陳灝

摘 要：本文從公務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生和文字創(chuàng)造兩個(gè)角度出發(fā)說明公文的起源，并結(jié)合時(shí)代特征具體闡述我國(guó)公文制度發(fā)展和演變的線索與內(nèi)容，最后歸納出有關(guān)公文起源與演變過程總的規(guī)律：一是與政治制度高度相關(guān)，二是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相關(guān)，三是公文文種由簡(jiǎn)到繁再由繁入簡(jiǎn)、文書制度由不成熟到成熟再到高度成熟。

關(guān)鍵詞：公文；起源；演變；規(guī)律

The Preliminary of documents Origin Evolution and Law

Chen Hao

（School of Public Administration of Sichuan University， Chengdu 610225， China）

Abstract：This article from the official activities and the creation of text explain the origin of documents， and combines period features specifically addressed institutional development of documents and the clues and content evolution， and finally summed up the general laws of the origin and evolution of the relevant documents： one with highly correlated with the political system， the second is related to socio-economic and the third is on shape from simple to complex and then from complex to simple， and the content from immature to mature and then to highly sophisticated.

Keywords： documents； origin； evolution； law

公文活動(dòng)伴隨著社會(huì)管理活動(dòng)而產(chǎn)生，文字的發(fā)明為它創(chuàng)造了契機(jī)，社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展促使它不斷走向成熟和完善；同時(shí)，與社會(huì)管理活動(dòng)相伴而生的公文活動(dòng)也被深深打上時(shí)代烙印。每個(gè)時(shí)代借助公文治理國(guó)家和管理社會(huì)的方式與程度決定著公文的制式與內(nèi)容；這一時(shí)代的科技水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r又決定著諸如文書載體等相關(guān)客體的形式與特征。

可以說，時(shí)代是公文活動(dòng)的締造者，不同時(shí)代的社會(huì)活動(dòng)是這一時(shí)期公文活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)來源和決定性因素，而反過來，公文活動(dòng)通過其形式和內(nèi)容又很好的反映了時(shí)代的原貌。對(duì)于研究任何一個(gè)時(shí)期的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)政治制度而言，都不能忽視公文以及公文相關(guān)活動(dòng)這一突破口的重要作用。因而探究公文活動(dòng)的起源和演變過程，并從宏觀上把握其發(fā)展規(guī)律有其特殊的意義。

1 公文的起源

中國(guó)作為四大文明古國(guó)之一，擁有著悠久而燦爛的歷史，公文活動(dòng)與我們的文明一樣也有著深厚的歷史淵源。公文伴隨著社會(huì)管理活動(dòng)而產(chǎn)生，早期由于人類文明尚未發(fā)展到以文字和相關(guān)載體記錄公務(wù)活動(dòng)的階段，也就沒有形成實(shí)質(zhì)意義上的公務(wù)文件。

然而不考慮形式，僅是從本質(zhì)角度出發(fā)我們可以對(duì)公文起源做以下合情的推理：人類社會(huì)就是從猿人算起，期間也經(jīng)過了家族、氏族、部族、部落、國(guó)家等發(fā)展階段，即使是在家族、氏族社會(huì)，人類就有了群居生活，有了相互之間的關(guān)系往來。[1]人與人之間有了交往，也就隨之產(chǎn)生相關(guān)的管理活動(dòng)，這些協(xié)調(diào)各方關(guān)系、管理眾人的活動(dòng)即就是早期的公務(wù)活動(dòng)。這之中也必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的公務(wù)文書，只是受時(shí)代條件所限，這些公文活動(dòng)不能以文字記錄并借助一定載體保留下來，它可能只是一種口頭約定或是借助結(jié)繩刻畫等特殊方式而存在。但從本質(zhì)上講，這些已經(jīng)可以被視為早期的公務(wù)文書。我國(guó)歷史上真正意義上的公務(wù)活動(dòng)集中出現(xiàn)于“五帝”時(shí)期，那一時(shí)期的公務(wù)活動(dòng)主要有祭祀、征戰(zhàn)、選舉、信訪等，而要處理這些紛繁復(fù)雜的公務(wù)活動(dòng)，必然要依靠一定的公文記載。考古發(fā)現(xiàn)更是證明了在堯帝時(shí)期已有了史官的出現(xiàn)，[2]《尚書.堯典》記載“帝曰：龍，朕塈讒說殄行，震驚朕師。命汝作納言，夙夜出納朕命，惟允！”

