呂昕

摘 要：自十八屆三中全會正式提出全面深化改革，國家鼓勵農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策方向明確。在深化改革的農(nóng)村工作中，政府應(yīng)該承擔(dān)起宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建工作的重任，從前期工作、流轉(zhuǎn)工作、保障工作、監(jiān)督工作四個角度入手，明確政府相應(yīng)機構(gòu)的職權(quán)及其界限，使廣大農(nóng)民切實受益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；政府職責(zé)

隨著國家對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的確定和改革試點工作的穩(wěn)步推進，基于新時期農(nóng)村深化改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利的發(fā)展方針，國家開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)是大勢所趨。因此，未來農(nóng)民手中的宅基地必然可以在原有的保障基本生活的基礎(chǔ)上，更好地為農(nóng)民增收，實現(xiàn)農(nóng)村的突破性發(fā)展。但是，考慮到宅基地是農(nóng)民安身立命之本，新制度的確立和構(gòu)建，需要慎重且全面地推進流轉(zhuǎn)工作。本文從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入手，參考借鑒國有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，探究政府在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)發(fā)揮何種作用，構(gòu)想相應(yīng)職能機構(gòu)或新機構(gòu)權(quán)限，完善工作流程，提高行政效率。

1 政府管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 政府管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)及其職能

土地，是人們賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類生產(chǎn)、生活的主要依賴性資源，比如，我國自古便有“普天之下，莫非王土”的土地意識。新中國完成社會主義改造以后，成為實行土地公有制的國家，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，相應(yīng)的，土地所有權(quán)形式就分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。改革開以前，國有土地使用者對土地不享有權(quán)利，無償、無期限地使用土地，相應(yīng)的也不可以有場地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。經(jīng)濟體制改革開始之后，經(jīng)濟發(fā)展促進了對土地資源的需求的急速膨脹，隱性交易市場使得土地市場秩序混亂不堪。隨著改革開放，1988年，我國修改了憲法和土地管理法，建立了國有土地的有償使用制度，規(guī)范了國有土地使用權(quán)相關(guān)流轉(zhuǎn)問題。同樣的，近年來，在集體土地上，我們也不難看出它與國有土地使用權(quán)相類似的發(fā)展軌跡，在深化改革和農(nóng)村發(fā)展的需求下，正在逐漸催生出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度的建設(shè)和完善。

目前我國土地管理的主體是政府，包括國務(wù)院和地方各級人民政府。根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院行使的職權(quán)第六項為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”。國務(wù)院組成部門中華人民共和國國土資源部，作為土地資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)保障部門，在其網(wǎng)站上公布的主要職責(zé)中，規(guī)定本部門“承擔(dān)規(guī)范國土資源管理秩序的責(zé)任”、“負責(zé)規(guī)范國土資源權(quán)屬管理”、“承擔(dān)節(jié)約集約利用土地資源的責(zé)任”以及“承擔(dān)規(guī)范國土資源市場秩序的責(zé)任”。

地方上，以天津市為例，天津市人民政府的組成部門天津市國土資源和房屋管理局主要負責(zé)，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理而言，該機構(gòu)目前的職能只負責(zé)土地確權(quán)登記發(fā)證工作，負責(zé)地籍和房屋權(quán)屬登記資料的管理。但其職能中包括“擬訂深化土地使用制度改革的政策措施并組織實施”，為將來承擔(dān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作初步確定了權(quán)力基礎(chǔ)。再具體到農(nóng)村，管理土地各項具體實施工作基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，村委會和村民積極配合政府工作。

1.2 政府農(nóng)村土地管理的現(xiàn)存問題

在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場處于封閉狀態(tài)、隱性市場發(fā)展迅猛的當(dāng)下，經(jīng)濟發(fā)展而引發(fā)的對土地資源的剛性需求與農(nóng)村的廣闊土地相互對接，而面對國家對土地流轉(zhuǎn)所持的相對保守的態(tài)度和管理上并不健全的有關(guān)制度，滋生了一系列的現(xiàn)實問題，對于即將進行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建，既是規(guī)范市場，又是予農(nóng)以利的重大舉措。因此，流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建前，明確現(xiàn)存問題是基礎(chǔ)。

