的的土地分配在該州很少實施，多達(dá)5萬英畝的土地被授予了那些并非以種地為生的人。

政治家帕特里克·亨利（Patrick Henry）以他1775年在弗吉尼亞大會上支持美國革命的演講而著名，他的“是給予我自由，還是給予我死亡！”的名言更是至今為人們所銘記。但是，正是這位大名鼎鼎的亨利，于1789年與其盟友組成公司，同佐治亞州政府簽訂了一份協(xié)議——以極其低廉的價格購買靠近Yazoo河的3500萬英畝土地。

交易的消息傳出時，公眾一片憤怒之聲。佐治亞州政府只得迅速修改合約以示安撫：州政府承諾這筆交易保留，不過要求只能以黃金或白銀支付。亨利與其合伙人顯然一下子拿不出這么多金銀，這筆交易事實上告吹。

但是，這一波折沒有打消亨利他們發(fā)土地財?shù)哪铑^。過了些年，他們又組建了基于同樣目的的新公司，不僅攤子更大——成立了由弗吉尼亞Yazoo公司、南卡羅來納Yazoo公司、田納西公司組成的聯(lián)合會;而且有備而來——在佐治亞州立法者身上下足功夫，立法院幾乎每個成員在交易中都有股份。

因此，當(dāng)土地銷售法案遞到這些立法者面前時，他們立即表示了支持，第一宗3500萬英畝的土地僅標(biāo)價2.5萬美元，但最終遭到州長否決。當(dāng)?shù)诙P價值50萬美元的交易申請被遞交到立法院時，又立即獲得通過，這一次，州長沒有再否決。事后算來，這筆交易中有一些地塊售價不足1美分，因此被評論為“史上最大的一筆不動產(chǎn)交易”。

得知交易詳情，佐治亞選民先是目瞪口呆，接著怒不可遏。人們包圍了州政府舉行集會。公眾將矛頭指向每個對交易投了贊成票的立法者，并選出新的立法機(jī)構(gòu)。新組建的立法院迅速組建了一個委員會來調(diào)查Yazoo土地的銷售情況，并要求在一個月之內(nèi)給出結(jié)論。

委員會的調(diào)查報告作出結(jié)論：這起交易的初始法案是違憲的，是因為使用了欺騙伎倆通過的。立法院為此通過了一項法律聲明：初始的法案無效。這起案件也創(chuàng)造出一個專有名詞：Yazoo土地，后來專指土地投機(jī)收買立法者，從而低價獲取土地的這一類丑聞。

是權(quán)利還是腐??？

在一般人看來，當(dāng)修正法案通過后，那些從Yazoo公司購買了廉價土地的人只要自動放棄他們的土地權(quán)利，公司把他們交的錢退回去就算完事了。但事情并沒那么簡單。

Yazoo公司不僅蔑視佐治亞立法院的判決，而且繼續(xù)將自己的“商業(yè)模式”復(fù)制到其他各州。在他們看來，交易就是交易，即便它是一樁壞的交易。

隨著Yazoo土地銷售量的增加，這一事件的影響擴(kuò)展到全國。在當(dāng)時，任何一個對政治稍微關(guān)心一點(diǎn)的人，差不多都卷入了關(guān)于Yazoo的爭論。許多非常有影響力的政治家更是深涉其中。比如，對于Yazoo土地銷售行為，漢米爾頓表示贊成，而美國眾議院發(fā)言人倫道夫則表示反對。最有意思的是麥迪遜，當(dāng)從政策角度看待此事時，他表示贊成，而當(dāng)他從法律角度出發(fā)時，則表示反對。杰斐遜對最高法院大法官馬歇爾親Yazoo立場極度蔑視。

Yazoo案件在政治上的發(fā)酵超乎想象，是贊成還是反對Yazoo，很大程度上成為美國早期聯(lián)邦主義者與民主共和主義者的分野。

因為贊成和反對Yazoo的人出于各自不同的利益，導(dǎo)致他們對權(quán)利形成的前提與處理方式采取了不同立場。

Yazoo支持者認(rèn)為，買賣不應(yīng)該被廢止。在他們看來，州政府的行為也必須受土地銷售合同的約束。這無關(guān)乎立法者的自利動機(jī)，也無關(guān)乎人們的意愿和情緒，而是關(guān)乎產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性：不管購買者是否是無私的和無辜的，必須保證他們所購買的財產(chǎn)不因州議會的反復(fù)無常而被剝奪。

反對者認(rèn)為，佐治亞立法院顯然有權(quán)宣布一項腐敗合同無效。當(dāng)時共和黨影響力最大的費(fèi)城曙光報就對此進(jìn)行了嚴(yán)厲譴責(zé)： Yazoo作為“人性腐敗的有力證明”，是土地投機(jī)不受監(jiān)督的最壞例子。在他們看來，Yazoo案是一個州利用政府自己的權(quán)力進(jìn)行自我管理的典型，其初始的法案是不合法的，將其廢止是合憲的。

倫道夫是一位杰斐遜式的共和黨人，被譽(yù)為那個時代最有鼓動力的演說家，他對這一現(xiàn)象給出了揶揄式的評論：一群“高貴”的人掌管了政府，將土地劃給他們自己，出現(xiàn)問題后，他們僅僅失去的是競選位置，卻能毫發(fā)未損地拿回全部財產(chǎn)。