文字的出現(xiàn)無疑為公文的完善與成熟提供了重要的條件。自古以來，我們就有倉(cāng)頡造字和伏羲創(chuàng)字的傳說，而傳統(tǒng)的觀點(diǎn)也認(rèn)為我國(guó)最早的文字應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)生于距今約3400年前的甲骨文，19世紀(jì)末出土了大量的殷商甲骨也進(jìn)一步證實(shí)了這一看法。不過大汶口文化的發(fā)現(xiàn)把文字創(chuàng)世的時(shí)間提早了將近兩千年，考古發(fā)現(xiàn)那時(shí)的陶器上已有了類似原始文字的符號(hào)記錄。與此同時(shí)，學(xué)者駱賓基也經(jīng)過大量地考證研究發(fā)現(xiàn)一貫被認(rèn)為晚于甲骨文出現(xiàn)的金文實(shí)際上早在甲骨文出現(xiàn)前就已存在，據(jù)此他推斷我國(guó)最早的文字應(yīng)該產(chǎn)生于距今約4500年前。也就是說原始文字在公元前2400-前2300間就已出現(xiàn)，大概也就是在“黃帝”時(shí)期。

至此，成熟文字的創(chuàng)造，加之大量公務(wù)活動(dòng)的產(chǎn)生，構(gòu)成了公務(wù)文書產(chǎn)生的兩個(gè)必備條件，公文應(yīng)運(yùn)而生。這是那樣一個(gè)時(shí)代發(fā)展的必然，是歷史的必然。[3]

2 公文的演變

2.1 萌芽階段——先秦時(shí)期

從國(guó)家產(chǎn)生到春秋戰(zhàn)國(guó)這段時(shí)期，也就是我國(guó)歷史上很長(zhǎng)的一段奴隸社會(huì)時(shí)期，被視為公文演變的萌芽階段。隨著社會(huì)發(fā)展人類文明不斷進(jìn)步，原有的口頭約定和結(jié)繩契刻等記事方式已難以滿足生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的種種需求，文字的產(chǎn)生無疑提供了重大方便。夏商時(shí)期，國(guó)家產(chǎn)生，伴隨著國(guó)家管理出現(xiàn)了大量的公務(wù)活動(dòng)，為方便這些相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生了一系列公務(wù)文件。由于那時(shí)處在國(guó)家形成的初期，神權(quán)統(tǒng)治色彩濃重，統(tǒng)治者在遇戰(zhàn)爭(zhēng)、祭祀等重大政治事件或是重要活動(dòng)時(shí)都要進(jìn)行占卜，而后將結(jié)果刻在甲骨上。在最早的殷商甲骨文中，我們已經(jīng)可以看到諸如“令”、“告”、“冊(cè)”等字眼的出現(xiàn)，雖然還未有完備的文種，但我們可以視這些甲骨卜辭為早期公文的雛形。

西周時(shí)期，國(guó)家概念較殷商又有了進(jìn)一步的強(qiáng)化，伴隨著分封制、宗法制和禮樂制等典章制度的不斷完善，公文的文種也初步具備。這一時(shí)期出現(xiàn)了“命”、“誥”、“誓”等相關(guān)文書種類，“命”多用于發(fā)布政令、封官授爵；“誥”是一種勉勵(lì)訓(xùn)誡的文書，比如西周對(duì)酗酒者就以《酒誥》對(duì)其進(jìn)行訓(xùn)誡；而“誓”則是作戰(zhàn)時(shí)以士兵為對(duì)象發(fā)布的文書，鼓勵(lì)大家英勇作戰(zhàn)、一往無前。[4]站在我們今天的角度來看，上述文書都屬于周天子或諸侯國(guó)王發(fā)號(hào)施令的下行文種。而由于周王朝采用分封制、宗法制，完備的政治體制構(gòu)架和森嚴(yán)的等級(jí)制度也帶來了文書種類和行文關(guān)系的豐富；分封制下各諸侯國(guó)之間難免發(fā)生交往，因而產(chǎn)生一種諸侯國(guó)之間締約盟誓的平行文書——“盟約”；與此同時(shí)，還出現(xiàn)了下級(jí)對(duì)上級(jí)的上行文“書”；以及隨著土地、財(cái)物的增加促使大量諸如會(huì)計(jì)文書等專門文書的產(chǎn)生，這些都是周王朝在文書種類和公文制度上對(duì)前幾代的突破。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，禮崩樂壞，天下四分五裂，周王室對(duì)各諸侯國(guó)的控制力下降。這時(shí)各國(guó)為圖謀發(fā)展紛紛進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)改革，因而在改革中出現(xiàn)一種用于頒布政策法令的新文種——“令”；加之各國(guó)之間連年征戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多諸侯國(guó)之間橫向平行的文書，像移書、檄書等?？梢钥闯?，公文的演變發(fā)展與時(shí)代特征有著千絲萬縷的聯(lián)系。總的來說，先秦時(shí)期國(guó)家組織相對(duì)松散，中央集權(quán)程度低，各諸侯擁有較大的自主權(quán)，這也決定了地方與中央、地方與地方之間的聯(lián)系相對(duì)較少，也因此文書種類并不是很多，系統(tǒng)的行文關(guān)系也尚未形成，這些都是由這樣一個(gè)時(shí)代的特征所決定的。