1.流轉(zhuǎn)范圍狹窄，規(guī)避法律現(xiàn)象嚴(yán)重

按照我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)除因入股、聯(lián)營、破產(chǎn)、關(guān)閉等情況外，不得進入市場流轉(zhuǎn)。實際上，對于集體土地，只有先征收為國有土地后方可使用。宅基地使用權(quán)更是明確規(guī)定禁止流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地價格低廉，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地具有極大升值和發(fā)展?jié)摿?，與國家禁止流轉(zhuǎn)的政策相矛盾，此情況下，在巨大的利益誘惑面前，土地的供需雙方都挖空心思規(guī)避法律?，F(xiàn)實中多見假借租賃之名完成土地買賣，假借聯(lián)營之名進行租賃等等隱性交易、低價買賣現(xiàn)象。此外，這種交易方式使得非法占地現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，耕地面積在此過程中嚴(yán)重受損。

2.交易程序不規(guī)范，糾紛多發(fā)

現(xiàn)實中，作為流轉(zhuǎn)的前提，農(nóng)村土地的確權(quán)登記發(fā)證工作落實的困難度、復(fù)雜性較高，而登記制度不完善所涉及的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)土地范圍等又是常常引起糾紛的多發(fā)爭議點。同時，對于土地交易程序缺乏具體而統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范，相關(guān)部門辦理經(jīng)常出現(xiàn)疏漏，監(jiān)督體制不夠完善等問題，影響著土地交易的安全性和穩(wěn)定性。當(dāng)然，由于土地流轉(zhuǎn)沒有相關(guān)的具體制度，并且多以合法形式掩蓋非法土地交易，由此引發(fā)的糾紛也頻繁發(fā)生。

3.土地價值評估難，地價失控導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失

由于缺乏土地價值評估機構(gòu)和專門的土地交易中心，信息的不對稱以及相對強勢的土地需求方，使得集體土地沒有科學(xué)合理的價格體系，價格的形成具有很大的任意性和主觀性，最終導(dǎo)致土地需求方，也就是土地未來的使用者惡意壓低價格，使得集體土地價格低于同等情況的國有土地價格。這種做法使得集體和農(nóng)民收益流失，國有土地的交易秩序也相應(yīng)受到影響。在此情況下，即便開放了土地市場，價格評估體系的不科學(xué)，讓制度無法達到預(yù)期的利民效果。

4.利益分配不均衡，農(nóng)民權(quán)利未得到切實保障

一方面，由于隱性交易的存在，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)處于市場監(jiān)管外，這使得農(nóng)民和集體并不是真正的受益者，土地大部分的高額利潤掌握在使用者手中，這種利益劃分方式違背了土地流轉(zhuǎn)的根本目的。

另一方面，土地的獲益主要是一次性高額金錢收益，對集體而言，這樣一筆巨款的適用和收益缺乏具體的管理和監(jiān)督措施；對農(nóng)民個人而言，常常以非等價交換的不合理方式以喪失安身立明的土地為代價獲得報酬，使得農(nóng)民在社會保障并不完善的現(xiàn)狀下難以維系生活。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府職責(zé)的特殊性

2.1 政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理主體的必然性

在土地公有制下，我國的土地利用的法律制度呈現(xiàn)出的是土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則。國有土地所有權(quán)的主體是國家，代表的是全民的利益，國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的唯一代表。因此，從國有土地的角度而言，國家作為所有權(quán)人，相應(yīng)作為管理人。并且，為了防止土地資源濫用，國務(wù)院頒布通知，自2004年4月21日后，省級以下政府不再享有土地審批權(quán)，省級政府及各級土地行政管理部門形式土地管理者的權(quán)利。

基于國有土地的經(jīng)驗，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)以政府作為管理主體。一方面，政府作為掌握國家行政權(quán)的執(zhí)行機關(guān)，有能力充分調(diào)動手中各方資源，通過舉行聽證、咨詢意見、推行草案等方式形成行政決定，具體規(guī)劃各項制度實施細則，并能夠由國家公權(quán)力保障實施。另一方面，相較于市場等其他可以調(diào)控供需的主體，政府承擔(dān)著社會職能，更能夠科學(xué)地協(xié)調(diào)各方利益、保護廣大農(nóng)民的根本權(quán)益。因此，政府因其所特有的宏觀性和強制力而具備了其作為管理主體獨特的優(yōu)越性。

當(dāng)然，政府依法進行管理宅基地使用權(quán)的同時，也會留給市場化足夠的空間，市場可以作為防范腐敗的利器。比如，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃中，引入招投標(biāo)制度，在政府整體控制下公平競爭，讓流轉(zhuǎn)市場在政府的管理下更加高效地運行。

