胡瀟瀟

摘 要：新中國建立至今，農(nóng)村土地改革問題一直是倍受社會關注的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的程度也越來越高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉成為必然趨勢，本文從土地承包經(jīng)營權流轉現(xiàn)存的障礙出發(fā)，對完善土地承包經(jīng)營權流轉制度提出了幾點想法，希望可以對保障農(nóng)民權益，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程有所幫助。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；流轉；障礙；對策

1 土地承包經(jīng)營權流轉概述

根據(jù)我國《物權法》第128條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權流轉是指，土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法之規(guī)定，在不將土地用于非農(nóng)建設的前提下，有權采取轉包、互換、轉讓等方式，在承包期內(nèi)將土地使用權轉移給他人進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為。

土地承包經(jīng)營權流轉是發(fā)展市場經(jīng)濟的客觀要求，是轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)的必由之路。城市化的飛速發(fā)展，促使大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，導致農(nóng)村土地出現(xiàn)一些無人耕種、撂荒的現(xiàn)象，這就要求又快又好地實現(xiàn)土地流轉，改變當前土地資源閑置和浪費的現(xiàn)狀，而且，土地承包經(jīng)營權流轉并不改變現(xiàn)有的承包關系，堅持“依法、自愿、有償”的原則，解決好土地流轉問題，有利于更好地實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、最終實現(xiàn)構建社會主義新農(nóng)村的目標。

2 我國土地承包經(jīng)營權流轉面臨的障礙

2.1 規(guī)制土地承包經(jīng)營權流轉的法律之間存在沖突

我國現(xiàn)行的規(guī)制、調(diào)整土地承包經(jīng)營權流轉的法律主要包括：《憲法》、2007年實施的《物權法》、2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》，導致這些法律之間產(chǎn)生沖突的原因，我認為，主要是由于當時頒布法律時，所考慮的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況不同，社會的客觀需求不同，我黨有關“三農(nóng)”問題的政策側重點也不盡相同。

這些沖突具體表現(xiàn)在以下幾方面，第一，關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的法律性質(zhì)的規(guī)定不一致?！段餀喾ā穼⑼恋爻邪?jīng)營權規(guī)定在第三編——用益物權當中，與建設用地使用權、宅基地使用權、地役權都視作物權受保護；在《農(nóng)村土地承包法》第37條中規(guī)定，承包方采取轉讓方式流轉土地的，要經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉包、出租、互換等其他方式，則無需發(fā)包方同意，可見，承包方在土地流轉過程中并不是完全自由的，也就是說，承包方的物權權能是不完整的；在《農(nóng)業(yè)法》第13條第2款中規(guī)定，企業(yè)、科研單位可以通過與農(nóng)民或者農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織訂立合同等形式，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這種訂立合同的方式，便是以債權的形式保護土地承包經(jīng)營權。第二，有關土地流轉登記的規(guī)定不一致。《物權法》總則明確規(guī)定，不動產(chǎn)物權以登記公示為生效要件，但是《物權法》第127條又規(guī)定，土地承包經(jīng)營權的生效采取意思主義，這二者之間的規(guī)定明顯存在沖突；《農(nóng)村土地承包法》第49條也僅僅針對通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證，可以依法流轉，并未規(guī)定家庭承包的土地是否需要登記。

2.2 土地流轉的主體地位不明確

《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，土地流轉的主體是承包方；《物權法》128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權人有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，《土地管理法》第14條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同。可見，這樣的規(guī)定不夠具體，僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了土地流轉的主體為承包方、土地承包經(jīng)營權人、集體經(jīng)濟組織成員，也正因為主體地位比較模糊，造成了村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地流轉的實際控制地位，很顯然，這對農(nóng)民在土地流轉中自由意志的發(fā)揮有一定的制約。