2.2 發(fā)展階段——秦漢時(shí)期

秦統(tǒng)一六國(guó)后，實(shí)行君主專制和中央集權(quán)，改分封制為郡縣制，郡縣各級(jí)長(zhǎng)官直接向皇帝負(fù)責(zé)。由此中央和地方各級(jí)聯(lián)系較之前緊密許多，皇權(quán)的至高無上也得到充分體現(xiàn)。在“書同文，車同軌”的大背景下對(duì)公文的名稱、用途、體式、行文關(guān)系都做了統(tǒng)一和嚴(yán)格的規(guī)定，秦改“命”為“制”，為皇帝頒布重大制度時(shí)的命令性文書；改“誥”為“詔”，視為昭告天下使四海皆知的文種，此二者為皇帝的御用命令性文種，不同的是前者所適用事項(xiàng)較為重大，而后者重要性不及前者。同時(shí)將臣下向皇帝行文的“書”改為“奏”和“議”，“奏”是官員向皇帝陳言進(jìn)事的文種，“議”是群臣討論未決政事的文書，此為臣下專用文種。[5]同一時(shí)期也產(chǎn)生了公文避諱制度、公文抬頭制度和用印制度：所謂避諱制度是指行文之中凡遇皇帝名號(hào)乃至諧音都要回避；公文抬頭制度是指凡遇本朝代名、帝名帝號(hào)及相關(guān)的字，都要換行頂格書寫；秦以前無論君臣用印皆可稱“璽”，而從秦始皇起只有皇帝用印可稱“璽”，官員用印則統(tǒng)一叫做“印”或“章”。皇帝的印璽分為六種，不同文種用印也不盡相同，這即是用印制度。皇帝名號(hào)和用物的唯一性規(guī)定體現(xiàn)了皇權(quán)至高無上的原則，與之相適應(yīng)也帶來文書用語上的變化：臣民稱皇帝為“陛下”，“陛，階也，所由升堂也。天子必有近臣立于陛側(cè)，以戒不虞。謂之‘陛下者，群臣與天子言，不敢指斥，故呼在陛下者與之言，因卑達(dá)尊之意也，上書也如之?！背酥?，皇帝駕臨稱“幸”，史官記事稱皇帝為“上”，皇帝死稱“崩”，這些制度層面的規(guī)定都對(duì)公務(wù)文書的撰擬產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。[6]

漢代承襲秦制，然而公文的文種有所擴(kuò)展。此時(shí)皇帝專用文書在秦制基礎(chǔ)上增加了“策”、“戒”兩種，策書是皇帝向官員、貴族等既得利益者授權(quán)的文書；戒書則是訓(xùn)誡、督促各級(jí)官員的文書。漢代上行文演化為奏、議、章、表四種文體，分別用于奏事、駁議、謝恩、陳情。與此同時(shí)，漢代地方層面的文書種類數(shù)量顯著增加：各級(jí)官府下行文有令、教、敕，“令”是丞相、御史大夫代表中央政府向地方下屬官員發(fā)出的命令性文書，“教”是官府向百姓發(fā)出的告知性文書，“敕”是官員直接向下屬發(fā)出的文書；官府間平行文書除移文外還增加了檄移、品約等。另外，兩漢沿用秦朝符、傳增加了一定數(shù)量證明身份的文書；此外還有一類特殊的緊急文書稱為“露布”，“露布，捷書之別名也，諸軍破賊，則以帛書建諸竿上，兵部謂之‘露布。蓋自漢以來有其名，所以名‘露布者，謂不封檢，露而宣布，欲四方速知”?？梢姖h代文書種類更加細(xì)化和完善，但其文種還未臻成熟，行文方向也非固定。不過，有漢一朝我國(guó)封建社會(huì)各項(xiàng)制度得以確立并進(jìn)一步發(fā)展，隨著政治制度的完備文書制度也得以建立：下行文書處理流程一般通過起草、判行、郵遞、執(zhí)行幾個(gè)環(huán)節(jié)；上行文書處理則要通過撰寫、審核、批復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)，尤其文書郵遞制度更是漢代文書制度中一項(xiàng)特色內(nèi)容。值得一提的是，東漢造紙術(shù)的發(fā)明和完善對(duì)于公文發(fā)展有著極其重要的意義，稱得上是公文發(fā)展改革中的一個(gè)標(biāo)志性事件，但也由于伴隨著造紙術(shù)產(chǎn)生的騎縫、押縫等公文制度使東漢時(shí)期的公文寫作變得繁文縟節(jié)。漢初尚儉文風(fēng)，魏晉南北朝時(shí)期則沿襲東漢遺風(fēng)，清談玄理、注重形式、空話連篇，影響了公文寫作，同時(shí)鴻文駢賦盛行，講求技巧押韻，這也在一定程度上影響著公文寫作的范式。[7]