Yazoo案體現(xiàn)出的土地法律問題也成為辯論的熱點(diǎn)。反Yazoo者認(rèn)為，佐治亞政府應(yīng)保有土地權(quán)利，贊成Yazoo者則認(rèn)為買地者應(yīng)擁有土地權(quán)利。由于雙方互不相讓，杰斐遜總統(tǒng)只得任命三位專員——其中包括國務(wù)卿麥迪遜——來解決此案中有關(guān)土地權(quán)利的法律問題。在后來麥迪遜等人向國會提交的報告中，給出了明確無誤的結(jié)論：初始的銷售違法，現(xiàn)有土地持有者的權(quán)利不能得到支持。

佐治亞土地委員會則給出了一個折中方案，即當(dāng)政府購買有爭議的土地時，應(yīng)當(dāng)向權(quán)利人支付部分權(quán)利價值。這個方案受到憤怒的民粹主義者的詆毀，他們認(rèn)為妥協(xié)就是腐敗。盡管爭議聲不斷，但是國會還是采納了這一方案。這一處理結(jié)果導(dǎo)致民主共和兩黨的分裂。許多聯(lián)邦主義者當(dāng)然興高采烈，而倫道夫則對杰斐遜和麥迪遜的妥協(xié)暴跳如雷，并脫離民主共和兩黨另組第三黨。

不圓滿的判決

當(dāng)Yazoo案已過去16年，圍繞其產(chǎn)生的訴訟仍未完結(jié)。其中一起還對美國處理腐敗的法律制度產(chǎn)生根本影響。

1810年，新罕布什爾州公民羅伯特·佛萊徹從馬薩諸塞州公民約翰·派克手中買下一定量的Yazoo土地，前者起訴后者提供的土地權(quán)利保證不足。這就是后來著名的“佛萊徹訴派克案”。

與以前的腐敗案由州立法院處理不同，佛萊徹訴派克案最終被美國最高法院受理，這也是美國最高法院第一次有能力裁決腐敗案。案子審理充滿了戲劇性。佛萊徹的律師路德·馬丁本來以戰(zhàn)績輝煌享譽(yù)業(yè)界，但他也是一位臭名昭著的酒鬼，人稱 “白蘭地瓶子律師”。令人啼笑皆非的是，開庭那天他喝得太多，根本無法正常辯論，當(dāng)他酒醒時，案子已經(jīng)休庭了。更麻煩的是最高法院首席大法官約翰·馬歇爾被曝出有土地投機(jī)史，他本人就曾經(jīng)是一位Yazoo投機(jī)客。由這樣一個人來進(jìn)行裁決，自然使該案子的判決蒙上了陰影。

在裁決這一案子的過程中，馬歇爾大法官得出的結(jié)論非常抽象：如果確定有賄賂，立法行為可能是無效的，但是對這一案子不能采取這一立場進(jìn)行判斷。他認(rèn)為，僅僅基于法律在通過時立法院中某些人的動機(jī)，很難發(fā)現(xiàn)腐敗是怎樣形成的，也很難創(chuàng)立一個規(guī)則來允許司法審查。他提出，法院沒有能力去檢驗立法者的動機(jī)，并以此來決定腐敗。

很顯然，馬歇爾大法官的決定偏向了Yazoo主義者。他作出這一判決的出發(fā)點(diǎn)是：立法院是土地的主人，人民不是，后者不像單個的人，其行為需要有代理人，立法院就扮演了這一角色。他提出的解決方案是，以合同法對Yazoo土地交易予以廢止，由立法院（而不是公眾）作為相關(guān)的行為者，因此責(zé)成佐治亞立法院按照合同法對此案件進(jìn)行處理。

由于中美兩國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，土地腐敗的主體也不同。中國的土地控制在地方政府手中，土地腐敗主要發(fā)生在政府機(jī)構(gòu)中掌握土地權(quán)力的人身上。美國由于州與土地開發(fā)商的合同須在立法院以法案形式通過，土地腐敗主角是擁有投票權(quán)的立法者。隨著中國的反腐走向深入，越來越多的人冀望發(fā)揮制度的力量來制約腐敗，方向是對的。但是，從美國Yazoo腐敗案的處理方式及其演變來看，以法治制約腐敗也留下一些待解的難題。

其一，美國最高法院開了利用合同條款對州地方權(quán)力進(jìn)行憲法限制的先例。也就是說，今后只要最高法院覺得州的合同違憲，它就可以進(jìn)行干預(yù)。

其二，此判決破壞了任何民主對腐敗的審查。在馬歇爾大法官看來，民主審查是不穩(wěn)定的，應(yīng)該通過合同條款和合同習(xí)慣法對其予以抑制，否則由此造成的產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，相伴而來的問題是，能夠全然不顧腐敗行為造成的政治影響和民意受損，僅僅考慮權(quán)利的經(jīng)濟(jì)結(jié)果嗎？

其三，從佐治亞Yazoo案通過立法院以合同法為基礎(chǔ)處理腐敗案件，到佛萊徹訴派克案時最高法院直接介入司法審查，都不令人滿意。對腐敗的立法干預(yù)會損害財產(chǎn)法，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對腐敗的司法干預(yù)則會導(dǎo)致地方權(quán)力受損。

兩種方式都不令人滿意，那么到底應(yīng)該靠什么力量來制約腐?。?/p>