2.2 宅基地使用權(quán)作為政府管理客體的特殊性

宅基地屬于農(nóng)民集體所有，于農(nóng)民有最基本的居住保障性質(zhì)，因此，一直以來，宅基地使用權(quán)的保障性優(yōu)先于財產(chǎn)性，國家在制度層面，一直以來對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地上的房屋嚴(yán)格限制，更無用論將宅基地使用權(quán)作為抵押、租賃等的標(biāo)的。

未來，為了推進城鄉(xiāng)一體化，出于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，提高土地資源利用率，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利等多方面的考慮，農(nóng)村土地勢必要開始沖破禁止流轉(zhuǎn)的枷鎖。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為尚未開發(fā)的土地市場，并且關(guān)涉農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的生活基礎(chǔ)保障和切身利益，政府作為管理者具有極其重要的意義。類比對照當(dāng)下政府對于國有土地的管理，還是以天津市國土資源和房屋管理局為例，其職責(zé)中包括一項“負責(zé)國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、土地資產(chǎn)處置及政府收購、儲備的管理；會同有關(guān)部門負責(zé)土地定級估價和價格管理，公布基準(zhǔn)地價；會同有關(guān)部門負責(zé)土地評估價格確認和土地評估機構(gòu)資質(zhì)管理，制訂土地使用租費標(biāo)準(zhǔn)”，體現(xiàn)了其對國有土地的全面地管理職能。未來宅基地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)后，在上述相應(yīng)職能之外，因農(nóng)村和宅基地本身特性，管理工作將會更具復(fù)雜性。

3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建中政府的具體職責(zé)

3.1 政府承擔(dān)確權(quán)工作

確權(quán)工作是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性、前置性工作，確定宅基地的具體面積和準(zhǔn)確界限，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的規(guī)范化管理，同時將交易中的風(fēng)險有效降低。在現(xiàn)行確權(quán)體系下，確權(quán)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管，由相應(yīng)政府辦公室、下屬的企事業(yè)單位中負責(zé)土地管理的部門從事具體工作，村委會協(xié)助完成。

但是，由于農(nóng)村地區(qū)傾向于采取非公力形式解決糾紛，確權(quán)意識不強，在房屋、宅基地使用權(quán)雙重登記制度下，使得宅基地的登記發(fā)證制度沒有產(chǎn)生應(yīng)有的公信力。自改革開放農(nóng)村經(jīng)濟逐漸活躍以來，國家持續(xù)推進農(nóng)村確權(quán)登記，特別是為了相應(yīng)十八屆三中全會深化改革的號召，2014年國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，強調(diào)確權(quán)工作的重要性，但在實際操作中，確權(quán)登記工作存在許多難題需要突破，亟待政府解決。

以天津市在2009年8月1日施行的《天津市以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》中的規(guī)定為例：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在接到村民委員會提出參加建設(shè)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)申請后，應(yīng)當(dāng)對村人口、宅基地、房屋及附屬物等基本情況進行調(diào)查統(tǒng)計。調(diào)查統(tǒng)計情況由戶主、村民委員會主任簽字確認”。該管理辦法只是對確權(quán)登記做了粗略規(guī)定，但事實上，宅基地的測繪過程中，在數(shù)字化測繪、專業(yè)人員的員工費、各類儀器的費用等方面都需要投資大量的資金，且我國登記工作起步晚，受重視程度低，農(nóng)村普遍缺乏專業(yè)的房地產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查和登記人員，在測繪技術(shù)上普遍存在技術(shù)手段落后的問題，導(dǎo)致地籍測量登記效率和準(zhǔn)確度都不高。因此，筆者認為，在未來開放流轉(zhuǎn)市場后，應(yīng)該設(shè)立專門的確權(quán)登記部門，歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，由上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥專項確權(quán)登記資金，采用聘用制，聘請具有專業(yè)測繪人員從事策劃工作，同時可以處理并嘗試解決在登記過程中的農(nóng)民之間的宅基地爭議問題。并且，要提高工作隊伍的水平，通過有專業(yè)能力和較高素質(zhì)的工作人員，減少因疏忽在漏、錯登記造成民事糾紛、行政糾紛發(fā)生的概率。