秦漢改“家天下”為“公天下”，這一時(shí)期國(guó)家政治制度和地方行政體制才在真正意義上走向完備。中央集權(quán)和專制制度下的公文文種逐漸形成完整的體系，文書制度也初步建立，公文在國(guó)家治理過程中發(fā)揮出越來越大的作用。但畢竟這一時(shí)期尚處于封建帝國(guó)建立之初，公文和文書制度還有相當(dāng)大的發(fā)展空間。

2.3 成熟階段——唐宋時(shí)期

隋唐時(shí)期，中央集權(quán)制度進(jìn)一步得到加強(qiáng)，行政層級(jí)的劃分設(shè)置顯得更加精密細(xì)致。三省六部制成為中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則：中書省為決策機(jī)關(guān)、尚書省為執(zhí)行機(jī)關(guān)、門下省為監(jiān)督機(jī)關(guān)，三省之下又設(shè)兵、禮、戶、工、刑、吏六部以分管中樞要?jiǎng)?wù)；地方上州府層級(jí)明確，往來頻繁。隨著封建專制制度的完備和規(guī)整，公文寫作也逐漸走向成熟，文種日趨完善，并且形成一套成體系的文書制度，總體上走向一個(gè)新的巔峰。這一時(shí)期正式公文總共有15種：其中下行文有制、敕、冊(cè)、令、教、符六種，前三種是皇帝專用文書——“制”是指帝王的命令，“敕”特指皇帝的昭書，包括一部分法律規(guī)范，“冊(cè)”則是皇帝冊(cè)封皇后、太子、諸王所用的文書種類。除此之外，下行文種還有令、教、符，“令”是太子專用文種，“教”是皇子、公主專用文種，“符”是供官府使用的下行文種，“尚書省下于州，州下于縣，縣下于鄉(xiāng)，皆日符也?！惫賳T對(duì)于帝王的上行文種有表、狀、牋、啟、辭、牒六種，實(shí)際操作中還存在著奏抄、奏彈、奏狀等上奏文種。官府之間的平行文有關(guān)、刺、移三種，“諸司相質(zhì)，其制有三：一曰關(guān)、二曰刺、三曰移。”[8]由此看來，唐代官方公文文種以及行文方向已是較為固定。除此之外，唐朝還有一些比較有特色的專門文書，甲歷便是其中一種，這類文書在官員選拔、任用及考核中形成，類似于官員的人事檔案。與此同時(shí)，隋唐時(shí)期在文書制度方面有較大的建樹，它具體規(guī)定了公文的用紙制度、貼黃制度、一文一事制度、公文簽押判署制度、文書歸檔制度等。其中貼黃是唐代首創(chuàng)的公文改錯(cuò)制度，此后被歷代沿用，其他諸如歸檔制度、一文一事制度甚至對(duì)我們?nèi)缃竦奈臅ぷ骱凸闹贫榷加幸欢ǖ慕梃b作用，可謂影響深遠(yuǎn)。

宋雖沿襲唐制，但三省六部權(quán)力分配實(shí)則發(fā)生傾斜，中書門下成為權(quán)力中樞，此外設(shè)樞密院掌管兵權(quán)，三司掌管財(cái)權(quán)，意在分散相權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)中央集權(quán)。宋代重文，文書制度得到進(jìn)一步發(fā)展，加之迎來中國(guó)歷史上新一輪的經(jīng)濟(jì)繁榮，商賈肆市構(gòu)成好一幅氣派恢弘的《清明上河圖》，資本主義萌芽的產(chǎn)生使得社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著一些悄然的變化，種種這些都對(duì)這一時(shí)期的公文形式和內(nèi)容產(chǎn)生了潛移默化的影響。宋在唐代文書種類基礎(chǔ)上又做了一定拓展和延伸，皇帝下行文除原有的冊(cè)、制、敕外新增誥命、御札和敕牓；官員上行文新增劄子和榜子，“劄子”類似于唐時(shí)的牓子，用于百官上奏啟事，“榜子”則是翰林院向皇帝奏事的專用文種。受宋時(shí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置較為繁復(fù)影響，該朝平行文種新增明顯，除前朝關(guān)、移、牒外另有咨報(bào)、密白等，“咨報(bào)”是指翰林院與三省、樞密院之間往來的平行文書，“密白”是由由樞密院發(fā)出，可不經(jīng)中書省而直達(dá)門下省的機(jī)要文書。不止是文種，宋在唐代公文制度基礎(chǔ)之上也做了一定的發(fā)展：一方面完善了公文折疊制度，補(bǔ)充了公文擬寫制度；另一方面又首創(chuàng)引黃制度，詳細(xì)了公文的封裝編號(hào)制度。