2.3 土地征收制度尚待進一步完善

第一，《憲法》第10條明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可依法征收、征用土地并予以相應補償，可見，土地征收具有公益性，必須為了公共利益需要方可實施，但是，我國當前土地征收條件過于寬泛，這便導致部分地方政府鉆法律空子，不論是否為了公共利益，處于增加地方財政來源的需要，隨意征收土地，這不僅會侵犯被征地農(nóng)民的權益，還有損政府權威；第二，土地征收補償不科學。補償乃土地征收的核心，在我國，農(nóng)民的土地情結依然很深厚，土地征收補償不科學，很容易激化農(nóng)民與政府之間的矛盾，現(xiàn)行法律規(guī)定，土地補償費的標準是土地產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)人口安置補助費、地上附著物及青苗補償費，但是土地被征收之后，經(jīng)過開發(fā)，其市場價格卻上漲了好幾倍，對農(nóng)民的補償僅僅是鳳毛麟角，土地承包經(jīng)營權利人的利益無法得到充分保障，一定程度上，對土地流轉工作的順利開展也會造成一定障礙。

上述三個關于土地流轉過程中面臨的障礙，僅僅是筆者個人認為比較重要的問題，除此之外，諸如農(nóng)民長期以來的土地觀念影響，土地流轉的交易平臺建設不完備等，都是影響土地流轉的因素，下面，僅就筆者關心的幾點問題提出相應的解決對策。

3 突破土地承包經(jīng)營權流轉障礙的對策

為了更好地推動土地承包經(jīng)營權流轉工作的開展，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)，保障廣大農(nóng)民實現(xiàn)增產(chǎn)增收，最終解決“三農(nóng)”問題，筆者認為，應從以下三方面著手：

3.1 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的法律制度

第一，對現(xiàn)行規(guī)制土地承包經(jīng)營權流轉的法律進行修訂，特別是針對前文所述的沖突問題，要進行調(diào)整，從而保證各項基本法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成規(guī)制土地流轉的科學的法律體系；

第二，制定一部《土地承包經(jīng)營權流轉法》，考慮到當前土地流轉的需求越來越大，且現(xiàn)行法律之間存在沖突，所以，筆者認為可以制定一部專門規(guī)制土地流轉的法律，在這部法律中可以針對土地承包經(jīng)營權權利主體進行明確、具體的規(guī)定，改變現(xiàn)行法律中籠統(tǒng)、模糊的界定方式，以便更好地明確土地流轉中的主體資格；此外，對于土地流轉方式、法律性質(zhì)、程序、以及糾紛解決機制應做出較為詳細的規(guī)定；

第三，完善現(xiàn)行登記制度，針對前文所述的登記制度現(xiàn)存的沖突問題，筆者認為，應當建立專門的土地承包經(jīng)營權流轉管理登記部門，可以設在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府下面，方便土地流轉的雙方當事人登記流轉情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的官方網(wǎng)站設立專門的土地流轉登記公示平臺，方便相關權利人查詢。

3.2 明確農(nóng)民在土地流轉中的地位及權利

第一，明確農(nóng)民在土地流轉中的主體地位是進行土地流轉的關鍵，因為當前土地流轉中，大多數(shù)都是由村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府來主導控制的，這一現(xiàn)象難免對農(nóng)民的合法權益造成影響，因此，可以通過明確土地所有權為村集體，并且進一步明確村民所有是通過村集體所有的形式實現(xiàn)的，排除村委會、鄉(xiāng)政府在土地流轉中的主導地位，此外，還要進一步規(guī)范集體土地所有權的內(nèi)容，完善集體土地所有權的占有、使用、收益、處分權能，從而保障農(nóng)民在土地流轉中的權益實現(xiàn)；

第二，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權的期限。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權利，從新中國成立至今，土地改革讓農(nóng)民實現(xiàn)了土地的使用權，雖然，城市化的發(fā)展，一部分農(nóng)村勞動力流向城市，離開了土地，但是并不意味著土地承包經(jīng)營權這一項權利就可以弱化甚至消滅，相反地，我認為，還應對土地承包經(jīng)營權期限規(guī)定為無期限限制，從而最大程度保障農(nóng)民權益。我國《物權法》第126條規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30年至50年，林地承包期為30年至70年，承包期屆滿，承包權人可以按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。關于第一款的規(guī)定，筆者認為，應將其視作一種注意規(guī)定，即第一款僅僅是一種提示性、列舉性的規(guī)定，將承包期限規(guī)定為一種永久性的權利，[2]可以更好地保護農(nóng)民權益，真正實現(xiàn)農(nóng)民從土地增收的目的；