3.2 政府承擔(dān)流轉(zhuǎn)工作

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)主要解決集體資產(chǎn)流失、農(nóng)民利益受損等在實際流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題。筆者認為，由上級政府的國土資源和房屋管理部門按照土地價值評估各地區(qū)土地市價，根據(jù)供需、政策的變化靈活調(diào)整價格。具體而言，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立宅基地使用權(quán)交易中心或服務(wù)中心，也可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置宅基地交易窗口，向農(nóng)民提供最新的土地市場信息，解決農(nóng)民關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓的疑問，確定土地流轉(zhuǎn)是否合法、有效，消滅由于交易信息不對稱所帶來的土地需求方利用優(yōu)勢地位壓低土地價格的問題。同時，宣傳部門要著力于加強有關(guān)政策精神的傳達，修正農(nóng)民以往對于土地的錯誤認識，重申土地權(quán)利作為財產(chǎn)權(quán)利的重要意義，了解相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)利的行使以及風(fēng)險的防范，讓政府保護農(nóng)民土地利益的政策和具體流程為農(nóng)民所知，讓農(nóng)民充分利用土地資致富。

3.3 政府承擔(dān)保障工作

宅基地使用權(quán)之所以一直處于禁止流通狀態(tài)，主要是考慮到對于我國8億農(nóng)民而言，宅基地使用權(quán)制度設(shè)計之初，保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的價值要高于其作為財產(chǎn)性權(quán)利增加其財產(chǎn)性收入的價值。即便后來農(nóng)村經(jīng)濟逐漸發(fā)展，許多人擺脫在溫飽線掙扎的貧窮命運，但是由于農(nóng)村社會保障不完善等原因，禁止流轉(zhuǎn)以期土地能夠是農(nóng)民最后和最根本的歸宿。但是，我們不能消極的將宅基地作為我國農(nóng)村社保不完善的補救措施，政府應(yīng)該以開放土地流轉(zhuǎn)作為完善農(nóng)村社會保障的動力。因此，政府應(yīng)健全完善農(nóng)村社會保障體系作為流轉(zhuǎn)制度的支撐，在現(xiàn)階段基本養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險等制度已經(jīng)建立的情況下，繼續(xù)增加扶持和優(yōu)惠政策，使農(nóng)民不依賴于土地也能擁有可靠的生活保障，消除農(nóng)民失去宅基地便無家可歸的顧慮，同時也降低金融機構(gòu)等土地流轉(zhuǎn)需求方的風(fēng)險。保障工作是政府在構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的一項輔助配套制度，這是給政府社會保障部門增加和強調(diào)的新任務(wù)。

3.4 政府承擔(dān)監(jiān)督工作

土地作為新時期發(fā)展中最為迫切需要的資源之一，其本身又價值很高，極易滋生腐敗或違規(guī)操作等。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，輔以農(nóng)民權(quán)益又一關(guān)鍵因素，政府監(jiān)督工作的重要意義毋庸置疑。一方面，要防止在土地高額利益的誘惑下，農(nóng)民私自占用集體土地，損害耕地，以謀求私人利益。另一方面，有關(guān)管理機構(gòu)在具體的工作流程中，違反規(guī)定，為他人謀取不正當(dāng)利益，不論是否收取賄賂，都應(yīng)該因影響到土管理秩序而受到行政處罰甚至刑法處罰。政府還要著重保護損害農(nóng)民利益的不法行為，在賦予農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的同時，更要協(xié)助農(nóng)民做好權(quán)利保障工作。

上述四個方面的工作，基本涵蓋了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中政府能發(fā)揮主要作用的關(guān)鍵點，能夠基本控制宅基地流轉(zhuǎn)秩序，從制度內(nèi)部具體操作到制度外部的輔助措施，形成較為全面的農(nóng)村宅基地管理體系。在實踐中，權(quán)力具體劃分應(yīng)因地制宜，可以單獨成立新部門或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事業(yè)單位，進行確權(quán)和流轉(zhuǎn)工作，也可以在現(xiàn)有本部門中加入確權(quán)和流轉(zhuǎn)服務(wù)職能。而保障工作和監(jiān)督工作也是政府的固有職能，只是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，需要特別強調(diào)，以保障農(nóng)民利益。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建，是未來中央深化改革、“三農(nóng)”工作、建設(shè)新農(nóng)村的必然趨勢，因此，政府在規(guī)范具體操作工作、防止市場混亂、控制防范風(fēng)險和保障交易合法透明高效中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。通過新機構(gòu)、新部門的建立或者新職權(quán)的增加，在保護宅基地使用權(quán)交易秩序的過程中，最終達成維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、實現(xiàn)農(nóng)民切實獲利和保障廣大農(nóng)民的根本利益的理想制度效果。

參考文獻

[1] 王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年版

[2] 陳耀東：《新編房地產(chǎn)法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年版