總體來看，這一時(shí)期政治上的恢弘帶來公文種類上的豐富，文書制度方面的完善。也由于漢初“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”之后儒家文化被奉為正宗并一直得到延續(xù)，公文形態(tài)總體上趨于穩(wěn)定。而到了宋代尤其是宋后期，政治機(jī)構(gòu)設(shè)置上的重疊冗雜也最終體現(xiàn)在公文制度上，帶來文種數(shù)量上的激增。經(jīng)濟(jì)上的繁榮和技藝水平的提高也產(chǎn)生了一定的影響，唐已出現(xiàn)雕版印刷術(shù)，到宋進(jìn)一步發(fā)展為活字印刷術(shù)，這些都對(duì)公文的制成和散布有著變革性的意義，但也在客觀上助長(zhǎng)了“文山”這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.4 僵化階段——明清時(shí)期

元代游牧民族易幟統(tǒng)治中原地區(qū)，而蒙古人對(duì)于漢文化的接受度似乎不高，他們自身的文明同幾千年的農(nóng)耕文明又相去甚遠(yuǎn)，因而這一時(shí)期在公文文種方面并沒有太大的突破。不過由于元朝等級(jí)制度十分之森嚴(yán)，因而在公文寫作和公文制度中也可以看出其鮮明的等差意識(shí)，準(zhǔn)上行文和準(zhǔn)下行文便是這種級(jí)差的體現(xiàn)。值得一提的是，元朝在公文制度方面還是略有建樹，為了防止公文延遲處理和便于監(jiān)查，元代首創(chuàng)了文卷登記和勾銷制度，要求收進(jìn)文書要逐件登記并注明承辦時(shí)限；同時(shí)設(shè)立了公文催辦制度以解決行政效率低下，文書處理緩慢等弊病；照刷磨勘制度則是對(duì)政府文書的再審查，以便更改錯(cuò)誤和查防紕漏。

明清兩代，以朱元璋廢丞相制和雍正朝設(shè)立軍機(jī)處為標(biāo)志，封建君主專制制度達(dá)到頂峰，同時(shí)公文文種數(shù)量也達(dá)到峰值。明代皇帝下行文種基本上承襲前代，有詔、誥、制、敕、冊(cè)、諭、書、符、令、檄等，其中較為創(chuàng)新的是諭旨，有宣諭、口諭、手諭之分。官員上行的文種有題、奏、表、啟、講章、書狀、文冊(cè)、揭帖、箋、露布、制對(duì)、譯等，其中新增的是題本、奏本和揭帖。明代規(guī)定上報(bào)有關(guān)錢糧、彈劾、兵馬、刑名等具體政務(wù)時(shí)要用題本，且須由官員用印具題；奏本則是京官以個(gè)人名義呈送皇帝的文書，不需用印，署名即可；揭帖是由內(nèi)閣直達(dá)皇帝的機(jī)密文書，一般不予公布。除此之外，明代官府之間行文亦分上行、下行、平行三種：上行文有咨呈、呈狀、申?duì)?、牒呈、牒上五種；下行文有照會(huì)、札付、下帖、故牒四種；平行文有平咨、平關(guān)、平牒三種，其文種紛繁復(fù)雜程度由此可見一斑。然而明代在公文制度方面的創(chuàng)新實(shí)有不少：一個(gè)是文書票擬、批紅制度，票擬是由內(nèi)閣大臣參閱奏章后先用紙條擬出初步處理意見，批紅則是票擬后的文書交由皇帝朱批；其次是行移勘合制度，所謂勘合，即是取一空紙與文書各半，編寫字號(hào)以備用時(shí)核對(duì)印文是否相同，這一制度主要是為了防止擅自發(fā)文和文書偽造的現(xiàn)象發(fā)生；明代對(duì)文書書寫制度也做了具體的規(guī)定，在文書擬定修改過程中要采用明確要求的符號(hào)，有些符號(hào)至今仍在使用。[9]

清代文書名稱基本上沿襲明制，皇帝專用文種中主要新增了“廷寄”，一類是交內(nèi)閣抄發(fā)各省部的公開諭旨，稱作“明發(fā)”；還有一類是不經(jīng)內(nèi)閣秘密發(fā)往各省的諭旨。上奏文書中新增的奏折最具代表性，奏折草創(chuàng)于康熙朝，但由于當(dāng)時(shí)公開政治的傳統(tǒng)還尚未突破，僅有康熙皇帝少數(shù)的幾個(gè)親信可以使用奏折。在早期奏折的法定效力也并未完全認(rèn)同，“凡為督撫者，奉到朱批以后，若欲見諸實(shí)施，自應(yīng)另行題本，或咨部定奪?！敝敝劣赫涫褂梅秶胚M(jìn)一步得到擴(kuò)大，并且隨著軍機(jī)處的建立奏折處理制度才逐漸得到完善。清朝地方行政采取省府縣三級(jí)，與明代相似，但是地方官府之間的往來的公文文種顯著增加，尤其是平行文種。相比前朝，清代官府間上行文和下行文主要新增了稟文和札文，平行文則新增了移會(huì)、付子、交片、平行手本、平行揭帖、知照、知會(huì)、公函、公啟等多個(gè)文種。[10] 同一時(shí)期較有特色的公文制度主要有朱批奏折繳回制度和軍機(jī)處錄副制度。