第三，完善土地承包經(jīng)營權的權能，賦予承包人完整的承包權，也就是說，明確農(nóng)民對土地的占有、使用、收益和處分權，這里的處分權有限制，即必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行處分；此外，我國現(xiàn)行《物權法》將土地承包經(jīng)營權規(guī)定為用益物權，這實質(zhì)上是把土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)權對待，完善土地承包經(jīng)營權權能，關鍵是要將其作為一種財產(chǎn)權，這樣，土地便可以進行自由流轉。

3.3 規(guī)范土地征收制度

第一，由于土地征收具有公益性，因此，應當明確規(guī)定“公共利益”的條件，前文已述及，公共利益的規(guī)定過于模糊，導致一些地方政府濫用權力征收土地，因此，需要我國相關法律對“公共利益”做出明確、細致、具體的規(guī)定，防止鉆法律空子的現(xiàn)象發(fā)生，嚴格限制征收土地的情況，對土地征收事宜嚴格把關，建立健全監(jiān)督體系，對于政府土地征收行為，上級政府要層層把關，切實維護農(nóng)民利益，維持耕地數(shù)量；

第二，制定科學的土地征收補償辦法，針對當前土地經(jīng)開發(fā)之后的市場價格遠遠高于農(nóng)民得到的土地征收補償費問題，我認為，根據(jù)我國不同省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟發(fā)展狀況，應制定不同的補償標準，除了現(xiàn)有的按產(chǎn)值、地上附著物、青苗補償之外，還應根據(jù)土地開發(fā)之后的市場價格，按照一定比例，對農(nóng)民進行補償，進一步增加農(nóng)民對土地的收益；此外，在協(xié)商補償費用過程中，筆者認為，應當廣泛聽取村民意見，村委會應該實地走訪調(diào)查農(nóng)戶關于補償意見，如實上報鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府對各村農(nóng)民意見進行整合之后，上報縣政府，這樣，更有利于保障農(nóng)民權利，樹立政府威信；

第三，嚴格限制政府的土地審批權。[3]這也是簡政放權這樣一個大的行政執(zhí)法背景之下對政府的必然要求，在市場經(jīng)濟發(fā)展逐漸趨于成熟的今天，政府應該而且必須將手中的權力下放到企業(yè)手中，將推動市場發(fā)展的動力轉移大企業(yè)手中，這樣才能更好地適應市場經(jīng)濟要求，同樣，土地流轉也不例外，需要政府盡量減少干預，政府需要扮演一個引導、鼓勵、支持、服務的角色。

4 結語

土地承包經(jīng)營權流轉不僅關乎農(nóng)民的切身利益，而且還涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營方式的轉變，也關系到鞏固我國國民經(jīng)濟基礎問題，因此，探索出一條科學、完善、高效的推進土地承包經(jīng)營權流轉的路徑是目前土地改革的重中之重，文章主要從完善法律制度、明確土地流轉的主體及權利、完善土地征收制度三個方面探討了改革路徑，當然，實務中還存在其他一些更復雜的問題需要解決，筆者僅從法律角度對土地流轉問題進行了分析，難免會出現(xiàn)一些片面之處。最后，希望土地承包經(jīng)營權流轉工作能夠穩(wěn)步推進，為農(nóng)民謀取更多福利，較好解決我國的“三農(nóng)”問題。

參考文獻

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[2] 顧鈺民：論土地承包經(jīng)營權流轉[J]，復旦學報（社會科學版），2009年第5期。

[3] 龍書碧：當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉中的法律問題分析[J]，法學研究，2015年第1期。