封建專制制度的登峰造極使得明清時(shí)期公文文種劃分更加細(xì)致，文書制度也更加嚴(yán)格，但到了封建王朝末期這種繁瑣復(fù)雜的行文體系并未給行政事務(wù)處理上帶來太多的福音，加之八股之風(fēng)使得公文寫作一步步走向僵化，嚴(yán)重影響到辦事效率的提高，也促使這一時(shí)期的公文制度逐漸走向窮途末路。

2.5 改革階段——民國(guó)初期

辛亥革命推翻了長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建帝制統(tǒng)治，創(chuàng)立中華民國(guó)。與此同時(shí)，也廢除了封建王朝舊有的文書制度，建立起一套與資產(chǎn)階級(jí)相適應(yīng)的公文體制。1912年，中華民國(guó)創(chuàng)建伊始，南京臨時(shí)政府便正式公布了包含“令、咨、呈、示、狀”在內(nèi)的新公文文種，徹底廢除沿用千年的封建王朝官文名稱。1912年11月6日，北洋政府在原有南京臨時(shí)政府所訂條例基礎(chǔ)上做了一定修改和補(bǔ)充后，公布了新的《公文程式令》，明確規(guī)定了當(dāng)時(shí)的現(xiàn)行公文文種為“令、咨、呈、狀、布告、公函、批”七種，其中令、布告、批、狀為下行文；呈為上行文；咨和公函為平行文?！傲睢庇址执罂偨y(tǒng)令、院令和部令，分別用于大總統(tǒng)頒布法律規(guī)章、任免官員；國(guó)務(wù)院對(duì)下轄各部及地方發(fā)布行政命令；各部對(duì)下屬官員發(fā)出指揮約束的命令。“布告”用于宣示政令，曉諭民眾；“批”是針對(duì)呈文的答復(fù)性文書；“狀”用于對(duì)官員的任命；“咨”是大總統(tǒng)和議會(huì)之間的往來文書；“公函”用于無隸屬關(guān)系行政機(jī)關(guān)之間的往來文書；“呈”作為上行文則適用于一切下級(jí)對(duì)上級(jí)的陳情或報(bào)告。同時(shí)，北洋政府也制定了一系列文書制度，包括具體的公文運(yùn)轉(zhuǎn)程序和處理流程制度，規(guī)定性的書寫格式、擬寫方法和公文用紙制度，以及實(shí)行了年終文書移交制度等。此后，北洋政府對(duì)《公文程式令》做了多次修訂，文種的名稱、數(shù)量也歷經(jīng)多次往復(fù)。直至1927年國(guó)民政府成立，在對(duì)文書制度的改革上甚至浮現(xiàn)出棄簡(jiǎn)從繁之勢(shì)。但從總體來看，民國(guó)時(shí)期尤其是民國(guó)初期對(duì)舊有封建公文制度的改革能夠與新建立起來的資產(chǎn)階級(jí)體制相適應(yīng)，并在很大程度上體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立的原則和思想，對(duì)于那個(gè)時(shí)代來說，有著巨大的進(jìn)步作用和劃時(shí)代意義。

2.6 新階段——建國(guó)以后

民國(guó)政府對(duì)于公文制度的改革雖較封建專制時(shí)期有了很大的進(jìn)步，但很多文種只是改變了原有的名稱，多數(shù)情況下仍采用文言書寫。期間雖經(jīng)多次改革，但到了后期似乎又走上了由簡(jiǎn)入繁的老路，甚至對(duì)公文用紙都有多達(dá)近十種不同的規(guī)定，過分講究格式甚至具體到每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。新中國(guó)成立后，對(duì)當(dāng)時(shí)的文書制度做了進(jìn)一步系統(tǒng)的改革，使其更加科學(xué)和完善。并且隨著時(shí)代的進(jìn)步和變遷，我們也能做到因時(shí)而動(dòng)、與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)實(shí)際工作中的文書制度不斷進(jìn)行修訂。

建國(guó)至今，國(guó)家結(jié)合實(shí)際情況對(duì)法定正式公文文種和相應(yīng)的文書制度做過數(shù)次系統(tǒng)完整的規(guī)定：1951年頒布的《公文處理暫行辦法》規(guī)定文種數(shù)量為7類12種；1957年頒布的《關(guān)于對(duì)公文名稱和體式問題的幾點(diǎn)建議》同樣規(guī)定為7類12種，但具體文種有所變化；1981年頒布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》規(guī)定為9類15種；1987年頒布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定為10類15種；1993年頒布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定為12類13種……[11]而最新一次則是在2012年發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，規(guī)定法定公文文種包含“決議、決定、命令、公報(bào)、公告、意見、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要”等15種。其中：

“決議”適用于會(huì)議討論通過的重大決策事項(xiàng)；

“決定”適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)；

“命令”（令）適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員；

“公報(bào)”適用于公布重要決定或者重大事項(xiàng)；

“公告”適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)；

“通告”適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)；

“意見”適用于對(duì)重要問題提出見解和處理辦法；

“通知”適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文；

“通報(bào)”適用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況；

“報(bào)告”適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況，回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問；

“請(qǐng)示”適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)；

“批復(fù)”適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)；

“議案”適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)；

“函”適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)；

“紀(jì)要”適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。

依據(jù)行文方向來看，這15種法定文種中上行文有“命令、決定、決議、通知、通報(bào)、批復(fù)”，下行文有“請(qǐng)示、報(bào)告、議案”，平行文是“函”；“意見”“紀(jì)要”是通用性文書，既可下行、平行，也可上行；其他三個(gè)文種“公報(bào)”、“公告”、“通告”則是周知類文書?？梢钥闯?，建國(guó)六十余年來公文文種遵循著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的修訂原則，每次調(diào)整都以提高行政效率為目的，使得文書工作去繁從簡(jiǎn)，整體上體現(xiàn)出文種通用化、成熟化趨勢(shì)，也令文書制度變得更加系統(tǒng)科學(xué)。

3 公文演變規(guī)律

3.1 公文和文書制度自身的演變規(guī)律

1、從形式上看，公文文種發(fā)展經(jīng)歷了由簡(jiǎn)到繁，再?gòu)姆比牒?jiǎn)的演變規(guī)律。早期社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，社會(huì)管理中只需要“王”發(fā)號(hào)施令，體現(xiàn)在行文關(guān)系上，那時(shí)的公文只需要下行文一種，而且公文文種的數(shù)量極其有限。伴隨著封建制度的確立和中央集權(quán)的加強(qiáng)，君主專制程度不斷加深、地方層級(jí)的劃分不斷細(xì)化，為適應(yīng)這些變化的需要行文關(guān)系逐漸得到完善，公文種類的數(shù)量也隨之增多。從封建社會(huì)第一個(gè)王朝秦到最后一個(gè)王朝清，僅下行文就增加了二十余種，可見隨著封建專制制度的不斷演進(jìn)，公文制度也由簡(jiǎn)到繁。

然而公文制度走到封建社會(huì)末期已顯的累贅至極、腐朽不堪，隨著封建王朝的全然坍塌，對(duì)舊有文書制度的改革也勢(shì)在必行。從中華民國(guó)創(chuàng)立之初對(duì)清代公文制度的全面改革，到新中國(guó)成立以后對(duì)我國(guó)文書制度進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的重建，公文文種無論從其數(shù)量上還是形式上也都隨之從繁入簡(jiǎn)。

2、從內(nèi)容上看，文書制度從不成熟變得成熟再進(jìn)一步高度成熟。早期公文產(chǎn)生僅是從實(shí)用角度出發(fā)，并未考慮到制度層面的內(nèi)容，伴隨著政治經(jīng)濟(jì)制度的不斷發(fā)展、完善，文書制度也得以創(chuàng)建并愈臻成熟。開始的文書制度多是為了突出皇權(quán)的至高無上而創(chuàng)制出一些特許制度；到后來中央集權(quán)程度不斷加深和地方層級(jí)區(qū)劃的細(xì)分，使得公文不止是在中央地方兩級(jí)之間雙向傳遞而是多級(jí)多向的傳遞，這就要求必須制定與之相適應(yīng)的文書制度。也有一些特別情況帶來了文書制度的增加，比如公文的增多導(dǎo)致統(tǒng)治者個(gè)人難以獨(dú)自處理完畢，因而產(chǎn)生代為處理的貼黃、票擬制度和與之相配合的批紅制度，又比如在某些機(jī)要性公文處理的過程中催生了行移勘合、朱批奏折繳回等文書制度?？偟膩砜?，政治上的不斷演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)上的不斷發(fā)展總是推動(dòng)著文書制度走向成熟，到了現(xiàn)當(dāng)代，公文制度更是進(jìn)一步達(dá)到了高度成熟。

附表：我國(guó)古代歷朝文書制度匯總

秦 避諱制度、抬頭制度、用印制度

漢 文書處理基本制度、文書郵遞制度

隋唐 用紙制度、貼黃制度、簽押判署制度、一文一時(shí)、歸檔制度

宋 公文折疊制度、公文擬寫制度、引黃制度、封裝和編號(hào)制度

元 文卷登記和勾銷制度、行移公文程限和催辦制度、照刷磨勘文卷制度、文書立卷制度

明 文書票擬、批紅制度、行移勘合制度、文書書寫制度、貼黃制度（不同于唐宋貼黃制度，類似于引黃）

清 朱批奏折繳回制度、軍機(jī)處錄副制度

3.2 我國(guó)公文和文書制度的演變與政治活動(dòng)相關(guān)

1、公文演變過程與政治文明歷程高度契合

公文是社會(huì)組織管理社會(huì)事務(wù)的有效工具，公文制度則是與時(shí)代相適應(yīng)的產(chǎn)物，而影響這一制度的重要因素則是統(tǒng)治集團(tuán)的意志。從公文產(chǎn)生開始，它自始至終都發(fā)揮著為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)這一功用，也不可避免的伴隨著濃厚的政治氣息。原始社會(huì)時(shí)期，類似于卜辭等公務(wù)文書被統(tǒng)治者用以借助神權(quán)維系統(tǒng)治；奴隸社會(huì)，國(guó)家形成，因統(tǒng)治者下達(dá)政令的需要產(chǎn)生了命、誥、訓(xùn)等一系列下行性質(zhì)的文書；封建社會(huì)時(shí)期，公文制度則與中央集權(quán)的程度以及地方層級(jí)和等級(jí)制度的嚴(yán)密程度密切相關(guān)，隨著中央集權(quán)的不斷加強(qiáng)，行政層級(jí)的不斷完善，公文種類也進(jìn)一步增多并且逐漸形成體系；[12]到了近代社會(huì)，甚至出現(xiàn)了為滿足早期的外交需要而產(chǎn)生的專門文書，這些都是政治作用于文書制度的見證。

2、政治上的變革往往帶來公文制度上的變革

在我國(guó)歷史上，公文制度有兩次重大的變革：第一次發(fā)生在春秋戰(zhàn)國(guó)末期和秦漢之初；第二次則發(fā)生在清末近代之交。前者由奴隸社會(huì)進(jìn)入封建社會(huì)，開啟了中央集權(quán)的進(jìn)程，原有分封制下的公文種類已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中央集權(quán)制度下的統(tǒng)治需要，也無法體現(xiàn)出君主專制下皇權(quán)的至高無上性，因而在這一時(shí)期公文文種陡增，公文制度初步完備。此后兩千余年的封建王朝更替也不過是在此基礎(chǔ)上調(diào)整、完善，并不觸動(dòng)其根基。第二次則是近代民主革命致使封建專制制度的終結(jié)，同時(shí)對(duì)公文制度做了系統(tǒng)深入的改革。主要是簡(jiǎn)化了之前兩千余年封建體制下積累的紛繁復(fù)雜的公文體系，再是剔除了一些諸如等級(jí)歧視等不合時(shí)宜的內(nèi)容，這一時(shí)期公文文種的數(shù)量驟減。而兩次文書制度方面的變革無不是以政治上的變革為發(fā)端，從這一點(diǎn)上也可以看出公文制度與政治制度之間的深刻聯(lián)系。

3.3 公文和文書制度的演變與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)

公文制度的發(fā)展程度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度也是密切相關(guān)的，通過以下兩則例證便可說明這一規(guī)律性：一是東漢時(shí)期蔡倫改進(jìn)了造紙術(shù)，使紙張成為了簡(jiǎn)便易行的書寫載體，此后魏晉隋唐便進(jìn)入公文發(fā)展的第一個(gè)繁榮期。這一時(shí)期公文在國(guó)家治理和社會(huì)治理中所發(fā)揮的作用上升到一個(gè)新的高度，公文制度也進(jìn)一步得到了發(fā)展完善，但其帶來的副作用也尤其明顯，所謂“文山”正由這一時(shí)代肇始。二是北宋畢昇發(fā)明了活字印刷術(shù)，而明清時(shí)期公文文種的大幅度增加與這一技術(shù)的出現(xiàn)有很大的關(guān)系?？梢钥闯?，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步對(duì)于公文制度的演變有很大的促進(jìn)作用，同時(shí)也會(huì)帶來一定的副作用，這些無一不是公文制度演變同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間密切聯(lián)系的體現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]李振龍.論公文的起源[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)，1988（4）.

[2]黃昆源.公文起源略述[J].中南民族學(xué)院學(xué) 報(bào)，1990（4）.

[3]何莊.古代公文文種變遷原因探析[J].檔案學(xué)通訊，2012（3）.

[4]雷仲康.論文書的演變與作用[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)，1997（14-5）.

[5]吳冰.中國(guó)公文歷史沿革初探[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（1）.

[6]張曉勝.民國(guó)初期公文程式的演變[J].秘書工作，1994（10）.

[7]周雪恒.中國(guó)檔案事業(yè)史[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，北京.

[8]黃慶豐.淺議建國(guó)后公文種類的演變及其規(guī)律[J].秘書之友，1993（8）.

[9]楊玉臺(tái).新中國(guó)公文種類劃分演變過程概述[J]. 公文寫作，2009（1）.

[10]侯迎華.試論兩漢公文文風(fēng)的演變及其原因[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（7）.

[11]錢茂竹.我國(guó)古代公文研究史略[J].紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（12）.

[12]安從強(qiáng).中國(guó)公文發(fā)展的基本規(guī)律[J].科教文匯，2009（1）.